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自从港澳办及中联办（两办）高调批评立法会议员郭荣铿后，两办的法理性质成为了争议，尤其是两办是否属《基本法》第22条规管。然而，相比起问题的真正核心，两办之辩尚为小事。更关键的是《基本法》与《中国宪法》的关系，以至于国家权力机关在香港行使权力的规范。而对这两个问题的理解，足以从根本决定了“一国两制”如何走下去。
“非一般意义的部门”
简单而言，两办争议在于以往社会理解两办（尤其是中联办）属于《基本法》第22(1)条之规管对象，即“中央人民政府所属部门”，故此不得干预香港内部事务。然两办指出，他们非一般意义的部门，而是受中央政府授权，负责监督香港特区及《基本法》。[1]
诚然，《基本法》第22条之用字为“所属部门”，且在起草过程中曾亦考虑但终没有使用“中央人民政府及其所属部门”之表述，故其规限对象只为中央政府之部门，而非中央政府本身。而根据《国务院组织法》及《国务院行政机构设置和编制管理条例》，港澳办非具独立行政之组成部门，而是替总理工作的办事机构。立法会前主席曾钰成及基本法推广督导委员会委员李浩然先后指出，港澳办不受《基本法》第22条用限。以相近的理由，中联办并非国务院组成部门之一，而为派出机构，故此同样不受限制。[2]
假设我们先接受曾钰成及李浩然的说法，即两办并非《基本法》第22条的规管对象，但依照法律，两办可以如何“干预”香港内部事务？按两办的说法，香港特区的权力乃中央授予，须受中央监督，而两办乃中央政府专责香港事务之机构，故有权力监督之。然而，两个重要问题悬而未答。一，授权香港特区高度自治权的是哪个机构？二，中央可以怎样行使监督权？
中央对香港的监督权
对《基本法》以至《中国宪法》稍有认识者，肯定知道香港特区的高度自治权乃由全国人民代表大会授予。根据《中国宪法》第57条，全国人大为“最高国家权力机关”，第62(14)条订明全国人大“决定特别行政区的设立及其制度”。而根据《基本法》第2条，全国人大“授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权”。事实上，香港特区之设立及《基本法》之通过，皆由第七届全国人大于1990年4月4日会议通过。授权者毫无疑问，乃全国人大，而非中央人民政府（根据《中国宪法》第85条，中央人民政府即国务院）。
那么中央可以如何行使监督权？若说全国人大在1990年授权之时，并没有在《基本法》订明其如何监督授出之权，无疑是匪夷所思。事实上，《基本法》对于香港特区享有四项高度自治权之规范，在多处已明文订明。只要我们将行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权逐一检视，可谓一目了然。
在行政管理权方面，行政长官作为特区首长及特区政府的领导人，在任命、免职、任命官员等多方面须向中央人民政府负责。
- 行政长官对中央人民政府负责（第43(2)条）
- 行政长官由中央人民政府任命（第45(1)条）
- 行政长官批准之财政预算报中央人民政府备案（第48(3)条）
- 行政长官提名之主要官员由中央人民政府任命及免职（第48(5)条）
- 行政长官须执行中央人民政府就《基本法》规定的有关事务发出的指令（第48(9)条）
- 行政长官若遭立法会弹劾，免职与否由中央人民政府决定（第73(9)条）
在立法权方面，立法会虽然享有立法权，但全国人大常委会可使不合乎《基本法》的法律失效，也可在指定情况下在香港实施全国性法律。
- 香港特区成立时，由全国人大常委会审批香港原有法律，宣布哪些法律与《基本法》抵触（第160条）
