評論｜楊鳳崗：新疆問題的癥結是什麼？能走出困境嗎？

2019年9月11日，美國參議院通過了「維吾爾人權政策法案」（Uyghur Human Rights Policy Act of 2019）。12月3日，眾議院通過了一個更加詳盡的版本，規定美國行政部門定期向國會提交中國新疆維吾爾人再教育營和其他違反人權情況的報告，制裁違反維吾爾人權的官員，限制其來美簽證、凍結其在美財產；限制向中國出口可能用於監控和限制人身和互聯網自由的器材，制裁參與新疆管控的相關中國企業。這個全稱为「維吾爾干預和全球人道主義統一應對法案」（Uighur Intervention and Global Humanitarian Unified Response Act），尚需參議院再次投票表決，並且由總統簽字，才能最終生效。不過由於兩黨國會議員幾乎一致支持法案，因此生效只是早晚問題。

中國方面表现出前所未有的激烈反應，不僅中國外交部發言人華春瑩表達了「強烈憤慨」，而且中國全國人民代表大會、全國政治協商會議、國家民族事務委員會、國家反恐辦公室、新疆維吾爾自治區人民代表大會、新疆維吾爾自治區政府、中國伊斯蘭教協會、中國人權發展基金會、中國人權研究會等很多單位紛紛出面，譴責美國「粗暴干涉中國內政」，斥責美國在人權和反恐問題上「雙重標準」。路透社的報導引用專家評論說，中國政府對「維吾爾人權政策法案」比對「香港人權民主法案」的反應更加強烈，因為該法案將直接制裁中國官員、企業和公安部門。

新疆問題的種種說法

在隨後的一周內，中國官方的環球電視網播放了兩部英文紀錄片，講述新疆暴力恐怖和反恐情況，指控東突厥斯坦獨立運動是在中國製造恐怖事件的幕後黑手。國務院新聞辦公室在12月9日舉行了一場記者會，把新疆維吾爾自治區主席雪克來提·紮克爾請到北京，向記者們宣布，新疆的職業技能教育培訓學校學員已經全部結業。很多人認為，這顯然是受到美國這項法案的壓力，但同時也認為，真正關閉再教育營的可能性並不大。

從各方評論來看，很多歐美人士認為，新疆的所謂「職業技能教育培訓學校」實際上是沒有自由的集中營，關押著上百萬甚至更多的維吾爾人，對他們施行強制政治灌輸；與此同時，新疆從內地招聘很多漢族幹部和警察，入住維吾爾社區和人家，限制使用維吾爾語言，強制改變飲食傳統，關閉或拆除很多清真寺。有些評論說，這些舉措綜合起來已經構成了「種族滅絕」。

但是，中國方面的認知截然相反，不僅官方媒體宣稱，而且很多民眾也認為，新疆的反恐和去極端化思想的種種舉措必要且成效顯著。前些年有過幾起令人震驚的暴力恐怖襲擊事件，包括2013年10月28日北京天安門金水橋汽車衝撞人群並且爆炸燃燒事件，2014年3月1日昆明火車站幾個維吾爾人揮刀亂砍亂殺事件，在新疆境內則有多起暴力襲擊政府和公安警察案件。與此形成對照的是，過去三年多，新疆以致全中國沒有「暴力恐怖事件」發生。中國官媒宣稱，因為治安條件改善，去新疆旅遊的人數大幅增長。

總之，關於新疆問題，已經有違反人權說、種族滅絕說、內政說、反恐說，等等。此文無意辯駁這些不同說法，但想嘗試挖掘新疆問題更深層的因素。筆者認為，新疆問題的癥結是民族政策和宗教政策失誤長期積累的結果，新時代為了糾正先前的政策失誤而採取了文革方式，結果帶來更大的危機，已經陷入進退維谷的境地，無論外界壓力有多大，短期內不可能出現方向性調整，除非國內最高當局發生重大變化。

民族政策的失誤

中共在大陸建政後，全盤接受蘇聯體制，採納斯大林所主導執行的民族界定和自治方针政策，在1950年代曾經進行大規模的「民族識別」活動，認定了55個少數民族。先後建立了內蒙古、新疆維吾爾、寧夏回族、廣西壯族和西藏五個省級自治區，並且在隨後的幾十年，逐漸建立了各級民族自治區域。根據中國政府的白皮書，目前中國大陸各省有30個地級自治州、120個自治縣、1173個民族鄉，甚至還有一些民族村。

但是，在以某個少數民族命名的自治區域，實際上該少數民族往往並不佔區域內人口的多數，比如內蒙古的蒙古族人口不到18%，寧夏的回族人口只佔1/3，廣西的壯族人口佔32%，新疆的維吾爾族人口佔47%，只有西藏的藏族人口佔90%。但是，中國秉承斯大林的民族治理路線，劃地為界，形成多層民族區域自治體制。

