【编者按】本文原刊于昨日（4月20日）《明报》观点版，端传媒获作者授权转载。此外，该版本经作者增订，回应了更多论点，故本文与《明报》版略有不同。现标题为端传媒重拟，《明报》原标题为“扭曲的法律解释”。
在《爱丽丝梦游仙境》的续集《透过玻璃镜面》内，有这样一段情节：
“我不知道你所说的“荣耀”是什么意思，”爱丽丝说。
Humpty Dumpty轻藐地笑笑说：“在我告诉妳之前，妳当然无法明白⋯当我选用一个词汇时，它所表达的只是我所选择的意思，不多不少。”
而法律所以受尊重，是因为法律的解释是以客观为基础，不会随政权喜恶而改变。
中联办解释 与《基本法》用词相互冲突
同一句说话在同一条条文内，如何可以得出中联办是中央部门但又不是中央部门的结论？
《基本法》第22条的意思是相当清楚的。第1款说：“中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预香港特别行政区根据本法自行管理的事务。”这条款清楚说“中央政府各部门”，不是说中央政府某些部门，也不是说中央政府各部门，但某些部门除外。
中联办的解释是“中央政府各部门，但有些部门除外”，这明显和这一款的用词是相亘冲突的。而且，若这条的目的是排除包括一些和香港没有太多联繋的偏远省市对香港内部事务的干预，却不包括和香港有最多直接接触和最有可能干预香港内部事务的部门，这是难以理解的。
第22条第2款说：“中央各部门、各省、自治区、直辖市如需在香港特别行政区设立机构，须征得香港特别行政区政府同意并经中央人民政府批准。”这一条款也是用上“中央各部门”。中联办的前身是新华社，后来易名为中联办，在港成立办事处时，便跟从这一条款的程序，征得特区政府的同意。特区政府在2007年提交立法会的文件中清楚说明，中联办是根据《基本法》第22条第2款在港设立办事处的。
特区政府在4月18日深夜发出第二份修正新闻稿，指中联办是中央政府在特区设立的三个机关之一，却删去“根据《基本法》第22条第2款设立”这一句，但这并不改变上述提交立法会的文件中，政府清楚说明中联办是根据第22条第2款所设立的历史事实。若中联办不是根据第22条第2款设立办事处，它的法律依据从何以来？若它是根据第22条第2款设立，那为何在第22条第2款它是中央部门，但在第1款却不是中央部门？
《基本法》第22条第3款指出：“中央各部门、各省、自治区、直辖市在香港特别行政区设立的一切机构及其人员均需遵守香港特别行政区的法律。”这一款同样用上“中央各部门”的字眼，特区政府的新闻稿也说中联办及其人员均需遵守《基本法》及特区的法律，却又删去“按照《基本法》第22条第3款”这句话，但明显他们遵守《基本法》的理据便是根据这一条款，亦即是说中联办属这一条款内所指的“中央部门”。同一句说话在同一条条文内，如何可以得出中联办是中央部门但又不是中央部门的结论？
中联办角色 非处理香港内部事务
“监督”在内地是一个涵义非常广泛的用词，可以包含很多的权力，那是否意味中联办是凌驾特区政府之上的机构，可以随时在香港指指点点，成为特区的统领部门？
中联办说它是中央政府负责处理港澳事务的机构，这只说了一半。中联办的全名是“中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室”，它的职责是负责中港之间的联络工作，中港关系并非香港特区自治范围内，而随着中港经商关系日益频密，中联办的角色便是处理这些中港之间的活动的联络和协调工作，它是一个联络机构，而非实权机构。
它的角色亦非处理香港内部事务，亦没有任何法律依据指中联办的角色被提升为监督《基本法》在香港实施，并且可以直接干预香港的内部事务。这权力来自何处？权力有多大和受到甚么制约？这会否越俎代庖，连港澳办的工作也给它取替了？
有人指中联办的角色特殊，非一般的中央政府部门，甚至是等同中央政府。中联办的前身为新华社，在97年之前，新华社确实扮演代表中央政府的使节角色，这是由于中央政府一直不承认三条不平等条约和英国政府对香港的管治权，故无法在港英时代在香港设立领事馆，因而造就了新华社的独特角色，但这角色在主权回归后已无此须要。
若中央政府意欲新华社在97年后扮演监督《基本法》实施的角色，很难想像这会在《基本法》中完全没有提及。实情是新华社在97回归后已完成其历史任务，并其后恢复作为一个新闻机构的角色。
而对于中联办来说，根据其网页介绍，职能为：（1）联繋外交部驻港特派专员公署和解放军驻港部队；（2）联繋并协助内地有关部门管理在香港的中资机构；（3）促进香港与内地之间的经济、教育、科学、文化、体育等领域的交流和合作。联繋香港社会各界人士，增进内地与香港之间的交往，反映香港居民对内地的意见；（4）处理有关涉台事务；及（5）承办中央政府交辧的其他事项。由此可见，中联办是代表中央政府，但只限于其职权内的联络事务。若中联办要肩负监督《基本法》的实施这重大工作，没理由二十年来在其官方职权内均没有提及这项工作。更合理的推论是它其实是一个联络机构，不是一个实权机构，没有监督《基本法》实施的权力，更遑论成为香港特区的影子政府！
