上周德国总理默克尔（Angela Merkel）作了一个足以影响她政治前途的决定︰暂缓执行欧盟就难民政策所订下“都柏林框架”（Dublin Regulation），重新审视德国境内的叙利亚难民资格申请。
虽然民调显示有三分之二的受访者表示愿意投放资源及时间协助难民重过新生，但今年首6个月已有173宗针对移民的事件在德国境内发生。而上周二一座政府原打算用于安置难民的校园体育馆被人纵火，矛头直指当地反移民示威者，令人质疑默克尔的决定在社会日渐分化的情况下是否一次“政治自杀”。
笔者无意引申事件会否对2017年德国联邦议会大选有所影响，但必须承认默克尔确是下了一个艰难的决定。然而，这决定不但引导德国及欧洲社会正视欧盟无可避免的难民潮，也可为欧盟日后改革难民政策开绿灯，解决“都柏林框架”内存在已久的问题。
正视问题根本 难民议题对欧盟的影响
对普遍民众而言，难民议题涉及国内治安、社福资源分配以及劳工市场的竞争及保障，因此放宽庇护申请难免会引起社会反弹。特别是欧洲整体失业率仍然高企，欧洲经济前景尚未明朗的情况下要民众为第三者的生活买单自然难以接受。但站在欧盟及欧洲政府角度，难民问题涉及的是欧洲安全及区内政经资源分配，以及欧盟在国际社会的身份认同等问题。
相对于战后及冷战期间欧洲各国愿意接收难民及移民以补充劳动力，今天的难民及非法移民问题并不是欧盟及欧洲各国乐见──即使根据统计欧盟内部面对严峻的人口老化问题，而新来到的移民有近八成年龄均低于35岁，当中18至34岁占超过一半。而难民成因在于北非及撒哈拉以南的内乱及饥荒、中东地区政府军与游击队及武装组织间战事持续，这均不是现时欧盟单方面可以解决。因此，欧盟及欧洲国家面对的选择是以怀柔还是强硬的方式处理“必然出现”的难民潮，以及如何分配难民潮对欧盟成员国的影响。
按现时“都柏林框架”的做法，法律上所有难民申请均须由难民首个着陆地（first port of entry）的主权国家处理，而现时难民/非法移民的进入路线主要有三︰由北非西部经地中海到西班牙、北非中部经地中海到西西里岛及意大利，以及由中东经土耳其、爱琴海及地中海到希腊及巴尔干半岛诸国。尽管在数字上德国是众多欧盟成员国中处理最多难民申请个案，但实际上处理难民/非法移民涌入的压力往往集中数个国家如西班牙、希腊、马尔他及意大利。更实在的问题是，这些国家处理难民的综合能力如经济水平、基础建设、社会结构等与西欧及北欧诸国有较大差异︰西班牙、意大利及希腊受欧债问题影响早已自顾不暇，小国寡民的马尔他对难民的态度更有180度转变，由同情到批评难民影响他们的生活。
资源及所面对压力的差距早已令欧盟内部出现不同形式的矛盾，例如早前希腊国防部长卡门诺斯（Panos Kammenos）曾扬言假如援助希腊的谈判拉倒，雅典政府会对难民及圣战组织成员发放申根签证让他们自由进出欧盟地区；丹麦政府更不惜挑战欧洲共同市场下人员自由流动规定，关闭边境以防由意大利及法国进入丹麦的“移民”。是以对欧盟领导层而言，难民问题冲击的不只是国家内部资源分配，更直接影响欧盟作为一个战后超国家体制的稳定，以及挑战欧盟成立背后核心价值。对外方面，数以万计的难民因涌入欧洲所引发的人道问题，如4月地中海多宗船难造成1200人罹难的惨剧，上周奥地利有71名难民在货车中离世，滞留希腊难民连基本的收容设备都不足甚至出现人满之患，以及欧盟成员国针对移民的排外情绪及袭击，令欧盟逐渐失去国际社会上的道德高地，作为国际社会的规范力量（normative power Europe）的优势尽失，亦直接影响欧盟处理涉外事务的能力。当欧盟对内不能维系成员国的向心力，对外不能吸引周边国家效法其改革路向，欧盟更难说服成员国及欧洲国民欧洲整合是安身立命之所，从而推动其他政策如建立财金联盟改革。
寻求解决办法 怀柔比强硬能有效
假如较为富裕的欧盟国家仍将处理难民的压力放到南欧诸国，或是以强硬政策将难民/非法移民送回南欧国家或原属国，实为欧盟未来安全埋下炸弹。
即使不以欧盟整合前景为依归，以怀柔方式处理难民问题亦可能比强硬更为有效。欧洲近年发生的多宗袭击事件如《查理周刊》事件及哥本哈根枪击事件，涉事者均是当地合法移民及移民后代。他们背后的动机往往不是因“蒙主感召”发动恐怖主义袭击，更多是发泄对难以融入社会的不满，被引诱发动袭击并成为恐怖主义组织传讯的牺牲品。这些袭击固然令欧洲民众更为排外，但却忽视问题核心是针对欧洲的恐怖主义袭击不再是外来输入而是来自本土，因此将难民涌入视为欧洲潜在的恐怖袭击来源似乎是本末倒置的做法。
反之假如较为富裕的欧盟国家仍将处理难民的压力放到南欧诸国，或是以强硬政策将难民/非法移民送回南欧国家或原属国，实为欧盟未来安全埋下炸弹。毕竟将难民安置在生活环境甚差的集中营，以及为他们日后融入社会设限，不会令他们选择重回原属国，反而在面对生活及心理打击的情况下更容易产生片面偏激的情绪，继而引发不必要的冲突及社会矛盾。而当在欧洲社会内的合法移民望到同乡及相同宗教的弟兄受尽苦难，再回想自身难以融合社会的个人经历，亦难保不会产生其他偏激行为或被恐怖主义组织招揽入伍。
欧盟执委会5月提出的改革欧洲移民政策框架（A European Agenda on Migration）中提及处理欧洲合法及非法移民的三个大方向，当中除建立庇护政策（Common Asylum Policy）统一甄别程序及准则及难民安置基准，视的是在同样的文件下如何改善合法移民的融入问题亦是欧盟领袖所考虑的问题，而这更涉及难民入籍后的安置问题及支援政策。事实上，欧盟自2010年起已希望改革移民及难民处理政策，提出希望成员国共同分担难民安置及支援责任，惟报告的分析亦指成员国欠缺诱因同意并执行政策。姑勿论默克尔暂缓执行“都柏林框架”是因着被巴勒斯坦难民女孩的眼泪所感动，还是希望修补在与希腊谈判的铁娘子形象并期望借难民政策领导欧洲，她的决定将制造道德压力影响其他西欧及北欧国家，从而为欧盟迈向一个更完善的“自由、安全及公义之地”（Area of Freedom, Security and Justice）踏出重要一步。
（陈伟信，香港中文大学社会科学院讲师）