四问电话卡实名制：如何冲击电讯业？侵犯隐私吗？数据库会被谁利用？

穿过眼花撩乱的窄道，深水埗鸭寮街一带的排档，挂满五颜绿色的电话储值卡。“再不买，怕之后被抢购一空啊！”戴眼镜男子一口气买了四张卡。在香港街头摊档以及71、OK便利店等，长期以来都可以不记名购买这类电话储值卡，这也俗称“太空卡”，花费数十元至一百多元，就可以打电话和上网。

1月29日，香港政府突然宣布将展开电话卡实名制咨询，新规要求市民必须登记姓名、出生日期、身分证号码、提交证件副本才能购买电话卡，而且不论个人或企业用户，均只能在每间电讯商登记三张卡。

深水埗档主李小姐销售电话卡逾10年，受到肺炎疫情打击，外游卡滞销、旅客客源急跌，这一年来生意额跌幅过半。她忧虑实名制后，人们怕麻烦，会再流失本地客源。“其实政府知不知道储值卡对普罗大众有什么用途？不要一味只说是用来骗人。”

李小姐指，储值卡平日的客源多是长者、外佣、基层学生等，一些基层市民不希望和电讯商签署绑定固定合约，平常购买不记名便宜灵活的储值卡。 斜对面一个档摊，带著孩子来买电话卡的陈太对端传媒表示，孩子因疫情而要留家学习，要买数据卡来上网做功课。“家中没有宽频上网，”她苦笑道。

此次电话卡实名制的咨询，仅仅为期约一个月，至2月28日结束，亦打破港府过往政策咨询期一般进行3个月或以上的惯例。在近年的政治高压气氛下，公众亦忧虑电话卡实名制会侵犯隐私，让警方或国安部门更容易追踪特定市民的电话语音，网络活动和电话联系人。反修例运动期间，不少参与运动的香港市民都会使用不记名的“太空卡”。

香港的电话卡倘若全部行实名制，对于目前的电讯市场、个人隐私会带来什么冲击？打击犯罪和保障隐私方面，又如何平衡？除受影响市民、储值卡档主外，端传媒也采访两名信息科技界专家，同时整理有关通讯与隐私权的组织报告，尝试一一解惑。

问一：为什么原来电话卡不用登记？新政策会给市场带来什么冲击？

目前香港的电讯市场，分为“设施为本”及“服务为本”的电讯商。前者拥有无线网络和频谱的基础设施，目前有四大公司，被称为“行动网络业者”（MNO），包括3香港、中国移动、数码通及香港电讯（HKT) 。

后者被称为“虚拟网路供应商”（MVNO），这些公司会向四大公司租用通讯服务，再一一制订自己的数据及话音通话套餐，以更灵活的方式贩卖储值卡给消费者。在MVNO中，有中国电信、联通、香港宽频等大型企业，也有Lucky Sim、IMC、GlocalMe等中小企业。例如，联通租用的是3香港的网络，Lucky Sim租用的是香港电讯旗下公司CSL的网络。

四大公司以及大量虚拟供应商，目前加起来有30多间公司，大家都有生产不记名的储值卡，可在香港不同店铺购买。这个充满竞争的市场，源于2006年电讯局进一步开放市场政策，规定更多服务营办商能领取牌照，透过租用四大公司的频谱，销售储值卡。在此前十多年，港府并未提出考虑推行实名制。

公布咨询文件后，于深水埗鸭寮街的摊贩随即表示担忧，他们日后是否亦需要负责登记客户身份的工作。香港政府通讯事务总监梁仲贤接受媒体访问时则称，一般商户和摊贩不必即场登记个人资料；当实名制落实后，用户启用电话卡前，需要透过网上向电讯商实名登记，方可正式使用。

这意味著，倘若推行实名制，电讯公司需要建立个人资料数据库。香港信息科技商会荣誉会长方保侨对端传媒表示，这将大大增加不少中小型企业的营运成本。

方保侨指，个人资料数据库的成本视乎质素而定，若要加入精准的识别身分证功能、保安系统等，索价可达十万至百万不等，大型MVNO如香港寛频、和记电讯等拥有大量资本或较高端技术，负担起来也不便宜，而小型MVNO企业一般规模仅十数人，“这么大的成本，它们可以转嫁到哪里？”

信息科技界工会亦在港府记者会后的翌日，促请政府撤回建议，批评政策会窒碍香港的创科发展，特别是限购三张卡的建议，指出每个物联网开发员平均需要4至5张储值卡。工会指出，这将阻碍创科人员测试及开发系统时的工作流程，引致项目的研究成本增加，甚至因缺乏足够安全测试，导致系统出现漏洞，危害网络安全，长远导致科研技术滞后。

