評論｜徐子軒：擺脫中日漂向俄國，文在寅的歐亞大陸軸心夢

就在特金會結束後不久，南韓大統領文在寅飛抵俄羅斯進行國事訪問，創下不少第一次的紀錄。首先是繼金大中之後，將近二十年來南韓第一次有現任大統領訪俄；再者文在寅也是第一位於俄羅斯國家杜馬（下議院）發表演說的南韓領袖，韓俄關係似乎上升到新境界。

演說中，文在寅豪壯地表示，俟韓半島建構和平機制後，兩韓俄三方將正式啟動合作。跟着會見總統普京（普丁），舉行高峰會談。雙方並發布共同聲明，簽署多份合作備忘錄。文在寅再次強調，兩韓俄可先從鐵路、燃氣、電力三大領域着手，締造東北亞經濟共同體的基礎。

文在寅的九橋戰略起源

這代表文在寅正式啟動了他的北方政策（Nordpolitik），其政府命名為「九橋戰略」（9-BRIDGE）。那麼九橋的內涵是什麼？與過去歷任政府的擘劃又有何不同？

時間先回到去年9月初，俄國在海參崴（Vladivostok）舉辦第三屆東方經濟論壇（eastern economic forum）。文在寅也應邀出席並發表演講，其中便提到所謂的九橋戰略，這是指在天然氣、鐵路、電力、港口、北極航線、造船、工業園區、水產、農業九種領域加強韓俄兩國的合作。

如此龐大的規劃可謂包山包海，但絕大多數仍是承繼前人的構想，特別是朴槿惠政府的歐亞倡議（Eurasia Initiative），內容包含運輸物流、能源資源、農林漁業、商業工業與金融五個領域。九橋戰略基本上就是由此延伸而出，可說是歐亞倡議的2.0版。

可是，現任政府對此避而不談，把構思歸功於文在寅，其實並不公道。例如談到鐵道，官方的宣傳是文在寅一直有個夢想，希望能從家鄉釜山，乘坐東海線電鐵，穿過北韓的羅津（Rajin）港，再進入俄羅斯遠東鐵路的哈桑（Khasan），進而接上西伯利亞鐵路（TSR），最後到達歐洲。

事實上，前述的鐵道規劃即是朴槿惠的「絲綢之路快車」（SRX），在俄國又被稱為「鐵絲路」（iron silk road）；朴槿惠與普京早有共識。羅津到哈桑線是在金大中時期決定、盧武鉉時期簽署協議，到朴槿惠時期嘗試運行，後因北韓核測試而告停。更諷刺的是，文在寅的鐵道夢，正和上世紀日本殖民朝鮮時期的口號──從釜山到巴黎──不謀而合。

顛覆前人思維模式：從多邊走向雙邊

是故，想正確評估文在寅的九橋戰略，就必須先順着前人的軌跡，一探成敗的關鍵。從冷戰迄今，南韓的北方政策，大致有兩個目標，一為強化韓半島的和平，二為連結歐亞大陸的經濟。前者以安全為導向，後者以市場為導向。環顧歷屆南韓大統領，都必須權衡國際環境與國內政治，做出不同的取捨。

過去的南韓領導人朴正熙、盧泰愚、金大中偏向以安全為中心；金泳三、李明博偏向市場中心；盧武鉉、朴槿惠則在兩者間擺盪。現在的文在寅可視為承繼盧武鉉路線，但比盧武鉉更重視經濟利益。對照起朴槿惠的歐亞倡議，九橋戰略明顯汲取了過去的教訓，有着更細緻的安排，避免重蹈覆轍。

朴槿惠執政時期，南韓缺乏一個與歐亞大陸合作的中心機構，也沒有系統性的規劃，導致特定官署根據權能創建個別小組、採取權宜措施。這種做法不僅使各小組業務重疊，且不受監督，決策往往被國會否決。文在寅政府因此在去年設立「北方經濟合作委員會」，作為直屬諮詢機構，成員包括政府官員、專家學者、社會賢達等，先凝聚共識，再決定政策。

值得注意的是，九橋戰略似乎顛覆朴槿惠政府的思維模式。歐亞倡議主張加速韓日中三國的自貿協定（FTA）、多邊的《區域全面經濟夥伴關係協定》（RCEP）與《跨太平洋夥伴關係》（TPP）談判，但九橋戰略裏完全沒有相關文字。這可能暗示文在寅政府戰略的重新定位，先聚焦於兩韓俄三方關係，再包含區域內其他國家，如烏克蘭、中亞諸國、蒙古，以及中國的東北三省。