- 立法会制定的法律须报全国人大常委会备案（第17(2)条）
- 立法会制定的法律若不符合《基本法》关于中央管理的事务及中央与香港关系的条款，全国人大常委会可发回法律，使之失效（第17(3)条）
- 全国人大常委会可将全国性法律列入《基本法》附件三，由香港特区公布或立法实施（第18(2)及(3)条）
- 全国人大常委会可宣布香港进入紧急状态，使中央人民政府可将全国性法律在香港实施（第18(4)条）
在独立的司法权和终审权方面，香港的法院可谓完全独立运作，但众所周知，由于全国人大常委会享有《基本法》解释权，故此法院在处理与《基本法》解释有关的案件时，其实受全国人大常委会规范。
- 《基本法》解释权属于全国人大常委会（第158(1)条）
- 香港法院审理案件时，若要对中央政府管理事务或中央与香港特区关系的条款进行解释，须在终审裁决前提请全国人大常委会释法（第158(3)条）
从上述《基本法》条文可见，全国人大对香港特区授予高度自治权之同时，已订明香港特区的行政管理权向中央人民政府负责，立法权、独立的司法权及终审权则受全国人大常委会规范——纵然没有用上“监督”的字眼。
依《基本法》进行监督
自2014年国务院发表《一国两制在香港特别行政区的实践》白皮书，提及“对于香港特别行政区的高度自治权，中央具有监督权力”后，“监督权”之声可谓此起彼落。“监督权”看似语焉不详，部份香港人亦不明所指，但当年起草《基本法》时，早已将上述对香港高度自治权的规限，视之为监督。
举例说，基本法起草委员吴建璠在起草委员王叔文主编的《香港特别行政区基本法导论》论及《基本法》第17条全国人大常委会对香港立法的规范时，他称之为“监督”，“香港特别行政区行使此项权力，是否符合基本法的规定，是否不超越国家的授权，应当由中央来监督”。吴建璠又称，“中央对香港特别行政区并非事事都监督，而是对它是否依照基本法的规定实行自治进行监督，而且是按照基本法的规定来进行此监督”，然后以中央政府负责外交及国防事务、任命行政长官和主要官员、决定香港进入紧急状态、解释及修改《基本法》，说明中央如按照《基本法》监督香港特区。[3]
中央政府及全国人大常委会根据《基本法》可行使的权力，可谓相当清楚。但目前更关键的是，他们可否行使《基本法》订明以外的权力。例如中联办指出，两办“有权代表中央政府，就涉及中央与特区关系事务、基本法正确实施、政治体制正常运作和社会整体利益等重大问题，行使监督权”后，香港大律师公会便认为说法令公众深感不安，并指出“《基本法》中没有任何条文赋予中联办和港澳办对香港自行管理的事务行使监督权”。当然，就重大问题发表评论，本身是处于灰色地带的，未必构成一种实质的权力行使。但若然两办及其代表的中央政府可以行使《基本法》没有提及的实质权力，例如就立法会事务发出指示，那显然会叫人惊讶。
两办发声明后，部份人认为两办及其代表的中央政府享有大于我们所理解的权力。例如澳门大学法学院教授、全国港澳研究会理事骆伟建在报章指出，“如果中央人民政府行使权力还要特区同意，这还是中央人民政府吗？”[4]不过问题并非需否特区同意，而是需否《基本法》同意，即《基本法》没有订明的权力，中央政府可否行使。他在另一篇文章中表示，“以基本法为依据是有一定范围，限于有关特区经济、社会制度，居民的基本权利和自由制度，行政、立法和司法制度及其政策。在上述所规定的范围以外，必须以宪法的规定为依据。”[5]这说法似乎意味即使《基本法》没有提及，中央政府和全国人大常委会只要有《中国宪法》为依据，便可以对香港特区行使权力。
《中国宪法》是否适用于香港
