梁仕池：北京为何对澳洲农业亮剑？地缘政治背后的中澳农贸难题

正值2019冠状肺炎病毒全球大流行之际，澳大利亚联邦政府自4月中要求对中国病毒起源进行独立调查，引来中方的强烈反弹。中国驻澳领事馆发言人扬言会以经济手段制裁澳大利亚。再加上进行中的中美贸易战，使中澳双方的政治交手，急剧演变成一场中澳贸易争议。5月，中方先是禁止四间不合格进口规格的澳大利亚屠场出口牛肉到中国，再是以反倾销法对原产于澳大利亚的进口大麦征收超过八成的关税。面对中方强硬的贸易手段， 澳国联邦贸易部长Simon Birmingham在5月17日的ABC新闻表示希望中方能重回谈判桌，但却只能抛出一句“他们都不接我电话”，表示中方拒绝安排部长级会议，令全国哗然。 也难怪有论者指责中国“战狼外交”的态度——用经济手段来威胁其他国家或国民，要他们在政治立场不能、或减少发表与中方相反的意见。

澳大利亚近月阳光普照，但笔者感受到社会正处身于不确定与不安的气氛中：先是疫情，再是贸易争议，一再加快澳国所面临的经济不景气（recession）。每日的新闻报导，先是有没有新增感染个案，然后就是中澳贸易争议有没有进展。

当前者渐露曙光，感染个案越来越少，各州开始逐步放松封城的限制，后者却令人担忧。澳方官员在新闻报导里表达出的信息都是中方在贸易问题上无凭无据、态度强硬、不愿意商讨，一副“战狼外交”的态度。也不肯定中方会否将关税延伸到如乳制品、红酒、海鲜等其他等十分依赖低（或零）税进入中国市场的行业 ，会否步美国后尘开打另一场“中澳贸易战”。面对中国的“战狼外交”，主流意见认为澳大利亚政府应保持冷静，用圆滑政治手腕阻止中方扩大关税范围，避免贸易中断加剧经济衰退，因这会影响很多行业的国民生计。

面对这次关税问题对农业社区带来“灾难性打击”，澳大利亚全国农民联合会首席执行官Tony Mahar在5月20日的SBS新闻节目中表示对中方的决定“感到沮丧和困惑”，因为“与全球同行相比，澳大利亚农民获得的补贴很少、甚至没有。看到对澳大利亚农民的这些指控，实在令人沮丧。”。其中一位受影响的农民则表示“对我们个人而言，这是一次真正的财务打击，这一年来我们不得不在自己的谷物销售方面发挥创造力。”笔者不知能否说澳大利亚人天生乐观。不过，也有农民指“预计到这天会到来”，不知是2015年中澳签署自由贸易协定时这些农民已经担心“将所有鸡蛋放在同一个篮里”的风险，还是多少已经有对近年与中国贸易争议的预判。在此之外，澳国也有一种比较贴近香港情势的声音，即认为政府要“企硬”（stomp up），纵使会经历经济阵痛也要摆脱中国在政治、经济上对当地社会的箝制。

被过度政治化的农贸问题

澳大利亚作为传统的农业出口国，国内市场少，而且没有生产和出口补贴，因此国内农民很依赖贸易带来的收益。

在澳大利亚，农产品出口量长年占农产品产量的约75%，其按市场份额前八位依次是小麦、牛肉、羊毛、葡萄酒、乳制品、糖、大麦、羊肉。近年，澳国农业出口产品的重点已从传统的欧洲市场转向近邻的亚洲市场。澳大利亚与不同亚洲国家签署了各种双边或多边贸易协定，积极转向这些新兴市场 ——即经济上的“Asian turn”（亚洲转向），占超过一半的总出口额。其中中国占比31%，日本13%，韩国6%，印度5%。

2015年，澳大利亚和中国落实《中澳自由贸易协定》（ChAFTA），中澳两国给予对方最大的关税优惠，部分产品更达至零关税。例如，获得关税优惠的澳大利亚产品有大麦、牛肉、海鲜、乳制品等食品和几种矿产，中国出口则是机电产品、工业制成品等享受优惠。借此，中国成为澳大利亚最大的贸易伙伴，在区域政治层面上势必憾动以北美为首的“五眼联盟”（Five Eyes）地位。根据澳国贸易部的数据，澳国是中国最大的大麦供应国，出口了近国内
总产量的50%，每年总价值约9.17亿澳元。而进口大麦在中国主要作饲料和酿酒用途。现在增加高达80%的关税，澳大利亚农协断言大麦在中国市场上会变得“根本没有竞争力”，对澳大利亚大麦农的生计无疑是个沉重打击。