香港商务及经济发展局其后在社交网站回应称，电话卡实名登记制度只规管人对人沟通的储值卡，不限制用作机器类型连接（M2M）的储值卡，或物联网工程所需的卡量。

软件工程师、信息科技界特首选委黄浩华对端传媒表示，在机器测试以外，业界人士通常因工作需要，可持多达六至七张卡，而以公司名义登记，现时每间电讯商也只可限购三张，亦要花费资源向逐间供应商登记。

方保侨表示，港府这次咨询仓促，2018年通讯事务管理局曾就取消公用电话亭咨询，该咨询长达18个月，如今1个月的咨询期实在太短，政策尚有很多疑问未厘清，例如，政策没有清楚注名是否建议数据（即上网）或话音类别的储值卡也一拼纳入实名范围，“扣除新年假，只有三个星期，业界、消费者没有足够时间反映。”

问二：电话卡实名制可能带来哪些私隐问题？还要进行人脸识别吗？

宣布启动咨询程序的记者会上，香港商务及经济发展局局长邱腾华表示，实名制登记的资料平日存放在电讯商，但警方可以在有法庭手令或“在迫切及紧急情况下”，要求电讯商提供个人资料，但没有具体回应何谓“迫切及紧急”，抑或涉及哪些严重罪行。

黄浩华指出，“它没有明确界定，例如是否在人命伤亡或大型医疗事故下才会使用这权力。有市民担心‘迫切和紧急’等于国安法，大家是会害怕的。”他特别忧虑新闻工作者的隐私会遭受威胁，变相损害言论自由或新闻自由。他举例指，若记者以报馆名义向电讯商登记，很易被警方追溯到电话号码，而政府凭借实名制杜绝了“太空卡”，也很难保护匿名受访者的身分。

黄浩华亦忧虑，单是透过电讯公司的通话纪录已能追踪到日常联络人，“就算不截听内容，他（警方）都知道你和什么人联系， 这其实是会令人恐惧。”

“社运人士就更加敏感，”黄浩华续指，现时执法部门对大批民主派人士进行抓捕，即使被拘留48小时后保释，他们的手机都被没收，个人资料有泄漏风险，“透过这个过程，会否连累到更多朋友，遭受不必要的骚扰呢？这也令人忧心。”

值得注意的是，中国大陆官方早于2017年宣布电话卡全部完成实名制登记，于2019年再援引《反恐怖主义法》，要求新登记手机服务的用户通过“人面识别”以核实身份，电讯商亦需要储存人脸识别的资料，令手机电话号码进一步与生物特征绑定。邱腾华在记者会上多次被问及会否效法大陆做法，他回应指，目前港府没有咨询建议以外的计划。

邱腾华表示，全球有达155个国家或地区已通过了电话实名制，政策只是与它们看齐。端传媒翻查资料，目前确实有不少国家已经推行电话卡实名制，在亚洲地区尤其较多，而两岸四地中，中国大陆、澳门、台湾已经实行电话卡实名制。

2019年年底，澳门政府援引《网络安全法》开始推行实名制，即使是法律生效前已在使用的电话卡，也必须在180天内完成实名登记，否则该卡将被停用。

不过，英国、美国等民主国家至今没有推行相关政策，同时，在欧盟地区，至今有约一半国家推行实名制，但一直引发争议。

问三：被登记的个人资料，多大程度上会被政府部门获得并利用？

问题或主要在于，被电讯商登记、储存的大量个人资料，又会多大程度上被不同的政府部门获得且利用呢？

联合国言论自由问题的专家在2015年就曾向人权理事会提交一份研究报告，倡议各国政府应允许“网络加密法”（strong encryption），保障网民能自由及安全地表达意见。超过二十个国际组织如人权观察（Human Rights Watch）亦向联合国人权理事会递交联合声明，促请各国政府保障身分保密权，包括允许加密技术的应用、只批准有法庭手令的情况下才能解密个别人士的资料，其中更强调消费者申请网络或电话储值卡时，电讯商尽量不须要用户披露大多个人资料。

英国的网络倡议组织私隐国际（Privacy International）亦曾就部分国家落实储值卡强制实名的立法趋势作出研究，批评政府透过建构大规模通讯数据资料库，令执法部门更容易在不稳的政局下，追踪及监控市民，个别人士的电话号码更可能会连接到投票或健康信息等。私隐国际亦指，在局势混乱的国家，这些系统能保障国家安全的同时，“维权人士、特定政党或族裔的人亦有同样机会（equally likely）受到监控。”

