評論｜鄧聿文：中國黨政機構改革，習近平難以擺脫的安全困境

兩會過後兩天，中國當局在3月16日印發了《黨和國家機構改革方案》，這次改革，在中央層面組建了五個新的機構，它們是中央金融委員會、中央金融工作委員會、中央科技委員會、中央社會工作部以及中央港澳工作辦公室；在國務院層面，重組了科技部，新組建國家金融監管總局、國家數據局，同時撤銷了中國銀保監會和國務院港澳辦，改革央行省級分支機構改革，精減中央和國家機關人員編制等。

從上述黨政機構的設立和調整來看，此次機構改革的力度和廣度比不上2018年那次。尤其是兩會前輿論炒作的將公安部和國安部劃出國務院，成立中央內務委員會的情況沒有出現。不過對外界來講，由於這是新政府成立的第一年，而且由於有了上一次的改革，對為什麼還要進行這次改革，仍充滿好奇，很多人想知道，習近平究竟要通過所謂的黨政機構改革達到何種目的，難道他覺得自身的地位還不夠穩定，要強化安全？

假如把黨政機構改革的焦點放在習的個人權力，認為他是要保總書記地位的穩固和安全上，這樣理解機構改革顯然有偏。此次改革當然有助於鞏固習的權力和地位，但直接目的不是這個。

原因很簡單，習在二十大以及是次兩會上，組建了一個完全聽命於他的黨政領導班子，權力空前穩固，所以這次黨政機構改革，出發點還是黨政機構本身存在的問題讓他心裏不紮實。

黨權還是府權

這次黨政機構改革，可以看作是他「底線思維」的表現。

方案有一段話點出了機構改革的動機：「面對新時代新徵程提出的新任務，黨和國家機構設置和職能配置同全面建設社會主義現代化國家、全面推進中華民族偉大復興的要求還不完全適應，同實現國家治理體系和治理能力現代化的要求還不完全適應，同構建高水平社會主義市場經濟體制的要求還不完全適應，需要在鞏固黨和國家機構改革成果的基礎上繼續深化改革，對體制機制和機構職責進行調整和完善。」——這三個「還不完全適應」雖然是官樣表述，卻也道出了習的憂慮。

那麼，他憂慮什麼？二十大提出了以「中國式現代化全面推進中華民族偉大復興」。但對他來說，眼下首要的問題是在外部不友好的環境下，如何應對美國對中國的圍堵和打壓，特別是在科技和金融領域的脫鉤行為，以確保經濟和金融等不出現大的足以動搖中共統治的風險和危機。習的法寶就是強化黨的領導，以鐵的紀律和政治責任抓監管，防微杜漸，將風險和危機阻在萌芽階段，不讓它發酵擴散。而在目前這個非常時期，稍有鬆懈，就容易出問題，一旦出問題，都不會是小問題。習對風險的警覺是非常強的，所以他每次大會小會，都要對黨的高級幹部，對全黨強調危機意識、底線思維。這次黨政機構改革，可以看作是他底線思維的表現。

因此，強黨權，順府權，防風險，重監管是此次機構改革最突出的四個特點。新設立的五個中央委員會，目的在於加強中央對相關領域和行業的集中統一領導，在這些領域和行業，只有黨的存在是不夠的，黨還要發揮協調統領作用。

無論2018年的機構改革，還是這一次，習喜歡強調「機構改革要以加強黨中央集中統一領導為統領，以推進國家治理體系和治理能力現代化為導向」，可這兩者其實互相沖突，要加強黨中央的集中統一領導，就不可能做到讓國家的治理體系和治理能力現代化，因為治理的現代化是在遵守法治的前提下讓官僚體系得到更好發揮，而強化黨中央的集中統一領導，必然要約束行政部門的執行空間。黨是不受法律監督的，它天然強調權力集中，治理現代化則需要適度分權。這兩者沒法揉在一塊，實際上只能捨棄一頭。但在黨統領一切的政治環境下，習真正在意的是加強黨中央的集中統一領導，必須在黨政機構設置及其職能中，體現這種統領作用。

集中行政權力

無論重組科技部，還是新設立國家金融監管總局和國家數據局，都不是要削弱國務院在科技和金融方面的管理權力，恰恰相反，還要加強國務院的相關管理職能。

強黨權，客觀上會弱化府權。不過從此次機構改革來看，主觀上沒有意圖要削弱國務院的權力。無論重組科技部，還是新設立國家金融監管總局和國家數據局，都不是要削弱國務院在科技和金融方面的管理權力，恰恰相反，還要加強國務院的相關管理職能。成立中央金融委員會和中央科技委員會，目的是為起到一個決策、協調和統籌作用，但是它們不能代替具體的管理和監督。要行使日常的管理和監督職能，還必須倚賴具體的行政部門。故而，決策和協調的功能上收委員會後，實際上是要行政部門集中力量，更好地行使管理的權力。