再者，假若第22条第1款并不适用于中联办，那即是说中联办有权干预香港的内部事务。“监督”在内地是一个涵义非常广泛的用词，可以包含很多的权力，那是否意味中联办是凌驾特区政府之上的机构，可以随时在香港指指点点，成为特区的统领部门？甚至可以督促特区政府要对个别市民提出刑事检控？那香港还有什么高度自治可言？
收回或限制权力 须先修改《基本法》
这种下放的权力当然可以收回，这属于主权的一部份，但由于赋予香港自行管理内部事务的权力是由《基本法》所规定，要收回或限制这权力便必须先修改《基本法》，这是体现《基本法》对中央政府同样有约束力。
中联办的解释亦不符合《基本法》的目的和原意。《基本法》第2条指特区实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。第12条指香港享有高度自治权， 第13条及第14条指国防外交属中央人民政府负责管理，第16条继而指出特区享有行政管理权，自行处理香港特区的行政事务。第17至19条列出中央政府对特区的立法权和司法权的限制。这些条文都清楚显示，除国防外交及第2章所列出的限制外，香港的内部事务由香港特区自行管理。
中央政府在香港设立三个办公室更是经深思熟虑的考量：外交部驻港办公室处理外交事宜，驻军负责防务，中联办则处理中港之间的联络工作。这全是特区自治范围外的事宜，余下的内部事务便交由特区自行处理，这正好反映《基本法》第2章的布局。为进一步保障香港的高度自治，才有第22条保证中央各部门及其他省市不得干预特区自行管理的事务的条款。既是自行管理，但又有人在旁指指点点，这是甚么自行管理？中联办的解释明显和《基本法》的其他条文和布局格格不入。
有人说，香港享有的是高度自治而非独立，这种说法是对的，但却混淆了问题的本质。现在的问题是中央机构是否可以干预香港的内部事务，这个高度自治权是透过《基本法》赋予特区，由特区政府自行处理内部事务。处理不好，中央政府可以撤换特区的行政长官和行政机关的主要官员。这就是现代管理中的权责关系：权下放了，做得不好，主事的官员便要负责，而不是你做得不好便由我来管！这亦同时回应了中央政府必须有权保证基本法的顺利实施的论点。
这权力并非不具争议，但中央的监督权和特区向中央问责已在《基本法》作出了规定，透过以下的方法实践：（1）国防外交事务由中央政府管理；（2）任何违反《基本法》的特区法律均属无效；（3）人大常委会如认为任何立法会通过的法律违反《基本法》，可以将相关法律发还特区重议；（4）特区法院对国防外交事务没有司法管辖权；（5）终审法院在处理上诉时遇到涉及国防外交及特区自治范围外的条文须要作解释时，必须提请人大常委会作出解释；（6）人大常委会拥有对《基本法》的最终解释权，并可以在任何时间就《基本法》内的任何条款进行解释，而该等解䆁对香港法院具约束力；（7）中央政府负责任命特首及特区的主要官员；及（8）特首须定期向中央政府述职。由此可见，特区政府获授权自行处理内部事务，亦有既定机制向中央政府问责，若特区政府无法处理好香港的内部事务，便当向中央政府负责，而非由中央政府一个负责联络的部门插手干预特区怎样处理这些内部事务。
这种下放的权力当然可以收回，这属于主权的一部份，但由于赋予香港自行管理内部事务的权力是由《基本法》所规定，要收回或限制这权力便必须先修改《基本法》，这是体现《基本法》对中央政府同样有约束力，中央政府也必须守法的表现。中央政府绝对可以将相关条文解释为香港特区享有在中联办的监督下的高度自治，令中联办成为香港的最高权力机构，但这样《基本法》便会面目全非，一国两制也只会成为历史的陈年旧事。
“法律为政治服务” 不是香港法治制度
中联办批评立法会内会事务是否构成干预是可以争辩，但中联辩这些评论其实于事无补，除了加深社会的矛盾，亦令中联办陷于矛盾和冲突的其中一方，故这些评论还是少说为妙。当特区政府要三度修改新闻稿以迎合中联办的意见时，这不正是干预的证据？本来争论可止于这处，但中联办将问题提升至中联办是否不受《基本法》第22条的制约及是否拥有监督《基本法》实施的权力，这是自寻烦恼，有政治智慧的人会知道，有些问题是少碰为妙的！
法治要求法律的解释以客观为基础，法律的解释不能随政治需求而随便改变或扭曲。内地有些政府官员认为法律是为政治服务，政治的考虑可以凌驾法律，法律可以被随便扭曲来迎合政治的需求，但这不是香港的法治制度。如果香港要实行内地这套法治观念，如果《基本法》的解释就如Humpty Dumpty所言，只是取决于当权者的取向，当宣誓就任的要求可以被解䆁为参选资格，当全国性法律不在香港实施只表示全国性法律不在香港所有地方实施，当中央部门可以被解䆁为不是中央部门，那《基本法》只是徒具虚壳，名存实亡了。
（陈文敏，香港大学法律学院公法讲座教授）