什么是倾销（dumping）？为什么它会涉及到关税的问题？根据澳大利亚新南威尔士大学贸易法学者周围欢 的说法，倾销本质上是一种歧视性定价（Price discrimination），即生产者以低于国内的价格向出口市场销售产品。因此它经常被谴责为 “不公平的贸易行为”，使出口商在进口市场上比同类产品的生产者获得竞争优势。虽然倾销到底是“不公平 ”还是合法的商业行为，仍有很大争议，但世界贸易组织的规则允许采取反倾销行动——许多国家（包括澳大利亚在内）都经常使用。在反倾销诉讼中，一般而言则会涉及以下三个问题：一、指定机构要调查是否存在倾销；二、相关的国内产业是否遭受了 “重大损害”；三、调查损害是否是倾销进口造成的。如属实的话，相关国家就会采取所谓反倾销措施（anti-dumping measures）——通常是对涉案货物征收关税。

因此，《中澳协定》也容许中澳双方因应倾销与补贴等议题采取各种相应措施，包括调查、诉讼和惩罚性关税，这在中澳贸易关系中更是常态。例如，澳方曾经制定多项反倾销措施，对部分中国进口货品（主要是钢材、纸材）征收高于百分之百的关税，理由是中国不是市场经济。直到2017年底，中国才有第一波反倾销行动，调查澳大利亚的大麦是否符合倾销定义。

根据中国商务部在 2018年10月9日公布的《大麦反倾销调查》详细报告， 澳大利亚进口大麦数量由2014年的 387.71 万吨增至2017年的 648.04 万吨，大幅增长 67.14%；进口价格则由 2014 年的 288.72 美元/吨下降至 2017 年的198.05 美元/吨，大幅下降 31.40%。该报告裁定这是一种非常明显的“量增价跌”方式，是由多家澳大利亚出口商联合的倾销手段，看准国内市场大麦的需求量总体保持增长趋势，对国内大麦产业造成实质损害（期间中国大麦的种植面积、总产量与平均每亩收入均出现跌幅）。有趣的是，报告中亦收纳了国内持分者对反倾销措施的不同意见：中国酒业协会回应指反倾销措施会抬高玉米价格，将损害制麦芽行业以及啤酒行业利益，部分酿酒户和养殖户认为澳大利亚大麦品质远比国产大麦好。

在2019年11月初，两方就大麦倾销争议在北京进行了最新一轮谈判，当时中国商务部曾提出税率高达56％的反倾销税，谈判结果倒是中方在11月18日宣布再将其反倾销调查延长半年。与会后，澳大利亚代表、粮食工业市场论坛（GIMAF）执行长 Tony Russell 接受 Financial Review 访问，表示对谈判结果失望，延长半年的不确定性大大损害澳大利亚农民作物计划上的利益。他还批评中方的行动是将贸易“纯粹地政治化”，认为这决定是当时澳大利亚政府在南海、华为，人权和国家安全等议题上对中方强硬态度所致的报复行为。

将实实在在的问题简单地“政治化”，在国际贸易谈判桌上并不陌生。澳方的言词固然令人觉得中方无理和野蛮，但它也巧妙地回避了澳大利亚大麦进口量激增对中国国内农业市场的负面影响一事。中方刚宣布的自今年5月19日起对原产于澳大利亚的进口大麦征收73.6%的反倾销税和6.9%的反补贴税，刚好就是半年之约，但亦没有公开反倾销的补充解释。 同样吊诡的是，加税被中方阵营的“代言人”说成是澳方胆敢挑战中国主权的经济惩罚/政治代价，也巧妙回避了开放国内农业食品市场对中国大麦农户的实际经济打击，或收紧其进口市场会对农业持份者有甚么正面影响。

禁止牛肉商进口是怎么回事呢？这是是次争议中另一个较少人关注的贸易争端：进口农产品的品质检测。亦即违反中国制定的进口标签与健康证明书 （import labelling and certification）的规格。据早前《南华早报》引述中方海关内部数据，中国海关过去一年曾多次拒绝澳大利亚货柜牛肉、燕麦、奶粉和坚果类等入境，原因是货品未满足或违反中方的进口标签与健康证明书要求——主要是含有害物（contaminated）和受污染（tainted）。类似不合乎进口规格的事件，更可追溯至 2017年中方已把6间澳大利亚牛肉进口商列入黑名单，直到“中澳争议”期间，其中4间占澳国出口中国牛肉35%的出口商才被中方禁止，使35亿澳元贸易生意付诸流水。由于中国与澳国的食品安全法并不互通，澳大利亚贸易部的网站一直都提醒有意参与中国市场的出口商要密切留意其进口标签和认证变更，甚至提供津贴支持企业找中间人合作。比如澳大利亚的有机食品标签就不能直接对换中国的有机标签，要另外在中国申请。然而，在禁止牛肉商一事上，在澳方并没有对公众详细交代违反品质检测的问题，只说有待了解，一笔带过。

