評論｜中國經濟的「市場化」與地方政府的「公司化」——評蘭小歡《置身事內》

市場與政府的關係是中國經濟的「元命題」。1949年之後中國的歷次重大經濟變革，幾乎每一次都是圍繞着市場與政府的關係展開——在幾乎完全消滅了市場後，改革開放將市場與政府的關係從「0-100」（沒有市場，全是政府）變成了「1-99」 （市場從無到有，但政府仍然是壓倒性的力量）。這一階段的改革雖然也有很多「量」的調整，但更多地是「定性」的問題。

到了2010年前後，民營經濟佔GDP比重越過了50%這道分水嶺，改革就更接近於「定量」的問題——中國幾乎所有的經濟部門都存在着市場元素，但取決於具體的部門、場景和時點，這些市場元素的「量」千差萬別。

在《置身事內》中，作者蘭小歡（復旦大學經濟學院副教授）質疑了常見的「市場與政府孰重孰輕」辯論到底有多大意義。在他看來，如果只是二元對立地去討論一個適用於任何時間、任何問題的「市場和政府最佳配比」，無法得出任何有意義的結果。套用市場經濟教科書去評價中國經濟，好處自然是很容易發現「扭曲」和「錯配」，在認知上比較輕鬆；但壞處是幾乎無法解決任何問題。因爲「現實世界中既沒有皆大歡喜的改革，也沒有一無是處的扭曲」，「嚴格的觀念框架無疑有助於釐清問題，但也經常讓人錯把問題當成答案。」

因此，《置身事內》並不追求形成任何放之四海而皆準的判斷，而是追求在具體問題上形成完整而細緻的敘事。以地方債問題爲例，蘭小歡自始至終沒有觸及「如何解決地方債」這個問題，而是花費了大量筆墨，從1993分稅制改革講起，結合了「工業化」和「城市化」這兩大經濟主題，仔細敘述了地方債是如何形成，達到了什麼程度，又造成了什麼後果。策略性地選擇了「敘事」而非「辯理」，集中精力把問題解釋清楚，同時不討論解決方案，也幾乎不做前瞻預測——這些特點讓《置身事內》成爲了一本優點和缺點同樣明顯的經濟學專著。

《置身事內：中國政府與經濟發展》

作者：蘭小歡

出版社：上海人民出版社

出版日期：2021.8

土地財政的精彩敘事

中央政府的指示常常是「既要馬兒跑，又要不吃草」——而究竟這馬跑多遠，吃什麼東西，全要靠地方政府試出來。

《置身事內》最精彩的部分在與其對於地方政府行爲的考察。地方政府是中國經濟中最活躍、最動態的元素。如果說中央政府象徵着「完全政治導向」，而私營企業象徵着「完全經濟導向」的話，地方政府的行爲模式一定是在兩者之間的某個地方，並且經常移動變化。地方政府在一些場景下如公司般行動（比如城投平台，城商銀行，地方產業基金），有時則會做出一些違背經濟理性的事情來。

地方政府同時還是中國經濟「摸着石頭過河」這一改革方法裏的「手」和「腿」：四處摸方向，進行各種嘗試，在實踐中形成經驗和方法，直接影響了變革的幅度。中央政府的指示常常是「既要馬兒跑，又要不吃草」——而究竟這馬跑多遠，吃什麼東西，全要靠地方政府試出來。《置身事內》從解釋地方政府的權力和責任出發，回顧了中國地方政府在歷史路徑、政治約束、經濟動機的三重作用力下，是如何走上了「四重兩輕」的發展道路：重土地，重規模，重擴張，重投資，輕人口，輕消費。

這一政策偏好的組合造成了中國經濟今日的許多宏觀特徵：快速城市化和快速工業化，製造業、出口和房地產受益；與此同時消費不足、債務高企、房地產泡沫、國際收支失衡。地方政府行爲不是解釋這些經濟現象的唯一視角，但確實是一個新穎、自洽、有說服力的角度。

以當下很熱的土地財政討論爲例。土地財政體現爲地方政府收入高度依賴「賣地」，即有償轉讓國有土地使用權。一般智慧認爲土地財政是中國房地產畸形發展，樓市泡沫的元兇。這一因果判斷不完全錯誤，但過於單薄，有幾個顯而易見的空白：第一，分稅制改革1994年實施，但中國的房地產市場的爆發，要到近十年之後才發生；第二，同樣都是和土地價值直接關聯，住房價格增長很快，但工業用地價格的增長卻慢得多；第三，雖然土地財政爲地方政府貢獻了相當可觀的收入，但地方政府花在土地收儲、整理以及城市基礎設施建設上的資金遠遠超出土地財政收入本身，這額外的資金缺口從哪裏來？

《置身事內》花了很大的篇幅來回顧1994年分稅制改革。這一改革倒轉了中央-地方在改革開放初期的「三七開」收入分配，形成了「五五開」，甚至「六四開」的新格局。地方政府的預算內收入遭到極大削弱，但同時仍然要承擔幾乎全部的地方公共服務開支及一大部分基礎設施投資。在經濟高速成長階段，財政「節流」幾乎不可能，這就造成了地方政府在收入上「開源」的動力。

