境外NGO管理法在中国实施的第一天

2017年1月1日，《境外非政府组织（INGO）境内活动管理法》在中国正式生效的第一天。此时，距离2016年4月28日该法案正式通过，已经过了8个月，然而，除了要求有主管单位、不得在中国大陆境内募款、向大陆境内输送资金也加以限制、不得从事“政治活动”等原则性条款，法规细则尚未全部出台。这让诸多在中国大陆运作的国际NGO陷入了停滞：

“我们要过一条河，但过河之前要找到桥。桥现在还不知道在哪里，未来会遇到哪几重关卡也尚不可知”，一家国际NGO的中国区负责人对端传媒说：“主管单位管多少、管多细、有不同意见怎么办……这些我都无法向总部汇报，也不知道如何评估。”采访中他要求不出名字，“在中国做事，最重要的就是去政治敏感。”

近年来，中国政府以改善国家安全的名义对在中国活动的境外机构加强管理措施。2013年以习近平为核心的国安委成立，2014年，“境外NGO管理法”开始讨论立法，两年后迅速出台。

据中国全国人大介绍，新法涉及的非政府组织超过7000个。中国媒体报导，每年通过国际NGO流入中国的活动资金可达数亿美元，其活动范围涉及扶贫、助残、环保、卫生、教育等20多个领域。

新法给数千家在中国工作的国际NGO竖起了高墙。一家总部设立在欧洲的NGO向端传媒表示了担忧：“不知道将来会以什么样的法律地位在中国存在下去，和政府的关系会不会有变化，还有怎样能有自我‘造血能力’（募集资金）。”

“本来想办一个慈善晚会，但是总部迟迟不肯批钱，他们担心这会不会抵触新法，”2016年年末，一家国际NGO的工作人员向端传媒表示。

谁是国际NGO在中国的主管单位？

国际NGO与中国建立联系是从70年代末改革开放之后开始的。1991年的华东水灾救援，国际NGO组织第一次成规模进入中国。到了1995年，北京召开联合国世界妇女大会，是1989年六四事件后在中国召开的一次标志性的世界级会议，共有197个国家和地区代表参加，也把NGO的理念带入了中国。此后，国际NGO纷纷在中国建起了办公室。

“尤其是2008年后，奥运会和世博会相继在中国举办，China变成一个国际上很热门的名词，在富强的过程中，却也不够富裕，很多地方还很落后，内地NGO也并不全面和专业。国际NGO越来越多向中国走来。”WWF世界自然基金会中国区企业合作顾问张翼飞对端传媒回忆道。

在中国，境内NGO的正式注册成立需要官方组织担任主管单位，而境外NGO，则没有清晰规定该如何纳入中国民政部的社会组织管理体系。于是多年来在中国发展的国际NGO，往往需要登记成基金会，或以工商注册的方式成为企业，甚至注册成为境内NGO。但这些都不容易，有时与NGO本身的主旨相悖，而注册在境内，则很考验政府关系：“找官方机构背书很难，除非有很强的关系”，一家香港NGO的负责人说。

于是，很多国际NGO在中国并没有注册，严格追究起来，也没有法律认可的身份。一家专注于残疾儿童寄养的香港公益组织负责人这样告诉端传媒，“政府不反对我们进入大陆开展工作，我们机构也没有在大陆筹款的计划，这样还进行注册，完全是‘多此一举’。”

新法规试图消除这一模糊地带。新法规定，国际NGO在中国境内开展活动，需要设立代表机构，且有省级以上的政府部门成为其业务主管单位。

“我们要过一条河，但过河之前要找到桥。桥现在还不知道在哪里，未来会遇到哪几重关卡也尚不可知”

寻找主管单位成了不熟悉大陆政府架构的国际NGO最头疼的事情。在2016年12月20日，公安部终于公布了业务主管名单，并按领域做了划分。例如，国家体育总局将负责所有的体育组织，气候变化将由国家发改委、环境保护部、国家能源局、中国气像局等一道负责。但这是否意味著国际NGO可以找到接应的主管单位仍需观察。

更重要的是，在这样的体系下，国际NGO有另一重尴尬，当NGO定位自己的角色之一是监督政府部门，他们又如何找到自己的“主管部门”呢？一家要求匿名的国际大型环保NGO向端传媒表示，他们之前的工作重点之一是监督环保部门，旁听相关的听证会，对环保报告提出建议和质疑。“但如果现在的主管单位就是环保部门本身，这样的监督还能进行吗？他们又是否愿意做我们的主管单位？”

