评论｜徐子轩：带我去月球——特朗普的太空军与美国的太空经济梦

近来美国总统特朗普（川普）签署了一份新的太空政策指令(SPD)，要求国防部建立太空司令部作为新的统一作战司令部(UCC)。此举是把原有的10个UCC扩增为11个，是特朗普任内继网络司令部后美军第二次重大升级。同时，特朗普政府也在思考建立太空军，将成为空军、海军、陆军、海军陆战队与海岸防卫队之外的第六个武装军种。

乍看两者似乎并无二致，不熟悉美军组织架构者很容易混淆。简言之，太空军是提供太空作战的人员、资产和军力，而太空司令部则是负责部署军力和作战的系统。以刚成立不久的网络司令部为例，该部门的“网军”并非独立军种，而是由空军、陆军等调派专业部队，交由网络司令部统辖进行任务。

目前，特朗普政府仍留在太空司令部的讨论上，太空军还没有比较明确的规划。过去美国曾有太空司令部的建制，但2002年小布什（小布什，小布什）政府启动组织改造，将此部门分拆合并，指挥作战权改由美国战略司令部负责，其余部队组织则仍归各军种负责，像是海军、空军、国家侦查局(NRO)等都有发射与操作军事卫星的权能。

行政部门热衷于此，立法部门也不例外。事实上，众议院军事委员会早在去年就已提过要重建太空司令部一案，但被参议院否决；之后议员们卷土重来，终于排入2019国防授权法(NDAA)。不过立法者基于预算考量，仅要求在战略司令部内增设太空司令部，也不需要建立太空军，与特朗普政府的规划不尽相同。

最新消息指出，即将建立的太空军将隶属于空军，就像海军陆战队作为海军底下的独立单位一样，但仍旧成为第六武装部队。如此太空军不会有部长职，最高级是指挥官，依法须向空军部长报告。

这与特朗普当初宣称太空军会与空军分开且处于对等地位有所出入，可视为是空军官僚本位主义的胜利。因为当初空军的态度倾向反对，后来虽转为支持，希望将新部门留在空军内，以便空军领导人可继续发挥影响力并扩大权限。

无论是何者，都可看出美国政界重视太空。究竟太空有什么利益值得美国追求? 特朗普政府又会推出什么样的新太空政策呢?

特朗普政府的太空观

时间回到2017年7月，特朗普下令恢复国家太空委员会。此机构负责指导与管理美国太空政策，建立于1950年代，于70年代停止运行；到老布什（老布希，老布什）上任后重启，但他下台也随之告终。这次重建，同样是由副总统彭斯担任委员会主席，成员包括国务卿、国防部长、航太总署(NASA)署长等，代表美国正式进入新太空时代。

迄今特朗普已发布了四项SPD，除了前面已经提过建立太空军的SPD-4，另外三者分别是：2017年12月的SPD-1（专注于NASA与私部门合作展开人类航天事业）、2018年5月发布的SPD-2（关于精简太空商业用途的规定）、2018年6月的SPD-3（涉及太空交通管理）。

SPD-1主题是重振美国的太空计划，特朗普主张政府相关单位与商业伙伴合作，对太空进行创新、可持续的勘探。近年来NASA的主要目标是小行星重定向任务(ARM)，也就是把机器人和人类送上小行星，SPD-1则改弦易辙，确立美国将统合力量重返月球，随后才是对火星和其他目的地的任务。

SPD-2主题是建立太空商业活动的相关机制，特朗普要求美国政府相关单位改革并简化现行的联邦太空法规。例如国家太空委员将审查影响商业太空飞行的出口许可条例、商务部将设立一站式服务(one stop shop)、运输部将推出商业太空飞行的监管系统，都是为了有效管理商业太空飞行活动。

SPD-3主题是解决太空交通问题，特朗普提到开发新的太空交通管理方法，强调国家安全、促进商业发展。像是监测轨道物体、建立太空态势感知(SSA)数据库，向航太营运商提供信息避免碰撞，以及限制轨道碎片并采取积极清除等措施。美国也会继续制定和推广一系列行为准则，促进航太国家利益。

不难看出这三项指令均聚焦于经济，与过去集中于军事的思维有所差别。在特朗普政府的太空政策里，军事当然重要，不过军事乃是为了太空经济利益服务，而不只是为了压制敌人。此外，新太空政策也旨在革除既有的官僚作风，像是计划中的太空发展署(SDA)可能拥有自己的采购流程——这就抵触了五角大厦的权责。

