評論｜香港國安法首次釋法後，五點法律疑問和矛盾

2022 年最後一個工作日，香港國安法首次提請北京全國人大常委釋法終於靴子落地。

是次釋法緣起「香港國安法第一案」的被告、《蘋果日報》創辦人黎智英，聘用英國御用大律師 Tim Owen為他在「串謀勾結外國勢力」的國安法審訊中辯護。Tim Owen 在香港沒有全面的法律執業資格，要在香港打官司，就要得到法庭專案允許（ad hoc admission）。這種臨時允許海外普通法地區執業律師來港打官司的做法並不罕見，律政司就曾聘用過 Tim Owen為因毆打示威者而被定罪繫獄的警員上訴。

儘管律政司和大律師公會反對，香港的原訟庭、上訴庭和終審法院都先後支持接受 Tim Owen臨時來港工作。11 月 28 日，終審法院上訴委員會頒下判決，拒絕允許律政司將此事上訴至終審法院，數小時後，香港特首李家超見記者，宣佈將提請中央人民政府，建議向全國人大常委提請釋法，釐清在香港沒有全面執業資格的海外律師是否可以參與港區國安法案件的問題。

李家超指，部分外國敵視國安法，甚至對中國和香港採取制裁行動，難保海外律師在參與國安法案件的時候，不會受到外國政府或政治組織的施壓、強迫和操弄，也難保海外律師一定遵守國安法所要求的保密規定，這樣就可能構成洩漏國家秘密的風險。

在政治反對派和公民社會已遭廣泛肅清的香港，李家超提請釋法的舉動仍然引起了不少爭議——甚至是來自曾經力撐政府和國安法立法的人士。

香港首任律政司梁愛詩就在一篇短文中表明支持法庭的判決，又反問「有人要求釋法，是要釋哪一條？」前終審法院法官列顯倫（Henry Litton）也撰寫長文，指此事讓香港的司法獨立面臨滅頂危機，並質疑，如果 Tim Owen要遭受政府如此的懷疑，其他在香港執業但有外國護照、雙重國籍的律師呢？甚至法官呢？這樣的懷疑最終要走向哪裡？列顯倫直指，一旦破壞信任，香港的司法獨立就會一去不返。

列顯倫直指，一旦破壞信任，香港的司法獨立就會一去不返。

與此同時，在李家超公佈提請釋法，到人大常委公佈釋法決定之間的一個月之內，香港的文匯、大公兩份親北京報紙登載了超過 40 篇評論文章支持釋法，署名作者包括親北京的香港政客和曾經參與國安法立法研究的內地法律學者。其中一名法律學者熊秋紅在11月30日的文章中就批評香港法庭沒有堅持國安法優先的原則，沒有先向行政長官申請證書以釐清海外律師參與案件有無國安問題，因此「起點錯，步步錯」。

在其餘 40 多篇文章中，香港的親北京政客未有跟上熊秋紅的論述步伐，將焦點校準到「法庭應先向行政長官申請證明書」上。他們多是籠統的批評法庭「沒有準確理解國安法的立法精神和原意」，或者重申李家超在 11.28 講話中提出的對海外律師的質疑。

12月30日公佈釋法內容顯示，熊秋紅的批評是最接近北京處理方案的。

釋法決定在當晚中央電視台新聞聯播中簡短播出，直到鏡頭閃過會場屏幕上、交付表決的議案長題，公眾才知道，這次釋法是解釋了國安法的第 14 和 47 條——在11月28日，香港特首李家超宣佈提請釋法決定的時候，整份聲明中提及了國安法的10個條文，14 和 47 並不在其中。

但「新聞聯播」並沒有公佈釋法的內容。聯播之後，新華社一口氣發佈兩篇長文，一篇是釋法內容，一篇人大法工委就釋法答記者問。

是次釋法內容包括以下幾點：

1. 根據國安法第 47 條，香港法庭遇到可能涉及國家安全或國家秘密的問題，應先向香港特首申請證明書，該證明書對法庭有約束力
2. 海外律師參與國安法案件屬於上述應該向特首申請證明書以釐清的問題
3. 如果法庭沒有向特首申請證明書，根據國安法第 14 條，國安委可以介入進行判斷和決定
4. 國安委的決定對法庭有約束力，必須落實執行，而根據國安法規定，國安委的決定不受司法覆核
5. 以上安排可追溯至由國安法生效（2020 年 6 月 30 日晚 11 時起）時

12月30日晚上九時半，李家超就釋法結果見記者，表示歡迎全國人大常委的決定，指有關決定釐清了他提出的海外律師問題，又指這次釋法「更加讓市民或國際人士了解在《香港國安法》的實施當中，我們是如何慎重且重視法治原則，以及堅持維護被告人的權利，包括他有公平審訊、包括他在法律上應該享有依法的權利和自由」。

李家超也強調，是次釋法並沒有增加或者擴大他的權力，這些權力本來就存在於國安法之中，只是因為這次出現了「新問題」，所以北京釐清了特首可以運用這些權力。

政府官員和親北京政客隨後異口同聲歡迎釋法，指北京行使憲制權力釐清法律問題和堵塞國安漏洞，香港的司法獨立和被告人的權利因此絲毫無損等等。

不過釋法真的是越釋越明嗎？

1.海外律師是國安法 47 條下法庭需要向特首申請證明書的問題之一，那其他問題是什麼？

國安法 47 條的寫法是：香港特別行政區法院在審理案件中遇有涉及有關行為是否涉及國家安全或者有關證據材料是否涉及國家秘密的認定問題，應取得行政長官就該等問題發出的證明書，上述證明書對法院有約束力。