我们都明白，经济活动离不开政治利益分配，何况是两国协议下的贸易经济。 但是，就以上中澳贸易争议的论调来看，这难免太像一场政治“口水战”——把复杂的经济问题过度政治化：把原本涉及多重利益、实实在在的进口规格和关税的事端，简化成单向、二元对立的政治表述和解释成政治斗争的结果，而忽略真正要处理核心的技术性问题（technical problem）和可能协商的方法。把经济中的争议变成意识形态之争，仿佛冷战已来到。中方就增加关税的说词上也没有公开新的调查报告以息疑虑，不加回应，反而让各种“战狼”上身的代言人火上加油，“厉害了我的国”。而另一边，澳大利亚官员只矢口否认农业补贴一事，从来没有回应大麦的“倾销量”和“不合格牛肉”一事，也没有意愿作出贸易协商的计划，例如以降低中国进口钢材的关税来换取降低澳大利亚食品关税的可能。（当然这样一来定关系到澳大利亚社会的内部矛盾，触及主导澳大利亚政界的矿业与只占GDP不到3%的农业之间的张力）。

最明显的例子，就是2018公布的上述 《大麦反倾销调查》报告，以及2019年底在北京的双边会谈。中澳两方政府明明可以重提报告，化解成能商协的技术性问题，但事实上却像有默契般，把整个农贸争议悬空在一个暧暧昧昧、无以名状的状态，任由中国的“战狼”代言人与澳大利亚的政客各取所需，获得政治能量。

真正的政治不应该是流于摆摆政治姿态的口水战。在追求真相的年代，要撇除这种政治化论述的迷雾，除了展示一连串的前因后果，最直接的方法，恐怕到等到日后中澳双方在世贸组织WTO对簿公堂才能知道。只是，世贸组织要达成任何决定都可能需要三年之久。可见的未来，中澳农贸争议与谈判的可能，恐怕会继续被两方政治口水战模糊焦点。

中国的食安危机与开放食品市场

要更完整地理解中澳农业贸易争议的核心焦点，不能单纯理解为哪个国家更为自家农民利益著想问题，也不能只理解为关税和进口规格问题。中国当局为何提出极低关税与严格的进口标准？较少人讨论的是，这两个问题都有颇为曲折的原点，那就是扰攘中国社会多年的食物安全问题。

中国近年一直扩大其全球化的食物链，透过买地、建立和收购农场，投资知名品牌公司等，来满足国内消费市场对食品安全和质素的需求。一般评论认为，这是与中国经济崛起、中产阶级冒起，中国人渐趋西化、追求安全和品质的饮食习惯有关。 但这种观点忽略了从2000年开始层出不穷的食物安全问题所引起的管治危机。从镉大米、地沟油、三聚氰胺奶粉、苏丹红蛋等会引致中毒的食物，到一般超市买到的农药超标蔬菜。在中国大陆，食物安全问题层出不穷。纵使北京在2009年推出《食品安全法》来约束危害食安的行为，效果还是不明显。

从“民以食为天”到近年所谓“舌尖上的危机”，国民从日常消费的不安，深深动摇到不同层次的“社会不信任”（social distrust）。根据美国加州大学洛杉矶分校人类学者阎云翔纵观改革开放前后食物中毒的变化，在集体化时期，食物中毒事件主要来自有问题的工作单位饭堂（包括卫生条件差、不安全地储存剩菜剩饭、缺乏卫生规定、烹饪方法不当，以及使用变坏食品等），也会在家庭发生。当时的公害主要是食物制作卫生环境问题，而农药化肥残留物问题很少出现（因为耕作技术以传统农法为主）。

自80年代改革开放后，各种市场涌现，餐厅东主、生产者和零售者为了牟求市场利益、节省成本，普遍会在食物生产加工过程加入有害的化学物然后出售。当时谓之“有毒食品” 。它更可细分为掺假货、食物添加剂、农药化肥残留物、假食品等类别，即现在所说的“黑心食品”。因此食品卫生问题和解决的源头，在错综复杂、正规不正规的食物链中难以追踪。由生产者、市场到消费者都没有可以信任的社会机制。 就如阎云翔总结：“食品安全问题对中国人民、社会和国家构成了新的、紧迫的、多方面的风险，已涉及到食品安全、营养和健康以外的社会、政治和伦理问题。然而，由于缺乏对食品安全问题的类型、主要特征和更广泛的影响的详细阐述，这一隐患的复杂性尚未得到充分认识。 ”。