同时，特朗普政府的太空政策也反映美国对未来的想像。人们对美国太空计划的印象一般来自冷战时期列根（里根，雷根）政府的战略初步防御(SDI)，但由于电影电视等媒体娱乐化SDI，常刻画其成星际大战式的史诗，因此让人误以为美国的太空政策与现实严重脱节。加上国会基于守门员职责，往往削减航太计划预算，使美国太空能力衰退。

从月球到火星

环顾冷战后美国历任政府的太空政策，可谓朝三暮四，其既与国内政治气氛有关，也与当时科技进展相连。老布什对太空怀有宏大的梦想。1989年是人类登月20周年，当年老布什宣布太空探索计划(SEI)，打算建造永久性的月球太空站，在2019年之前完成火星的载人任务。

但此计划耗资高昂，未获国会支持。继任的克林顿（柯林顿）太空政策则偏向于探索，也强化太空军事的发展，不过他却关闭太空委员会，也等于未将太空政策置于优先施政清单的前列。

到了小布什时期，2004年美国推出太空探索的新愿景，宣称将在2015到2020年间重返月球，目标是延长在月球生活和工作的时间。但月球不是终点，只是更具雄心任务的一部分，小布什政府指示NASA建立国际太空站、汰旧换新太空梭、增加机器人探索，为人类未来前往火星做准备。

因此，NASA启动了星座计划(Constellation program)，开发各种新的航太飞行器、月球登陆器与火箭。但奥巴马（欧巴马）继任后，以计划落后与预算过高为由，在2010年搁置，也放弃登月。作为替代方案，奥巴马政府将重点放在小行星上，预计2025年登陆小行星，2030年后到达火星。

此外，为了因应预算不足，奥巴马政府寻求航太商业合作的可能。当2011年亚特兰提斯(Atlantis)号太空梭退役后，美国政府正式停止航太计划，之后的太空任务就委外执行，如SpaceX、轨道科学公司(OSC)都有承包一些送货到太空站的合约。至于载人，则由俄罗斯提供服务。

2012年美国首次向俄国购买太空梭座位，借由联盟号(Soyuz)将美国宇航员送上国际太空站。然而，发射屡传意外失败不说，价格更节节高涨，当时一席约3000万美元，到今日已达8910万。再加上近年来美俄关系恶化，让美国政府决心要加速发展新一代太空梭，并资助私营企业。

特朗普政府上任后再度转变政策，将重返月球视为第一要务。今年NASA推出商业月球运载服务(CLPS)，选定洛克希德马丁在内的九间企业，作为送货到月球的伙伴。值得注意的是，除了洛克希德马丁外，其余均属中小型新创企业，不难理解NASA想培养太空新血的用心。

另一方面，SpaceX与波音两大巨头，正在运行载人计划。他们与NASA都有合约，预定于2019年将美国宇航员送往国际太空站。目前两家公司都在不断测试，SpaceX更著力于火箭的重复使用。这些努力若能达成，美国政府便可终止对俄国的依赖，两家公司也会趁势推出太空旅行等商业项目。

无论是重返月球或登陆小行星，都是为了尽最大可能理解太阳系与太空。但就未来性而言，月球应是更适合的选择。如今美国政府结合私营企业，很大程度上减缓预算压力，更有机会在月球上获取经验、知识与利益。这些将成为火星任务的基础，也是SpaceX与NASA合作的主因之一。

太空能做什么生意?

除了SpaceX、波音提供NASA太空载人服务外，还有其他企业也在分食未来的太空市场大饼。维珍银河刚完成首次亚空间(suborbital Space)飞行器试飞，达到离地面80公里的高度。待正式运作后，维珍银河将出售每张25万美元的机票，让客户体验几分钟的失重，并欣赏地球与太空。亚马逊(Amazon)也在跟进商用航太飞行。

但如果认为航太只能用于富人的观光，与普罗大众生活无关，就太小看太空经济的前景。不管是月球、小行星，或所谓的月轨内空间(Cislunar 即地球和月球之间的空间)，都有许多探索价值。

像是由波音与洛克希德马丁共组的联合发射联盟(ULA)，正在著手打造开发cislunar的计划（ULA Cislunar 1000愿景），预计在30年内将1000人送到Cislunar内工作。

据他们估算，今日Cislunar的产值约为3300亿美元，30年后，Cisluar产值将会达到2.7兆元，除了传统的卫星、火箭，还会有位于地球和月球的拉格朗日点(EML1)太空站、小行星采矿、月球采矿、月球栖息(habitat)；计划人数将从5人增加到1000人，活动范围包括整个月轨内空间与月球。