這次釋法指明在香港沒有全面職業資格的海外律師參與國安法是47 條下需要認定的問題之一，但沒有界定「有關行為是否涉及國家安全」和「有關證據材料是否涉及國家秘密」的範圍有多闊，或者說，法院去判別這些需要認定的問題是否存在的時候需要考慮什麼因素。

換言之，這次是海外律師，下次可能是其他的「新情況、新問題」，那要由誰來判定，一個情況、一個行為，是否法院需要取得行政長官證明書的行為呢？

2.行政首長認定了國安問題之後，再交法庭「獨立審訊」？

國安法案件本來就是審訊涉及國家安全的行為，如果法院要先就案件中涉及的行為是否涉及國家安全向行政長官取得認定，那是否基本上所有國安法案件都必須先向行政長官取得認定？取得認定的問題範圍是否將牽涉一個國安案件中大部分（如果不是全部）的爭議點——哪怕只是事實而非法律爭議點？這樣法院是否本身就要「未審先判」？

行政長官的證明書，根據 47 條，對法院有約束力。李家超在12月20日答記者問中提到，這份證明書將會是法庭在審理國安法案件時的其中一個「事實」（ ‘in any trial, the judge is to examine the evidence and the facts of the case to make his judgment independently. So the certification is a fact that he will take into consideration.’），如果政府先出具證明書，將某一個行為定義為危害國家，而這樣的證明書被納為「事實」，法庭繼續「獨立審訊」一宗國安法案件、進行事實判定（fact finding）的時候，又會不會實際上是在司法覆核特首的證明書？ 或者是法庭對政府認定的事實再做事實判定？

而這裏又可能引出另外一個問題，就是根據 47 條發出的證明書，是以「行政長官」的身份發出，並非「國安委」，如此特首證明書是否不能像國安委決定那樣免於司法覆核？

3.國安委要怎樣監察和介入國安案件的司法決定？

根據對國安法第 14 條的釋法，如果法庭未能就涉及國安和國家秘密的問題索取特首的證明書，國安委即可以介入，對有關問題作出評估和決定，有關決定對法庭有約束力且不受司法覆核。

按照這個流程，如果司法機構在處理一宗國安法案件的時候，沒有事先取得行政機關首長的指引、判定，其司法決定就有可能受到另一個行政機構的覆核、修改、甚至推翻。在這樣的制度 下，司法機構「獨立審訊」的空間和可能性還有多大？

由於需要尋求特首認定的國安問題目前並沒有劃定界限，國安委可以審查的國安司法決定範圍有多大，目前同樣不清楚；加上釋法說明釋法決定效力追溯到國安法頒布實施，那是不是從 2020 年 7 月 1日以來所有國安案件的法庭決定，理論上都可以被複檢一次？

複檢之後、國安委又要經過什麼步驟介入和改變已經作出的司法決定？而為了進行這些複檢和之後繼續監察法庭有無履行國安法 47 條下的責任，國安委要發展一套怎樣的人員和機制去追溯和追蹤法庭的決定呢？

4.特首判別海外律師、國安委評估法庭決定，是不是擴權？

根據香港的《法律執業者條例》，是否允許一名律師在香港執業，本來是法庭的事權，香港早前也有判例說明，這樣的權力並非來自任何其他機構機構，而是法庭的「固有權力」（inherent power）。

但是次釋法之後，狹義去看，海外律師參與國安法案件的允許問題，就不再是法庭行使全部的、固有的權力，而是必須先取得政府首長的證明書，才可以繼續處理允許的程序。官方的說法是，這樣的權力國安法本來已經賦予，只是這次遇到「新問題」，所以說清楚是可以行使的情況。但即便如此、特首本來就可以先作認定，在這樣的前提下，一個得不到特首證明書的海外律師，香港法庭還有多大空間允許他參與案件？這樣法庭的固有權力是否仍然沒有減損？

另外，國安委的權力方面，釋法指其決定對法庭有約束力，但在作為基礎的國安法第 14 條中，並無同樣的明文規定。這樣又是不是國安法本來就賦予了權力、現在予以明確，而不是擴權呢？

5.規管海外律師參與國家法案件釐清了國安法的什麼立法原意？

從特首到政客， 所有支持北京釋法的人士，都說是次釋法釐清了立法原意，但細讀全國人大常委的釋法決定全文、人大法工委答記者問全文，似乎都沒有清楚解釋，審查想參與香港國安法案件的海外律師是基於國安法的什麼立法原意。

人大常委的三點決定中，第三點簡單引述特首在 11 月 28 日提交的報告，然後結論「不具有香港特別行政區全面執業資格的海外律師是否可以擔任危害國家安全犯罪案件的辯護人或者訴訟代理人的問題，屬於《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》第四十七條所規定的需要認定的問題，應當取得行政長官發出的證明書」。

而在法工委答記者問中，其中一問正正是「行政長官有關報告提出，沒有本地全面執業資格的海外律師參與國安案件是否符合香港國安法的立法原意和目的，而全國人大常委會對香港國安法第十四條和第四十七條作出了解釋，應當如何理解?」

但答案先是引述中國立法法的規定，說釋法「不是脫離法律有關條款就某一特定問題是否符合該法律的立法原意和目的作出回應」，然後再引述 11.28 特首報告說，海外律師是「香港國安法實施中遇到的新情況新問題」，人大常委可以通過釋法來解決。

那歸根到底，是釐清了什麼立法原意呢？僅僅是海外律師問題屬於 47 條下的問題之一嗎？

後續可以繼續關注的是，各級法院已經頒下給Tim Owen的專案許可，國安委會否處置？如何處置？其他國安案件已經作出的法庭決定會不會也被國安委檢查推翻、法庭在未來的國安案件處置中何時會主動申請特首證明書。