此关乎一个更重大、自《基本法》起草以来已有争议的问题，即《中国宪法》与香港特区的关系。例如草委王叔文指出，“我国宪法作为国家的根本大法，应适用于香港特别行政区”，“我国只有一部宪法，这就是中华人民共和国宪法。因此，宪法适用于香港特别行政区，这是我国单一制国家的国家主权的体现”。[6]萧蔚云亦指出，“宪法应当适用于香港特别行政区，并不是说宪法的每一部分、每个条文都适用于香港特别行政区，而是从宪法的整体和许多条文来看，应当适用于香港特别行政区”，并提及订明全国人大常委会、中央人民政府等国家机构的“宪法第三章的这些条文对香港特别行政区应当是适用的，如果只有宪法第31条适用于香港特别行政区，全国人大及其常委会、国务院将如何依法对香港特别行政区实行直辖？”[7]
《中国宪法》第31条订明，“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”众所周知，此条文加入1982年《中国宪法》，原意是为了部署收回台湾，但亦用了在设立香港特区。经过数年咨询及起草《基本法》后，1990年4月4日全国人大通过决定，“香港特别行政区设立后实行的制度、政策和法律，以香港特别行政区基本法为依据”。此句中的“设立后”亦为曾任起草委员的李柱铭强调，指出特区实行的法律应以《基本法》为依归。由此推论，全国人大常委会及中央政府在《中国宪法》中的权力，若在《基本法》中没有订明，理应不能在香港行使。
或者退一步说，即使如王叔文及萧蔚云所指，《中国宪法》不只第31条，而是整体适用于香港，中央政府等国家机构又可否在香港行使《基本法》没有订明的权力？回看上文草委吴建璠对监督权的分析，便提及“是按照基本法的规定来进行此监督”，意味中央政府及全国人大常委会要行使权力，也得按照《基本法》相关条文。在同一章，他亦指出中央政府监督香港特区是否遵守基本法，“所有这些在基本法里都已规定清楚”，同样认为监督的具体体现已列明于《基本法》。[8]即便是萧蔚云，他虽然认为《中国宪法》整体适用于香港，但亦明确指出“中央对香港特别行政区的直接管辖权主要由中央人民政府行使，当然这种管辖必须符合宪法、‘基本法’的规定”[9]。
基本法就是变通了的宪法
若然《中国宪法》整体适用于香港，而不只是第31条，如何解释中央政府行政的权力须符合《基本法》规定？若然香港只实行《基本法》而《中国宪法》不适用，又如何理解这“根本大法”的凌驾性地位？看似矛盾，但其实中国宪法学家、与萧蔚云同为起草委员及“四大护法”之一的许崇德早已解释，《宪法》与《基本法》的关系乃“一个非常辩证的问题”。1997年香港回归前夕，许崇德写下〈简析香港特别行政区实行的法律〉一文，指出《中国宪法》不在香港实施、全部在香港实施及部份在香港实施，“三种说法各有道理，也各有其片面性的陷阱”。
“其实这个问题在基本法里已有解答。这就是设置第11条的用意。该条明确规定：香港特别行政区的制度和政策均以基本法的规定为依据。据此，香港特区的一切事情只需都按基本法办理，就足以符合法制的要求了。它的支撑点是，这个第11条一开头就写了一句‘根据中华人民共和国宪法第31条’。这就是说，香港特区的制度和政策均以基本法为依据乃是宪法第31条的授权，是宪法同意这样做的。基本法在宪法允许的情况下，对宪法作了许多变通规定。因此，实施基本法也就是实施宪法，即实施那变通了的宪法。可以说，宪法是透过基本法而在香港得以实现的。基本法在香港问题上对宪法作了许多变通，这并不违宪，因为它‘根据中华人民共和国宪法第31条’。宪法第31条对整部宪法来说是特别条款、例外条款。而基本法是宪法第31条的具体化、实践化，所以基本法对宪法来说甚至对整个中国社会主义法律体系来说，是特别法、例外法。”[10]