從官僚制度上，所謂區域自治有名無實，因為官員都是由上級委派和主持升降，並非由自治區域內的公民自行選舉產生。不過，在升學、晉級、就業、生育等方面，少數民族成員普遍享受優惠待遇，類似於美國的 Affirmative Action 平權政策；在財政、稅收、投資等方面，民族自治地方享受優惠政策；在社會文化制度方面，不少民族宗教文化場所以「民族文化名義」興建，有些自治地區更制定了清真食品法規；更重要的是，以某個少數民族命名的自治區域，按規定必須配備較高比例的少数民族的黨政官員。

結果，民族區域政策培植了一些少數民族政治、經濟和文化菁英份子，作為這個制度的既得利益者，他們在體制內形成盤根錯節的網絡系統，竭力維護這條斯大林路線，並且努力爭取更多更好地落實優惠政策。這樣的優惠政策對於漢族和區域內其他少數民族造成明顯的不公平，引起越來越多的反感和抱怨，增添了很多民族矛盾。

更為嚴重的是，在邊疆的民族區域自治地區，儘管自治有名無實，但是卻無形中強化了其主要少數民族的認同歸屬感和對於自治區域的天然擁有感，一旦因為國際或國內種種原因而離心力增加，國土分裂的可能性就越來越大。斯大林主導的民族區域自治政策的最終結果是蘇聯的解體和俄罗斯面临的分裂运动。中共在宣傳上把領土完整提高到「生死攸關」的高度，如果有任何一個少數民族自治區域實現獨立，也就意味著中共合法性的喪失，黨國的土崩瓦解。因此，中共一直強力鎮壓分裂運動。

與此同時，中共在意識形態的合法性上依賴馬克思、恩格斯、列寧、斯大林、毛澤東的這套話語系统和政治制度，因此斯大林的民族政策路線儘管是個巨大的包袱，卻是無法甩掉的，除非公然放棄這套意識形態及其制度。因此，這個癥結可以說是個死結。

宗教政策的失誤

中共宗教政策的意識形態基礎是無神論，從未放棄消滅宗教的最終目標，這在很多中共中央文件中都有明確表述。但是，迫於缺乏立即消滅宗教的能力的現實考慮，在1950年代對於信徒眾多的佛教、道教、伊斯蘭教、天主教和基督新教，權且允許其存在。但與此同時，中共在「反對帝國主義」的名義下驅逐了外國宣教士、割斷了天主教和基督教的國際聯繫；在「反對封建主義」的名義下沒收了佛教、道教和伊斯蘭教的房地產；主導建立了「愛國」的宗教協會，通過這些協會監督和管控各個宗教。對於傳統民間信仰，以反對封建迷信的名義進行打擊，對於傳統民間宗教中的「反動會道門」，予以無情鎮壓。文革開始後，通過紅衛兵關閉了所有宗教場所，在全國範圍內禁止所有宗教活動。

但是，文革時期消滅宗教的極端措施徹底失敗，宗教在地下蔓延發展。文革過後，官方文件承認，宗教信徒人數不僅沒有減少，有的宗教的信徒人數甚至有所增加。1970年代末改革開放開始後，中共承認宗教具有群眾性、長期性、複雜性、民族性和國際性，因此調整宗教政策，允許五大宗教恢復宗教場所、組織、活動和國際聯繫。結果，五大宗教得到復興，甚至迅速發展。

中國官方認定，在55個少數民族中，有10個以伊斯蘭為傳統。體制內的很多官員和學者，時常強調這些民族全民信教。在文革時期，雖然部分地方有極端政策，比如強迫回族養豬等，但是宗教禁忌得以在「民族文化習俗」的名義下保留。宗教政策一開始調整，清真寺恢復得最快最多。隨著民族區域制度的擴展，也為了吸引海外投資和国际商貿，中共在很多民族自治區域新建清真寺，其中很多引入阿拉伯的建築樣式。

雖然其它幾大宗教普遍存在宗教場所短缺的現象，但是清真寺與10個少數民族的人口比例是比較高的。其它幾大宗教正式批准的宗教場所數量仍然比1949年前少很多，但是清真寺可能已經超過1949年的數量。比如，根據中國國家統計局2004年經濟普查數據，在新疆的喀什一個地區就有近萬座清真寺。這在民族自治區域之外或其他宗教中，都是不可能出現的情況。雖然中國宗教事務管理部門不鼓勵增加宗教場所，但是民族事務管理部門的權力更大，往往以民族文化的名義批准恢復和新建清真寺，用財政補貼修建清真寺的現象在全國各地相當普遍。

另一方面，在民族自治區域內，其他宗教被黨政部門抑制。為了維護社區和民族關係的平穩， 外來的宣教士被驅趕，維吾爾人中的基督徒不僅受到家人和族人的排斥，而且受到政府的鎮壓。有個叫阿里木江·依米提的基督徒傳道人，在2007年被捕，2009年被喀什地區中級法院判處有期徒刑15年的重刑。