但地方政府並沒有第一時間轉向土地財政。一直到2000年前，土地出讓收入都只佔地方預算收入的5%上下。這裏的答案一部分在稅改談判的過程中。蘭小歡引用了許多當事人的回憶，描繪了當時中央政府的艱難談判過程——國務院副總理朱鎔基親自帶隊，一個省一個省去求地方給錢。改革開放初期的中央政府，在財政上相對地方政府非常之「窮」，談判地位弱勢。更重要的是，在中國特色的「條-塊」體系下，許多政府「條」系統的最高官僚，比如國務院財政部長，政治級別低於「塊」系統的最高長官。時任廣東省委書記的謝非，身份是政治局委員，位階就比財政部長劉仲藜要大，因此必須要政治局常委朱鎔基出馬纔行。而即使是朱鎔基，也要在談判中做出妥協——其中最重要的一項，就是同意了廣東提出的以1993年（而不是1992年）爲稅改基年的要求。

談判的時間是1993年9月，因此所有人都看得出，一旦確立1993年爲基年（日後地方每年的稅收保留都不會低於1993年水平），地方政府一定會在當年剩下的時間裏突擊徵稅，全力提高基數。事實也果然如此，根據項懷誠等人的回憶，1993最後一個季度地方官員帶隊突擊徵稅，甚至要求企業貸款交稅，把此前多年的欠稅也一次都收了上來。地方政府用了三個月的時間，將1993年的全年稅收提高了38%。這一高基數的確立，部分解釋了爲什麼稅改沒有立即讓地方政府陷入貧困。而這一央-地博弈過程，也成爲了教科書式的案例，充分展示了地方政府與中央政府絕不是發出命令與執行命令的簡單關係。藉助信息不對稱和行政成本的壁壘，地方政府實際經濟活動中有很多動力和方法，可以做到既給中央政府面子（中央政府維持形式權威），又留下了經濟利益的裏子（地方政府行使實際權威）。

對地方政府來說，真正的「商業模式」並不是賣地本身，而是以住房用地補貼工業用地，形成大規模投資，最終帶來稅收。

一個巴掌拍不響。土地收入成爲地方財政的支柱，地方政府單方面行爲遠遠不夠，更需要中央政府宏觀政策的配合。千禧年前後發生的兩個宏觀事件催化了土地財政。第一是從1998年開始，福利分房停止，住房分配貨幣化開始，此前不存在的「商品房市場」開始形成，城市住房用地需求激增；第二則是《土地管理法》規定了農村集體土地（產權爲「集體所有」，區別於城市土地的國家所有）要想轉爲建設用地，必須經過政府徵地程序，這就確立城市政府對於土地供給的壟斷。一方面是暴增的需求，一方面是壟斷的供給，地方政府在新的宏觀環境裏發現了「財富密碼」。根據蘭小歡的計算，2003年土地出讓收入達到了地方公共預算的55%，2010年甚至一度達到了68%的歷史高峰。

但賣地的成本同樣很高，地方政府需要向徵地對象付出補償，還需要對土地進行俗稱爲」七通一平」的改造，將「生地」變成「熟地」，交給開放商，這裏也需要花不少錢。在不少年份，地方政府賣地的成本和賣地的收入持平，甚至會超過收入。因此，「賣地」本身並不足以支持地方財政。

對地方政府來說，真正的「商業模式」並不是賣地本身，而是以住房用地補貼工業用地，形成大規模投資，最終帶來稅收。與最近二十年住宅用地價格暴漲（2000-2018翻了7.4倍）形成鮮明反差的是工業用地的極端「平價」（同期只上漲了85%）。地方政府高價賣出商業和住宅用地，以補貼工業用地，吸引企業（主要是製造業）投資生產。而這些投資所帶來的稅收才是地方政府的最重要收入來源。2018年 ，土地轉讓收入佔地方預算收入的65%，算上與土地相關經濟活動產生的稅收，比如土地增值稅、城鎮土地使用稅，以及房地產業的增值稅和土地所得稅——寬口徑土地財政收入佔比達到了地方預算的89%。也就是說，地方財政收入至少有30%是來自於工業用地的「招商引資」功能，而不同於賣地的那部分收入，地方政府對於這一部分收入並不需要付出近乎同等的支出。如果把地方政府看作一家公司，「賣地業務」本身的「收入成本」非常高，本身不能支撐「淨收入」。政府的「淨收入」主要來自依附於土地的投資和生產活動。這是地方政府能夠在有限財政資源限制下維持高投資模式的根本前提。

土地財政在2001年之後基本形成，但在2008年之前對於宏觀經濟的影響仍然有限，主要原因是地方政府資金體量仍然有限。而2008年之後中央政府因爲刺激經濟的需要，放鬆了此前對於地方政府的借貸限制，讓地方政府得以以土地爲抵押在金融系統中大量借貸，「地根」至此連上了「銀根」，地方政府的「工業化+城市化」雙輪變身爲飛輪，投資規模迅速擴大，而債務隱患也至此埋下。