按许崇德的说法，虽然《中国宪法》整体适用于香港，但《中国宪法》第31条已给香港作出例外安排，而《中国宪法》亦须经过“变通”才适用于香港，故此香港“实施基本法也就是实施宪法”，“香港特区的一切事情只需都按基本法办理”。他所形容的“变通”，与中国及香港的宪政秩序亦相当吻合。例如《中国宪法》的最高行政机关中央人民政府，按《基本法》规定是香港特首的直辖领导，根据《中国宪法》负责解释法律的全国人大常委会，也是香港《基本法》的解释者。
值得一提的是，《中国宪法》第67(3)条订明，全国人大闭会期间，其制定的法律可由全国人大常委会进行补充和修改。若只看《中国宪法》而不理《基本法》，全国人大常委会甚至可以有限度修改《基本法》，这显然与《基本法》第159条的修法规定相异。其在香港的权力经《基本法》变通，比起在中国内地可行使的多了限制。这亦解释了为什么全国人大常委会过去五次解释《基本法》时，乃同时根据《中国宪法》第67(4)条及《基本法》第158(1)条的规定，而非单以《中国宪法》来行事。我们或许可以打个比喻，国家权力机关按照《中国宪法》拥有诸般权力，在中国全境犹如澎湃海洋，但进入香港时须经过一道无形的调节阀，经“变通”后方行使权力，使其不至于淹没香港的高度自治。
从这角度看，两办争议的重点不只是两办性质，更是全国人大作为国家最高权力机关，当年设下《基本法》这调节阀，以在香港实施“一国两制”，但近年香港的形势愈来愈复杂，全国人大设下的调节阀相信已被视为不得不破除的紧箍圈。中共中央去年的四中全会便提出，要“健全中央依照宪法和基本法对特别行政区行使全面管治权的制度”及“依法行使宪法和基本法赋予中央的各项权力”，令人关注有何后续。两办在今年年初易帅，夏宝龙及骆惠宁分别上任，并在4月高调向民主派立法会议员发炮，打破《基本法》第22条的“假象”，声称代表中央监督香港特区，相信只是连串部署的第一步。
中共中央的治港方针
中共中央在2003年七一事件后设立港澳工作协调小组，虽然它在《基本法》并没有任何角色，但只要其对香港事务有所“拍板”，自然可以中央人民政府或全国人大常委会之名行事。例如去年中央要求香港特首就取缔民族党一事提交报告，虽然发函及收报告的是中央人民政府，但外界估计可能是中共中央总书记习近平的意思。又如特首名义上的直辖上级是国务院总理，但特首每年上京向其述职时，例必获国家主席接见，而且港澳协调小组组长也会在场。去年反修例风波时，中共中央的决策者也是身兼国务院副总理的港澳协调小组组长韩正。
由此可见，在党政一体之下，虽然《基本法》订明了不同国家机关如何监督香港特区，但根本而言还是党领导一切。中共中央既然对治港方针已作出最高指示，自然不难以符合《基本法》规定的方式，以中央政府及全国人大常委会的名义收紧管治。而当中最堪忧虑者，莫过于其会否干脆打破紧箍圈，声称中央可以《基本法》明文规定以外的方式在香港行使权力。例如北京航空航天大学法学院副教授、全国港澳研究会理事田飞龙已经提出，“可以考虑以人大释法形式对22条的规范内涵予以澄清，区分‘干预’形式与效力以及机构名份与范围”，即是以全国人大常委会的释法来为两办增加法定权力，改变全国人大当年写下的规范。[11]
事实上，全国人大常委会已不只一次透过解释《基本法》，实际上加了新的意思进去。例如《基本法》附件一及二规定行政长官及立法会产生办法的修改程序为“经立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，并报全国人民代表大会常务委员会批准”，2004年全国人大常委会解释为行政长官应先向全国人大常委会提出报告及由其确定，这也成为了十年后全国人大常委会公布“八三一决定”、对特首普选“三落闸”的法律依据。又如《基本法》第104条规定相关公职人员“就职时必须依法宣誓”，全国人大常委会在2016年解释为“须真诚、庄重地进行宣誓，必须准确、完整、庄重地宣读”法定誓言，民主派此后多次被剥夺参选资格，该次释法中的“宣誓人作虚假宣誓或者在宣誓之后从事违反誓言行为的，依法承担法律责任”也成为了两办目前对立法会议员郭荣铿的一个指控。