對於不同宗教區別對待，對於回族維吾爾族中基督教傳播的抑制，對於少數民族個人改信其他宗教的打擊，實際上強化了「民族與宗教一體」的觀念，這種觀念是與現代化的發展方向背道而馳的。因為在現代社會中，每個人都有選擇和改變宗教的自由，因此，民族身份與宗教身份逐漸脫離。

比如，幾千年來，猶太人與猶太教幾乎密不可分。但現在，有越來越多的猶太人不再信奉猶太教，或者改信其他宗教，或者放棄所有宗教，也有其他族裔的人皈信猶太教。又比如，拜火教原本反對任何個人改變宗教歸屬，但是，在現代社會中，跨民族通婚導致拜火教不得不調整教義，允許其他族裔的人皈依，同時也無力阻止有些族人改信其他宗教。其他宗教和民族的教族分離情况更加普遍。

在公民個人改教這樣的事情上，現代政府既不應該強制，也不應該阻止。如果中共真的落實憲法中的宗教信仰自由原則，則應該盡力保護公民個人選擇任何宗教的自由、宗教信仰和實踐的自由。

新時代的文革方式

為了平息少數民族的不滿，改革開放時期，黨國一方面努力發展經濟，另一方面盡力提高少數民族菁英的優惠待遇。但是，唯物主義的解決方案忽略了人的尊嚴和基本權利，不可能平息少數民族的不滿。民族政策失誤和宗教政策失誤糾纏在一起，累積幾十年，終於導致矛盾激化，特別表現為藏人的自焚抗議和維吾爾人的暴力恐怖襲擊。

習近平新時代對於民族矛盾的應對，重新拾起文革時期的種種方式，不僅對於任何抗議都強力鎮壓，而且用戶籍制度鎖定新疆居民，限制其遷徙和旅行自由；把具有嫌疑的人關進再教育營，強制其學漢語、學法律、學技能和去除極端思想，一些政治、文化和經濟菁英也成為這樣的嫌疑人員。這種改造思想的方式，顯然是文革的方式。那個時代，人們被要求「狠斗私字一閃念」，現在則是要去除極端思想。但是實踐及歷史證明，文革的方式是失敗的。

宗教社會學家皮特· 伯格說：伊斯蘭教現代化至今缺少成功經驗。 在近代，歐洲的不同基督教派有過多年的宗教戰爭，直到1648年的威斯特伐利亚和约之後，現代民族國家出現，基督教教派之間的關係才逐漸走向和平。直到1791年美國憲法第一修正案之後，西方國家內部的宗教教派之間以及宗教與非宗教之間的關係才趨於和平。穆斯林佔人口多數的很多地區曾經遭受歐洲殖民主義壓迫，面對現代化和世俗化挑戰，興起了伊斯蘭教原教旨主義。其中有些人在思想上极端化，訴諸暴力恐怖襲擊手段反抗西方和世俗化。

恐怖主義是當今世界的普遍現象，如何避免穆斯林因為原教旨主義的伊斯蘭教信仰而转向极端化(radicalization)，是個世界性的難題，至今沒有好的、有效的和普遍接受的措施。 歐美政府的一些做法，總是遭到很多專家和民眾的質疑和批判，因為無論如何，單憑极端化思想或極端化傾向便予以治罪，違反現代法治——以行為為依據，而且犯罪嫌疑人需要經過公證客觀的法院審理才能判罪——的原則。因此，對於新疆再教育營這種文革方式，在國際上激起廣泛譴責是不可避免的。

新疆的再教育營不僅關押維吾爾穆斯林，也關押了其他民族和其他宗教的人。而且，新疆的管控措施採用了高科技，通過人臉識別、語音識別、步態識別、手機定位、互聯網檢索等人工智能技術，每個人都可能被置於實時監控之下，毫無隱私可言。這種監控已經蔓延到其他省份，甚至已经蔓延到海外。而且，中國已經多次实施境外抓捕異議人士。對於這樣的極權主義統治，很多人倍感恐慌，人人自危。更可怕的是，一旦其他國家效仿中國這種極權主義社會控制方式，将會成為全人類的空前災難。在法治國家和地區的人對此做出強烈反應，不僅僅是針對中國，而且是為自己所在的社會擔憂。 香港近來的抗議活動，就是明證。

總之，新疆問題的癥結是制度性的。 在現有制度框架下走出困境的可能性基本不存在。 如果民族政策和宗教政策不做根本上的制度改變，就不可能化解民族矛盾。 為了維持當下表面的平穩，已經付出了災難性的人道代價。

（楊鳳崗，美國普度大學社會學教授、中國宗教與社會研究中心主任）