《置身事內》從地方政府權力與事務框架出發，以央地財政博弈爲線索，勾勒出地方政府的政策偏好是如何一步一步從「工業化」走向「工業化+城市化」，從而促成了今天高房價、高投資、高債務的地方經濟特徵，這是本書最精彩的部分之一。

《置身事外》的缺陷與空白

蘭小歡對於中國經濟的發展路徑所作出的是完全的事後解釋，在政策評價和前瞻性討論上明顯雄心不足。

「多闡述些問題，少討論點主義」既是《置身事內》的優勢，也是侷限。蘭小歡對於中國經濟的發展路徑所作出的是完全的事後解釋（儘管這樣的解釋可以很有意義，也很精彩），在政策評價和前瞻性討論上明顯雄心不足。蘭小歡借道科斯-張五常的合同理論，將企業與政府的關係視爲一個個具體的、環環相扣的合同，強調每一個合同都有其獨特的權責分配和利益動機，對其評價也需要結合具體情境進行判斷，從而其實迴避了「政府與企業的邊界究竟在哪裏」這個理論問題。

這樣的分析模式本身沒有問題，甚至有很多好處。但承認邊界模糊多變，與否認政府與企業存在邊界還是兩回事。政府雖然需要賣地維持財政，但其動機並不是商業盈利。企業或許在一些合同中會參與公共建設，但提供公共服務並不是企業存在的意義。蘭小歡對於「特殊性」的強烈關注，有時混淆「實然」與「應然」，削弱了這本書的解釋力。

比如在地方政府工業化路徑的討論中，蘭小歡使用了華夏幸福「產城結合」的例子。一些經濟實力較弱的地方政府沒有直接開發土地和招商引資的能力，就選擇將這個任務外包給企業做。比如財政貧困，單靠本地資源跑不動「工業化+城市化」增長飛輪的河北固安縣，便將此任務交給了華夏幸福。政府首先委託華夏幸福來做住宅土地的一級開發，也就是」生地變熟地」。然後政府將住宅熟地拿到市場上拍賣，其中一部分會賣回給華夏幸福。華夏幸福替政府出了一級開發的錢，但可以通過隨後的住宅開發獲利，同時還能夠和政府分享工業園區的稅收收益。

華夏幸福和地方政府，通過這一系列安排，確實形成了許多「合同」關係。但這些「合同」的內容和性質明顯違背了基本的市場規則。比如，爲了保證華夏幸福能夠獲利，固安的土地拍賣表面上面向公開市場，實際上必須要「定向」賣給華夏幸福，否則華夏幸福便不可能爲政府開發產業園區。根據媒體報道，在實際操作中，與華夏幸福有「合同」的地方政府，會「勸退」參與拍賣的外地企業。如果外地企業硬拍下來，還會遭到政府在後續流程中的刁難。在這個過程中，土地「市場」名存實亡，變成了地方政府直接向華夏幸福輸送利益的通道。反過來，華夏幸福與地方政府分享產業園稅收的「合同」也讓企業明顯「越位」到了政府那一邊（名義上，政府是通過向華夏幸福「購買服務」來與其分享工業化帶來的稅收），合法性值得懷疑。

《置身事內》將華夏幸福與寬窄巷子和蘇州工業園並列，看似只是嚴格地執行了作者「只描述，不評價」的寫作方針，實際上卻不加甄別地將明顯不符合基本市場原則的安排合理化了。類似的問題也出現在蘭小歡對於地方政府產業政策的討論中，《置身事內》有一種將實然偷渡爲應然的傾向，對於地方政府政策嘗試失敗的案例缺少足夠的關注。

蘭小歡的這本書以發展經濟學的視角和方法，講了一個「中國政府是如何建立和發展市場」的故事。按照作者的說法，這本書的理想讀者是經濟學專業的本科學生，主要目的在於彌合教科書理論與中國經濟現實之間的認知分歧。從這個角度來說，蘭小歡的寫作達到了他的目的——《置身事內》清楚地解釋了中國經濟的許多例外和特殊現象，是如何從教科書裏（其他經濟也會遇到的常見問題）一步一步地走到了教科書的外面（中國特色的解決方式和後果）。

《置身事內》面世後廣受歡迎，其背後原因除了蘭小歡大衆向的寫作風格（「講人話」）外，也反映了中國經濟學界長期以來在普適性和特殊性之間，對於一個「理論站得住腳，現實解釋得了」的敘事方法的渴望。然而，《置身事內》的「好讀」是以有限的寫作野心爲代價的。蘭小歡很好地解釋了中國經濟許多關鍵問題的來龍去脈，卻在「怎麼辦」這個問題上蜻蜓點水近乎空白，雖說是作者有意爲之，但也不免有些遺憾。