有别于香港惯常的普通法原则，在中国法制，全国人大常委会的立法解释不只可以澄清法律，甚至可以解释来补充法律。而自1999年吴嘉玲案引发宪政危机后，香港法院已全面认同全国人大常委会的解释及立法决定的约束力，在及后的庄丰源案中，终审法院亦引用中国宪法学者廉希圣及香港大学法律学者兼香港基本法委员会委员陈弘毅的意见，认同全国人大常委会既可澄清亦可补充法律。换言之，“一国两制”虽有《基本法》作为调节阀，它其调节度却是可以改变的，而且掌握在全国人大常委会手上。行之二十三年，扭动调节阀的趋势已然明显。
其实全国人大常委会如此大权，当中又非所有人均为《基本法》专家，所以全国人大起草《基本法》时已决定设立基本法委员会，明文规定全国人大常委会在发回本地立法、将全国性法律增列附件三、解释及修改《基本法》前，先征询基本法委员会的法律意见。其由六名香港代表及六名内地人士组成，本应协调不同法律观点，成为全国人大常委会及香港法院的缓冲。然从成员如陈弘毅近年的公开发言可见，在全国人大常委会通过“一地两检”决定后、在就公职人员“依法宣誓”的释法后，他方以各种方法作事后解释，可推测此具法定咨询权力的委员会角色有限，甚至可能反过来以法律为全国人大常委会已作之决定服务。如今在《基本法》没有法定权力的两办也高调声言代表中央政府监督《基本法》的实施，基本法委员会的位置显得更是讽刺。
所以，两办对立法会事务发声，尚为小事。更重要的是中共政权或将从根本改写“一国两制”，以“全面管治权”之名冲破《基本法》此调节阀，让国家机构的权力覆盖香港全地，也不顾香港人、台湾人或国际社会的观感了。若然如此，“一国两制”岂非到了最危险的时候？
注释：
[1] 中联办发言人：〈所谓“中央干预香港内部事务”是对基本法的故意曲解〉，4月17日；及港澳办发言人：〈中央有权力有责任维护香港特别行政区宪制秩序〉，4月21日。
[2] 曾钰成：〈关于基本法第二十二条的争议〉，《AM730》，2020年4月20日；及李浩然：〈理解中国行政架构 两办非“部门”〉，《明报》，2020年4月22日。然而，国务院法定编制中其实不包括派出机构，故严格而言中联办并没有法定地位，见郝紫通：〈与李浩然商榷 — 中联办在中共法制下有法律根据吗？〉，《立场新闻》，2020年4月22日。
[3] 吴建璠：〈中央和特别行政区的关系〉，吴建璠主编：《香港特别行政区基本法导论》（第三版），中国民主法制出版社、中共中央党校出版社，2006年。
[4] 骆伟建：〈大律师公会就22条声明中法律常识之错〉，《明报》，2020年4月27日。
[5] 骆伟建：〈宪法和基本法 共同构成香港特区宪制基础〉，《明报》，2020年4月15日。
[6] 王叔文：〈特别行政区基本法的总则〉，《香港特别行政区基本法导论》（第三版）。
[7] 萧蔚云：《香港基本法与一国两制的伟大实践》，海天出版社，1993年，载于《论香港基本法》，北京大学出版社，2003年。
[8] 吴建璠：〈中央和特别行政区的关系〉。
[9] 萧蔚云：〈论一国两制下中央与香港特别行政区的法律关系〉，《北京大学学报》哲学社会科学版，1991年第4期，载于《论香港基本法》，北京大学出版社，2003年。
[10] 许崇德：〈简析香港特别行政区实行的法律〉，《中国法学》，1997年。
[11] 田飞龙：〈宪制监督不是非法干预〉，《信报》，2020年4月24日。