由此可知，采矿是太空活动的重心之一，在月球与遍布太阳系的小行星都有极多的蕴藏。就月球来说，包含氦(helium)-3、金、铂族金属、稀土金属等，其中又以氦-3最受注目。因为这种元素被认为有机会运用于核融合，但迄今不管是开采或核能技术仍停留在纸上谈兵的阶段。

更重要的其实是水，今年NASA确认月球两极存在冰，这代表的意义不只是人类可以饮用，而是指水可分解出氢与氧，用以制造火箭燃料。换言之，未来月球将透过现场资源利用(ISRU)工程，成为太空梭的加油站，进行小行星或其他行星的任务补给。

小行星也有无穷潜力。太阳系的小行星约有数百万颗，进行探索的微乎其微，靠近地球的小行星至少有17000颗。目前估计小行星上约有2兆公斤的工业金属，包括铝、钛、铁、钴、镍等，是地球1000年的产量，若矿产利益均分给地球人类，每人可得千亿美元。

当然这只是科学家的算术，成真机率趋近于零。对于太空探索者而言，比起将金属带回地球，他们更有兴趣的仍是ISRU。便如同月球，小行星采矿的主要目标，是以开采而得的物质，帮助建造栖息地，并利用小行星的水来支持人类生存和火箭燃料。

月球、小行星是谁的

根据1967年的外空条约(outer space treaty)，签约国同意，探索和利用月球和其他天体行星是人类的共同利益，不受个别国家宣示主权，各国不得使用任何手段侵占这些地方。但也因此，有论者认为月球如同公海、南极洲，是所有国家可合法获取资源的全球公有地(global commons)。

此条约在冷战期间签署，美苏两大阵营都不想让对手获利。如此便可理解为何条约充满不著边际的条文。然而，条约通过后不久，美国就完成首次载人登月，全球公有地的观点开始动摇。

1979年联合国大会通过决议，推出所谓的月球协定(Moon agreement)。除了重申外空条约的原则，更提出多项禁令，像是禁止任何国家、组织或个人将月球掠为财产、也不能取得月球任何区域的所有权，甚至还规定缔约国如有任何太空行动，应先通知联合国秘书长并公布于众等举措。

此协定明显是针对美国而来，但由于条文太过严苛，不仅美苏两国未签署，也只在全世界11个国家通过。更具争议的是，月球协定超越了全球公有地的概念，宣称月球及其资源是人类的共同遗产(common heritage)，并进一步强调资源共有(res communis)原则。

这种逻辑自然不可能被美国接受，因为若是要将月球定义为人类遗产，前提必是人类曾拥有过月球。很明显地，迄今无国无人能证明，月球是其神圣不可分割的一部分。而让缔约国分享利益，也不合乎保护私产的资本主义原则，能够投入太空的国家或企业，必然付出巨额投资以求回报，实在找不出理由与丝毫没有关系的他国共有。

过去由于冷战阵营对峙、航太技术制约、美国国内政治，以及地球上还有很多热点竞逐等因素，太空一直未成为美国的施政重心。然而，当越来越多国家投入太空、竞争对手日益强大，美国将利用国力与技术优势抢占先机，国际法也难以对美国等航太国家设限。

像是2015年，奥巴马签署了美国商业太空发射竞争法案(CPLCA)，该法案基本上奠定了美国私部门在小行星采矿的前景。根据CPLCA，美国公民有权获取小行星或太空资源，包括拥有、运输、使用和出售这些资源。此外，这项法案强调，唯美国企业与公民可合法享有小行星资源权利，等于否认了外太空作为全球公地的论述。

特朗普政府上任后，美国的态度更加明显。去年等待真除的太空委员会执委佩斯(Scott Pace)在一场演说时强调，美国政府不认为外太空是全球公有地，亦非人类共同遗产或属于人类共有。更重要的是，这些概念都不是外空条约所涵盖的部分，当然不能用来描述外太空的法律地位。

佩斯的话相当直接，恐怕也说出其他航太国家的心声。如此看来，美国虽暂时没有退出外空条约的打算，但可以确定的是，未来若有任何国家或企业在小行星上采矿成功，相关争论会使外空条约进一步被架空。再加上美国太空军的成形，外空军事竞争将更趋白热化。

要注意的是，目前太空军规划只是草案，尚有变化的可能。但无论太空军是作为独立军事部门，或是空军管辖部门，都得经国会立法通过。由众议院的民主党多数对耗费巨资建立太空军颇有意见，圣诞节前夕才刚否决旨在延长太空站服役期间的法案。这不啻是在警告特朗普政府，众议院不会对太空军法案照单全收，之后还会有许多的法条、预算及人事等攻防战等待特朗普。

（徐子轩，LUCIO策略顾问总监，淡江大学国际事务与战略研究所博士）