評論｜徐子軒：帶我去月球——特朗普的太空軍與美國的太空經濟夢

近來美國總統特朗普（川普）簽署了一份新的太空政策指令(SPD)，要求國防部建立太空司令部作為新的統一作戰司令部(UCC)。此舉是把原有的10個UCC擴增為11個，是特朗普任內繼網絡司令部後美軍第二次重大升級。同時，特朗普政府也在思考建立太空軍，將成為空軍、海軍、陸軍、海軍陸戰隊與海岸防衛隊之外的第六個武裝軍種。

乍看兩者似乎並無二致，不熟悉美軍組織架構者很容易混淆。簡言之，太空軍是提供太空作戰的人員、資產和軍力，而太空司令部則是負責部署軍力和作戰的系統。以剛成立不久的網絡司令部為例，該部門的「網軍」並非獨立軍種，而是由空軍、陸軍等調派專業部隊，交由網絡司令部統轄進行任務。

目前，特朗普政府仍留在太空司令部的討論上，太空軍還沒有比較明確的規劃。過去美國曾有太空司令部的建制，但2002年小布殊（小布殊，小布什）政府啟動組織改造，將此部門分拆合併，指揮作戰權改由美國戰略司令部負責，其餘部隊組織則仍歸各軍種負責，像是海軍、空軍、國家偵查局(NRO)等都有發射與操作軍事衛星的權能。

行政部門熱衷於此，立法部門也不例外。事實上，眾議院軍事委員會早在去年就已提過要重建太空司令部一案，但被參議院否決；之後議員們捲土重來，終於排入2019國防授權法(NDAA)。不過立法者基於預算考量，僅要求在戰略司令部內增設太空司令部，也不需要建立太空軍，與特朗普政府的規劃不盡相同。

最新消息指出，即將建立的太空軍將隸屬於空軍，就像海軍陸戰隊作為海軍底下的獨立單位一樣，但仍舊成為第六武裝部隊。如此太空軍不會有部長職，最高級是指揮官，依法須向空軍部長報告。

這與特朗普當初宣稱太空軍會與空軍分開且處於對等地位有所出入，可視為是空軍官僚本位主義的勝利。因為當初空軍的態度傾向反對，後來雖轉為支持，希望將新部門留在空軍內，以便空軍領導人可繼續發揮影響力並擴大權限。

無論是何者，都可看出美國政界重視太空。究竟太空有什麼利益值得美國追求? 特朗普政府又會推出什麼樣的新太空政策呢?

特朗普政府的太空觀

時間回到2017年7月，特朗普下令恢復國家太空委員會。此機構負責指導與管理美國太空政策，建立於1950年代，於70年代停止運行；到老布殊（老布希，老布什）上任後重啟，但他下台也隨之告終。這次重建，同樣是由副總統彭斯擔任委員會主席，成員包括國務卿、國防部長、航太總署(NASA)署長等，代表美國正式進入新太空時代。

迄今特朗普已發布了四項SPD，除了前面已經提過建立太空軍的SPD-4，另外三者分別是：2017年12月的SPD-1（專注於NASA與私部門合作展開人類航天事業）、2018年5月發布的SPD-2（關於精簡太空商業用途的規定）、2018年6月的SPD-3（涉及太空交通管理）。

SPD-1主題是重振美國的太空計劃，特朗普主張政府相關單位與商業夥伴合作，對太空進行創新、可持續的勘探。近年來NASA的主要目標是小行星重定向任務(ARM)，也就是把機器人和人類送上小行星，SPD-1則改弦易轍，確立美國將統合力量重返月球，隨後才是對火星和其他目的地的任務。

SPD-2主題是建立太空商業活動的相關機制，特朗普要求美國政府相關單位改革並簡化現行的聯邦太空法規。例如國家太空委員將審查影響商業太空飛行的出口許可條例、商務部將設立一站式服務(one stop shop)、運輸部將推出商業太空飛行的監管系統，都是為了有效管理商業太空飛行活動。

SPD-3主題是解決太空交通問題，特朗普提到開發新的太空交通管理方法，強調國家安全、促進商業發展。像是監測軌道物體、建立太空態勢感知(SSA)數據庫，向航太營運商提供資訊避免碰撞，以及限制軌道碎片並採取積極清除等措施。美國也會繼續制定和推廣一系列行為準則，促進航太國家利益。

不難看出這三項指令均聚焦於經濟，與過去集中於軍事的思維有所差別。在特朗普政府的太空政策裏，軍事當然重要，不過軍事乃是為了太空經濟利益服務，而不只是為了壓制敵人。此外，新太空政策也旨在革除既有的官僚作風，像是計劃中的太空發展署(SDA)可能擁有自己的採購流程——這就抵觸了五角大廈的權責。