整个食安危机令到中国消费者对本土食物婉拒，面对不能信任的市场体系，他们一是向值得信任的有关系的人采购，二是买外国食品。中国公民社会近年冒起的食物运动（农夫市集、共购小组、生态农场等等），都带有“社区为本农业”（Community-supported Agriculture）的理念，著手加强乡郊生产者和城市消费者的结连，重建消失的社会信任，他们也把改善食安问题的长远方法扣连农民生计、传统文化、生态环境等议题。

面对国内的食安危机，北京政府务就以中国开放食品市场的手法，提升国内的食物安全法执行，以及重建食品市场的信心体系。中国自2009年推出《食品安全法》，加强“无公害”、“绿色”、“有机”食品标签的认证和监督（也包括界定“基改”即转基因食品），以解决黑心食品充斥市面的问题。但由于执行力偏弱，食品安全的丑闻并没有减少。这其中又有两个主要原因。一是执法不力损害了食品安全法的公信力（credibility）；二是国内食品生产企业和经销商缺乏企业社会责任感（sense of corporate social responsibility）。后者缺乏企业社会责任，亦即国内市场自我规管力弱，成为北京政府公共卫生管治的重大隐忧，随即成为2015修订《食品安全法》的主要方向。在新指引下，各种食品工业协会要加强监督企业，将食品安全的标准纳入企业社会责任，涵盖从采购、生产、运输、配送和销售的整个食品价值链系统。必须注意的是，这指引只是指导性质，不太有法律约束力。

同时，中国食品市场也出现巨变。过去十年，中国与多国签定双边或多边的自由贸易协定，以非常低、甚至是零关税的有期限协议，短期内引进合乎国际认可安全标准的外国食品 。结果是，中澳两方本来十分缓慢的长达十年的谈判，一下子变成了2015年敲定的《中澳自由贸易协定》。引入高质量和价钱合理的澳大利亚食品和农作物，不但大受国民欢迎，能有效安抚消费者的不安，还会分薄国内食品企业的市场份额，刺激市场竞争。 然而，不少中国国内研究“三农问题”的学者都担心，开放国内食品市场所带来的竞争和价格波动，会对很多农民的生计造成致命打击，使更多农民为确保市场竞争力而加剧滥用化肥农药，更使许多人放弃从事农业，威胁到中国社会的粮食主权、粮食安全，并引发生态环境问题。

综合两个政策同时带来社会影响。澳大利亚新英格兰大学法律学者 Chen Ying 就认为：“事实上，《中澳协定》的实施将在很大程度上提高澳大利亚食品在中国的市场份额，而中国食品企业无疑会面临空前的竞争。因此，中国食品企业想要在食品市场上获得竞争优势⋯⋯中国食品企业最终将被迫 “自愿 ”将企业社会责任原则融入到企业经营中。”

换句话说，面对国内的食安危机，北京政府选择深化改革开放的路线，以 “市场竞争力”的手段，开放食品市场，引入国际食安标准的食品，来刺激中国食品企业跟上国际食安标准，以完成《食品安全法》要求的企业社会责任指引。于是，从这个角度回到今次的中澳贸易争议，北京确实有动力要确保澳大利亚进口食物的高质量和价格合理，前者需要严谨的进口标签与健康证明书要求，因而禁止多间不合格牛肉进口商一事在此逻辑之内；后者则需要有降低关税的配合，同时可能造成对国内食品市场的打击，因此又要以反倾销措施增加进口大麦的关税。

值得一提的是，开放中国食品市场更深远的影响，不光是中国小农户会面临更大的市场波动，更重要是的重新布置中国农业里从业者之间、行业之间的竞争和矛盾。我们不应忘记，中国当年加入世贸时，承诺引入美国受补贴的基改大豆，几乎将中国东北的百年大豆种植毁于一旦（豆农只好转做农民工提供廉价的劳动力）。但作为便宜和供应稳定了饲料，就刺激了中国的养殖业，增加肉类供应。讽刺的是，这场中美贸易战，除了硬要提高美国进口黄豆的关税，北京政府更有可能试图借此恢复在开放市场中牺牲的大豆种植业。

（梁仕池 ，悉尼大学文化研究博士后选人，研究冷战农业、食物运动议题）