人們看到，這次重組科技部，就把原科技部的高新司併入工信部，農村司併入農村部，外專局併入人社部，社發司併入衛計委等，剝離這些與科技主業關係不大的內部機構和職能，讓科技部專司從研發到應用的科研全流程管理，主抓戰略規劃、重大專項、國家實驗室等事項，並由中央來統籌協調，以當年「兩彈一星」的模式，攻克芯片產業的發展瓶頸。同樣，成立國家金融監管總局，將除證券外的監管職能統一由新機構行使，也是為更好地解決金融監管問題。組建國家數據局，但不把這個機構放到網信辦，而是發改委，則是要發揮大數據促進經濟發展的作用，側重數據的發展功能而非安全性。

不過，中央港澳工作辦公室的組建，似乎是個意外。方案公布前，基本無人料到會有這個機構的設立，這是否表明習對原來的港澳工作的主管機關——國務院港澳辦不滿？官方學者對此的解讀，是因為港澳工作在黨和國家事業全局中性質特殊複雜、影響廣泛深遠，具有極端重要的戰略意義，是不折不扣的中央事權。在革命、建設和改革各個歷史時期和新時代，港澳工作一直由中央直接領導、直接決策和直接部署，歷來是由最高決策層處理的重大事務。這樣看來，撤銷國務院港澳辦，成立中央港澳辦，只是讓它歸位而已。

但對習近平來說，可能還有另外的考慮。國家對港澳事務的管理，除國務院港澳辦外，還有香港、澳門中聯辦，外交部駐港澳公署以及2020年新成立的國安公署等相關部門，這麼多機構處理涉港澳事務，是否會政出多門互拖後腿？過去幾年香港出了那麼多的抗議運動，是否跟這種管理體制和機制的運轉不靈有關？因為國務院港澳辦雖然代表中央政府，但實際很可能是它的協調能力不強，權威不足，對其他涉港澳部門不能起到集中統一的領導作用。組建中央港澳辦，直接以中央名義處理港澳事務，它的權威性就會增強，其他涉港部門就會服從它的管理。

防範內外風險

習一直處於一種對國家發展和政權的不安全狀態，擺脫不了自己製造的安全困境，若不出意外，機構改革會在他的統治期間，每隔幾年進行一次。

當然，無論強化黨權還是理順政府職能，直接目的都是為防內外風險。在習看來，內部風險主要在金融這塊。金融領域有相對特殊性，是最易讓黨內外、國內外的「敵人」互相勾結，「興風作浪」的，而以中國政府目前的監管水平，很難識別風險。金融業一旦爆發系統性風險，將具極大的傳導性，會波及經濟進而政治，危及政權安全。這些年在證券金融領域就出了很多爆雷事件，去年還鬧出一個河南村鎮銀行的倒閉危機。所幸這些爆雷規模都不大，但也波及社會，比如河南村鎮銀行的擠兌風潮引發了儲戶多次成規模的維權和抗議。所以必須將金融監管機構牢牢控制在黨手中，並派自己信得過的人掌控它，習才會放心。

外部風險主要是地緣政治風險，相對而言，軍事衝突的爆發是一個小概率事件，而美國在高科技特別是芯片領域的卡脖子和脫鉤行為，會癱瘓中國的科技產業和供應鏈，讓中國永遠趕不上美國，這是中國未來幾年都要面對的地緣政治風險。此次重組科技部，推進科技管理體制的改革，主要是為應對這個外部威脅，組織全國的力量，利用新舉國體制，形成政府、企業、學校一體化的國家主導的科研體系，破除從研發到應用的各個阻點，強化關鍵核心技術的攻關和實現高水平科技自立自強的統籌，儘快突破芯片發展的難關。

最後，對風險的防範意味着要加強監管。本次金融體制改革，不僅新設了國家金融監管總局，用合併監管的方式，擴大管理部門的監管半徑，讓它的監管職責更明確，權力更集中，統籌性綜合性監管能力更強，以達到加強對系統性、綜合性風險的防範能力；而且在中央層面設立金融委員會和金融工作委員會。為什麼要設立兩個委員會，是不是多此一舉？但是習肯定不這麼看待。

因為金融領域的財富效應最聚集，中國的權貴最喜歡扎堆進入金融業，習雖然也把反腐之火燒向金融，前些年抓了很多金融官員和「白手套」，但大大小小的「安邦系」還有很多，他們內外勾結，製造金融危機的風險。金融風險又牽一發動全身，很容易外溢到社會，動搖政權安全。必須把金融領域的漏洞阻住，而習認為的最好方式就是要統籌黨對金融工作的領導，加強監管。因此，成立兩個委員會，尤其是中央金融工委，專抓金融領域的黨建事務，通過發揮黨的作用，消除金融風險。

可見，此次黨政機構改革，反映了習的危機意識，但是否能達成效，只能等實踐做答。不過有一點可以肯定，由於習一直處於一種對國家發展和政權的不安全狀態，擺脫不了自己製造的安全困境，若不出意外，機構改革會在他的統治期間，每隔幾年進行一次。