同時，特朗普政府的太空政策也反映美國對未來的想像。人們對美國太空計劃的印象一般來自冷戰時期列根（里根，雷根）政府的戰略初步防禦(SDI)，但由於電影電視等媒體娛樂化SDI，常刻畫其成星際大戰式的史詩，因此讓人誤以為美國的太空政策與現實嚴重脫節。加上國會基於守門員職責，往往削減航太計畫預算，使美國太空能力衰退。

從月球到火星

環顧冷戰後美國歷任政府的太空政策，可謂朝三暮四，其既與國內政治氣氛有關，也與當時科技進展相連。老布殊對太空懷有宏大的夢想。1989年是人類登月20周年，當年老布殊宣布太空探索計劃(SEI)，打算建造永久性的月球太空站，在2019年之前完成火星的載人任務。

但此計劃耗資高昂，未獲國會支持。繼任的克林頓（柯林頓）太空政策則偏向於探索，也強化太空軍事的發展，不過他卻關閉太空委員會，也等於未將太空政策置於優先施政清單的前列。

到了小布殊時期，2004年美國推出太空探索的新願景，宣稱將在2015到2020年間重返月球，目標是延長在月球生活和工作的時間。但月球不是終點，只是更具雄心任務的一部分，小布殊政府指示NASA建立國際太空站、汰舊換新太空梭、增加機器人探索，為人類未來前往火星做準備。

因此，NASA啟動了星座計劃(Constellation program)，開發各種新的航太飛行器、月球登陸器與火箭。但奧巴馬（歐巴馬）繼任後，以計劃落後與預算過高為由，在2010年擱置，也放棄登月。作為替代方案，奧巴馬政府將重點放在小行星上，預計2025年登陸小行星，2030年後到達火星。

此外，為了因應預算不足，奧巴馬政府尋求航太商業合作的可能。當2011年亞特蘭提斯(Atlantis)號太空梭退役後，美國政府正式停止航太計畫，之後的太空任務就委外執行，如SpaceX、軌道科學公司(OSC)都有承包一些送貨到太空站的合約。至於載人，則由俄羅斯提供服務。

2012年美國首次向俄國購買太空梭座位，藉由聯盟號(Soyuz)將美國太空人送上國際太空站。然而，發射屢傳意外失敗不說，價格更節節高漲，當時一席約3000萬美元，到今日已達8910萬。再加上近年來美俄關係惡化，讓美國政府決心要加速發展新一代太空梭，並資助私營企業。

特朗普政府上任後再度轉變政策，將重返月球視為第一要務。今年NASA推出商業月球運載服務(CLPS)，選定洛克希德馬丁在內的九間企業，作為送貨到月球的夥伴。值得注意的是，除了洛克希德馬丁外，其餘均屬中小型新創企業，不難理解NASA想培養太空新血的用心。

另一方面，SpaceX與波音兩大巨頭，正在運行載人計劃。他們與NASA都有合約，預定於2019年將美國太空人送往國際太空站。目前兩家公司都在不斷測試，SpaceX更著力於火箭的重複使用。這些努力若能達成，美國政府便可終止對俄國的依賴，兩家公司也會趁勢推出太空旅行等商業項目。

無論是重返月球或登陸小行星，都是為了盡最大可能理解太陽系與太空。但就未來性而言，月球應是更適合的選擇。如今美國政府結合私營企業，很大程度上減緩預算壓力，更有機會在月球上獲取經驗、知識與利益。這些將成為火星任務的基礎，也是SpaceX與NASA合作的主因之一。

太空能做什麼生意?

除了SpaceX、波音提供NASA太空載人服務外，還有其他企業也在分食未來的太空市場大餅。維珍銀河剛完成首次亞空間(suborbital Space)飛行器試飛，達到離地面80公里的高度。待正式運作後，維珍銀河將出售每張25萬美元的機票，讓客戶體驗幾分鐘的失重，並欣賞地球與太空。亞馬遜(Amazon)也在跟進商用航太飛行。

但如果認為航太只能用於富人的觀光，與普羅大眾生活無關，就太小看太空經濟的前景。不管是月球、小行星，或所謂的月軌內空間(Cislunar 即地球和月球之間的空間)，都有許多探索價值。

像是由波音與洛克希德馬丁共組的聯合發射聯盟(ULA)，正在著手打造開發cislunar的計劃（ULA Cislunar 1000願景），預計在30年內將1000人送到Cislunar內工作。

據他們估算，今日Cislunar的產值約為3300億美元，30年後，Cisluar產值將會達到2.7兆元，除了傳統的衛星、火箭，還會有位於地球和月球的拉格朗日點(EML1)太空站、小行星採礦、月球採礦、月球棲息(habitat)；計劃人數將從5人增加到1000人，活動範圍包括整個月軌內空間與月球。