中国大陆现时有大量社交平台、网购平台，均要求用户以电话号码登记才能使用。黄浩华表示，若未来登记任何网络帐号，都需要使用电话登记，而电话又会联系上个人资料，“就等于所有网络注册都不是匿名的。这是另一个危机。”警方只需通过电话号码，即可知道用户的网络足迹（digital footprints），从而得知用户到访过哪些网页。

自反修例运动后，香港电讯和网络营运商似乎越来越多受到来自执法部门的压力。一个月前，香港警方引用港区国安法，要求网络服务供应商封锁“香港编年史”网站。由于封锁的权力来自国安法，不涉法庭程序，有关网站将被永久封锁。

一开始你习惯了给人禁域名、或者有条款的存在，再然后惯了电话卡实名制、安心出行，之后慢慢一步步来，之后所有数据库会连在一起呢？这是挺可怕的。

黄浩华续指，管理“.hk”域名的香港互联网注册有限公司（HKIRC），亦在禁网之后的一星期，在原有域名政策上，新增了一项《域名注册合理使用政策》。文件列出审查域名申请的标准，包括不能“违反公共利益（包括但不限于扰乱香港特别行政区政府的运作）”，亦提到不能“鼓吹暴力”、“煽动犯罪”等字眼。文件订明，HKIRC有权立即、临时或永久取消域名申请，亦会将资料转交给香港警方或是其他执法部门。

黄浩华指出，这一两年香港的网络自由逐步收窄，“不知不觉，你就会习惯。一开始你习惯了给人禁域名、或者有条款的存在，再然后惯了电话卡实名制、安心出行，之后慢慢一步步来，之后所有数据库会连在一起呢？这是挺可怕的。”

问四：实名制能有效防止罪案吗？隐私与公共安全之间能否平衡？

香港保安局副局长欧志光在记者会上强调，实名制政策是为了打击电话骗案。他表示，不少不法之徒透过匿名的储值卡进行电话骗案、科技罪案等，而使用这些俗称“太空卡”的骗案比率高达9成。

方保侨从事信息科技业及电讯业多年，他指出，现时很多骗徒已不是用电话卡犯案，而是改以虚拟的流动应用程序，例如模拟网络电话VoiceoverIP（VoIP），甚至用一些程序来改变来电显示，伪装成内地公安、入境处或用户熟悉的私人电话号码。

“不是没有了太空卡后，就没有了电骗，这些电骗仍然存在，只不过以其他形式出现。”方保侨指出，即使中国大陆推行实名制之后，在网购平台上，仍有不少预先登记的储值卡出售。

以其他国家和地区的经验为例，在2018年，日本政府因诈骗案损失高额款项，在该年迅即落实话音储值卡实名制，警方可以执法理由，直接要求提取用户个人资料。惟日本警卫厅资料显示，仍有不少骗徒改以电脑程序犯案，2019年的因诈骗案而损失的金额更每日仍高达约一亿日圆。

除了成效存疑外，在欧美国家，电话卡实名制亦不时引发保障公共安全及隐私权益之间的争议。根据全球行动通讯系统协会（GSMA）在2013年的报告，现时并没有实质的证据证明，推行电话卡实名制可以防止罪案发生。

不过，不少国家近年均认为恐袭风险增加，一些民主国家亦开始推行电话实名制。例如，自2016年起，德国政府表示需要提防恐怖袭击威胁，一口气改动了9条法规，强制要求用户购买电话卡前，需出示身份证明文件作实名登记，引起公众对侵犯私隐及言论自由的疑虑。2019年，网络权益倡议者及欧洲议会成员Patrick Breyer把纷争带上了欧洲人权法庭。

《欧洲人权公约》订明，“私人及家庭生活、其家庭以及其通讯隐私”的权利与自由必须受到尊重，若政府或执法部门要作出规限，则必须“符合法律规定”及“为民主社会所必需”。

2020年1月，欧洲人权法庭接纳德国政府说法，即以实名制维护公众安全及保障他人的权利及自由，属合理目的，裁定德国没有违反《欧洲人权公约》第8条的私人生活权。法庭指，只收集姓名及地址不算高度侵犯隐私，该政策列明哪些政府部门可因执法及国家安全理由索取数据，并明确列出执行什么功能的政府机构可另外提出书面申请，认为已有足够机制，可防止滥用权力。

问题最终指向，被收集的数据库是否被法规所保障，以避免被公权力滥用，而香港在电话卡实名制问题上，是否能做到这点，目前仍让市民忧虑。

（端传媒实习记者叶洁明对文本亦有重要贡献。）