中国公益研究院做的《香港公益组织在中国内地开展资助和服务情况调研报告（2016）》报告（下文简称“香港报告”）中提及，在一项匿名调查中，大部分境外NGO负责人将寻求业务主管单位列为他们继续在中国境内开展工作的最主要障碍。报告中提到，政府机构本身，也会对担任国际NGO的业务主管单位有种种顾虑，这种顾虑与政治风险密切相关。

“找不到主管单位就有可能无法在中国落地，这是一批国际NGO可能会撤出中国的原因”，一位NGO人士评价到。

什么是“从事政治活动”？

根据新法第四十七条，国际NGO不得从事或者资助政治活动。

香港中文大学社会学系副教授安子杰在给《管理法》的意见反馈报告中，反应了自己关切的几项重要议题，其中，就包括对“政治活动”定义的困惑。比如，有NGO旨在推动中国与其他国家建立积极的建设性双边关系，在过去数年间取得双方的认可和支持，但他们的工作可能会被界定为在中国境内开展“政治活动”；推动教育创新的组织会倡导改变中国现有的教育政策，如此也可能被界定为“政治活动”。

尽管在中国工作的国际NGO都深谙了解国情的重要性，也都重视培育与中国政府的人脉关系，一家国际NGO在中国招聘项目主管时，甚至明确要求：“处理中央和地方政治因素的敏锐和老练”。但新法的模糊规定，仍然划定了一条不知道边界在哪里的红线。

一家关注环保议题的国际NGO表示，在中国工作这么多年，该机构至今不敢触碰“大坝”这样的项目，因为此类项目当中不仅涉及生态，更涉及令政府感到不安的移民工程，属于政治敏感，境内NGO反而可以发声。

当募款和注资都遇到障碍，钱怎么办？

新法实施后，国际NGO在中国运作时，资金的流进、流出，都将受到空前限制。在专业人士看来，这也将深刻影响国际NGO在中国的生态。

新的政策环境限制国际NGO向内地输送资金。2016年6月，《广州市社会组织管理办法》出台，其中规定，社会组织有“接受境外捐款或者资助”或开展“涉外活动”的，需要向登记管理机关和有关主管部门书面报告。

一家为国际NGO提供服务的慈善咨询公司接受端传媒采访时表示，现在不少大陆的省市都不能接受境外资金，尤其是在西部地区，比如西安和甘肃。而2016年上半年，大陆高校对境外资金的态度也变得非常谨慎，“有的北京院校，开展学术活动中也不敢收境外资金。”

新法同时规定，国际NGO不能在中国境内募款。

在过去的三十年，国际NGO向中国境内输送了大量资金，尤其是扶贫领域。但今天，“西方国家觉得中国那么富了，不愿意给中国捐款了”，一家国际NGO的负责人表示，他们在中国的工作，面临外部“供血”不足，如何获得资金持续开展活动成了难题，一些项目甚至难以为继。在新法下，一些过去持续向国际NGO捐款的企业也处于观望阶段。“他们的法律部门担心向国际NGO捐款，哪怕是向国际NGO的总部捐款是否会涉嫌违法。”

另一方面，2016年3月，大陆新出台《慈善法》，向更多的境内NGO开放公开募款的资格。在移动支付环境的便利中，一些募集资金能力飙升的内地NGO已经跻身“亿元俱乐部”，并仍在迅速壮大中。

一位国际NGO负责人对端传媒说，“这其实是一个潜在地边缘化国际NGO的过程。一头提升内地NGO的竞争力，放开公募资格。另一头，限制INGO的募集资金能力，也限制境内组织接受境外资金。”

边缘化的对象，除了对中国当局而言难以约束的国际NGO，也包括跟国际NGO联系最紧密的，权力抗议型的境内NGO。

“在涉及维稳方面，大陆的NGO经常面临政府部门的选择性执法。”一位NGO人士告诉端传媒，在注册上，境内NGO的法人代表必须是中国公民，就算是境外留学的身份都被民政部门拒绝。境内NGO接受境外资金上也有各种限制，“而如果是抗议型的活动，惹恼了政府，可能就会背上口袋罪，比如‘寻衅滋事罪’、‘非法经营罪’等等。”

在新法规下，一家在中国深耕的香港基金会正打算在中国境内重新注册NGO，甚至愿意放弃原来机构的名称。

“我们目前三成的资金来自境内募集，七成的资金来自北美和香港，但募得很辛苦。如果放弃境外NGO身份，我们就可以在中国募集资金。最重要的是持续在中国开展工作不是吗？”它的负责人对端传媒表示。

而这也是令很多人担忧的，“如果国际NGO都注册成境内NGO或者公司，可能这个法的意义就不大了”，香港乐施会中国项目总监廖洪涛说。他希望，新法出台的细则可以让至少八成INGO接受，而不是相反。

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