由此可知，採礦是太空活動的重心之一，在月球與遍布太陽系的小行星都有極多的蘊藏。就月球來說，包含氦(helium)-3、金、鉑族金屬、稀土金屬等，其中又以氦-3最受注目。因為這種元素被認為有機會運用於核融合，但迄今不管是開採或核能技術仍停留在紙上談兵的階段。

更重要的其實是水，今年NASA確認月球兩極存在冰，這代表的意義不只是人類可以飲用，而是指水可分解出氫與氧，用以製造火箭燃料。換言之，未來月球將透過現場資源利用(ISRU)工程，成為太空梭的加油站，進行小行星或其他行星的任務補給。

小行星也有無窮潛力。太陽系的小行星約有數百萬顆，進行探索的微乎其微，靠近地球的小行星至少有17000顆。目前估計小行星上約有2兆公斤的工業金屬，包括鋁、鈦、鐵、鈷、鎳等，是地球1000年的產量，若礦產利益均分給地球人類，每人可得千億美元。

當然這只是科學家的算術，成真機率趨近於零。對於太空探索者而言，比起將金屬帶回地球，他們更有興趣的仍是ISRU。便如同月球，小行星採礦的主要目標，是以開採而得的物質，幫助建造棲息地，並利用小行星的水來支持人類生存和火箭燃料。

月球、小行星是誰的

根據1967年的外空條約(outer space treaty)，簽約國同意，探索和利用月球和其他天體行星是人類的共同利益，不受個別國家宣示主權，各國不得使用任何手段侵占這些地方。但也因此，有論者認為月球如同公海、南極洲，是所有國家可合法獲取資源的全球公有地(global commons)。

此條約在冷戰期間簽署，美蘇兩大陣營都不想讓對手獲利。如此便可理解為何條約充滿不著邊際的條文。然而，條約通過後不久，美國就完成首次載人登月，全球公有地的觀點開始動搖。

1979年聯合國大會通過決議，推出所謂的月球協定(Moon agreement)。除了重申外空條約的原則，更提出多項禁令，像是禁止任何國家、組織或個人將月球掠為財產、也不能取得月球任何區域的所有權，甚至還規定締約國如有任何太空行動，應先通知聯合國秘書長並公布於眾等舉措。

此協定明顯是針對美國而來，但由於條文太過嚴苛，不僅美蘇兩國未簽署，也只在全世界11個國家通過。更具爭議的是，月球協定超越了全球公有地的概念，宣稱月球及其資源是人類的共同遺產(common heritage)，並進一步強調資源共有(res communis)原則。

這種邏輯自然不可能被美國接受，因為若是要將月球定義為人類遺產，前提必是人類曾擁有過月球。很明顯地，迄今無國無人能證明，月球是其神聖不可分割的一部分。而讓締約國分享利益，也不合乎保護私產的資本主義原則，能夠投入太空的國家或企業，必然付出鉅額投資以求回報，實在找不出理由與絲毫沒有關係的他國共有。

過去由於冷戰陣營對峙、航太技術制約、美國國內政治，以及地球上還有很多熱點競逐等因素，太空一直未成為美國的施政重心。然而，當越來越多國家投入太空、競爭對手日益強大，美國將利用國力與技術優勢搶占先機，國際法也難以對美國等航太國家設限。

像是2015年，奧巴馬簽署了美國商業太空發射競爭法案(CPLCA)，該法案基本上奠定了美國私部門在小行星採礦的前景。根據CPLCA，美國公民有權獲取小行星或太空資源，包括擁有、運輸、使用和出售這些資源。此外，這項法案強調，唯美國企業與公民可合法享有小行星資源權利，等於否認了外太空作為全球公地的論述。

特朗普政府上任後，美國的態度更加明顯。去年等待真除的太空委員會執委佩斯(Scott Pace)在一場演說時強調，美國政府不認為外太空是全球公有地，亦非人類共同遺產或屬於人類共有。更重要的是，這些概念都不是外空條約所涵蓋的部分，當然不能用來描述外太空的法律地位。

佩斯的話相當直接，恐怕也說出其他航太國家的心聲。如此看來，美國雖暫時沒有退出外空條約的打算，但可以確定的是，未來若有任何國家或企業在小行星上採礦成功，相關爭論會使外空條約進一步被架空。再加上美國太空軍的成形，外空軍事競爭將更趨白熱化。

要注意的是，目前太空軍規劃只是草案，尚有變化的可能。但無論太空軍是作為獨立軍事部門，或是空軍管轄部門，都得經國會立法通過。由眾議院的民主黨多數對耗費巨資建立太空軍頗有意見，聖誕節前夕才剛否決旨在延長太空站服役期間的法案。這不啻是在警告特朗普政府，眾議院不會對太空軍法案照單全收，之後還會有許多的法條、預算及人事等攻防戰等待特朗普。

（徐子軒，LUCIO策略顧問總監，淡江大學國際事務與戰略研究所博士）