當然，南韓的轉變和時空背景密切相關。像是TPP，由於美國的退出已更名為《跨太平洋夥伴全面進步協定》（CPTPP），且因特朗普政府強調「公平貿易」，全球漸有走向保護主義的趨勢。至於RCEP，也因談判方各持己見，迄今仍無突破。在此前提下，與其冀望不甚牢靠的多邊協定，不如尋求較快見效的雙邊協定。

尋求地緣政治突破：首爾—莫斯科雙軸

另一方面，南韓也不再拘泥於與傳統東北亞強權，亦即中國、日本的互動。就互通性這點來看，南韓有着日本無法克服的地理優勢，只要能整合北韓，南韓就不是歐亞大陸的孤島。對於決定積極望向北方的文在寅政府而言，日本早被排除於九橋戰略外。

至於中國，文在寅政府暫時看來並不認為是重點戰略夥伴，只是基於中國的地理位置與資源仍有可利用之處，像是南韓的西海火車輪渡聯結中國橫貫鐵路（TCR）到歐洲，或是經蒙古鐵路（TMGR）、滿州鐵路（TMR）轉TSR再到歐洲。這些線路都必須通過中國，因此文在寅政府才會把中國東三省列入九橋戰略的考量之一。

對照起熱心參與北京大閱兵的朴槿惠政府，文在寅政府對於中國顯然多了幾分防範，一個關鍵的因素可能是薩德（THHAD）。同為THHAD「受害者」，莫斯科並沒有像北京直接譴責首爾，甚至在THAAD確定佈署後，俄國駐韓大使仍讚揚南韓是重要的合作夥伴。

且相較於中國的限韓令，給予南韓經濟不小的打擊，俄國則傾向於軍事回應，亦即把矛頭轉向始作俑者──美國。普京政府宣布THAAD將納入俄羅斯的戰略規劃，也威脅脫離與美國訂立的《新削減戰略武器條約》（New START）。雖然這些都是政治表態，並沒有付諸實行，但莫斯科選擇正確對手的作法，已讓首爾點滴在心頭。當THHAD風波告一段落後，無疑要與俄國拉近距離。

這樣的轉變既反映文在寅政府的雄心壯志，亦代表南韓尋求地緣政治的突破。前者指的是在歐亞倡議裏，南韓扮演的是歐亞大陸上的樞紐角色，但到了九橋戰略，南韓想當的是軸心角色，也就是以首爾—莫斯科作為歐亞大陸的雙軸。後者指的是，文在寅政府判斷歐亞大陸將會重回地緣政治的重心，北方平原的心臟地帶格外重要，希望透過與俄國的聯結，佔據有利未來發展的位置。

九橋戰略的最大麻煩：北韓

不過，九橋戰略固然提出了宏大願景，仍有許多困難待克服，最大的麻煩當屬北韓。以最重要的鐵道為例，文在寅與普京舉行首腦會談，雙方決定就TSR與韓半島縱貫鐵路的連接進行研究。首先便針對羅津—哈桑的運輸重啟方案交換意見，雙方預計將從俄羅斯海參崴，經北韓羅津港，連接首爾和釜山。

關於羅津—哈桑線，其實算是風險不低的投資。當初俄國的俄羅斯鐵路公司與北韓合資成立RasonKonTrans，目的在升級羅津—哈桑的鐵路，以及改建更新羅津港第三碼頭，企圖成為一個歐亞貨運集散中心。看準南韓將大力執行歐亞倡議的普京，在2013年力邀朴槿惠加入計劃，南韓政府因此批准韓國鐵道公社（Korail）等三家公司收購部分RasonKonTrans股權。

三方就貨運部分先行測試，因為兩韓鐵路尚未相通，所以來自歐洲或俄國的貨物只能依靠羅津船運。在2014年碼頭工程結束後，羅津曾有三次運貨至南韓釜山等港口，主要是俄羅斯的煤炭。

不過，隨着北韓持續核試驗與導彈試射，朴槿惠政府在2016年決定停止三方合作，並公布單邊制裁方案，禁止180天內經由北韓港口的第三國船進入南韓。這代表只要是從羅津出發，即使是俄國籍或中國籍船隻運送煤炭，也不能在南韓靠岸。

可是，縱然北韓反覆不定，俄羅斯也沒有就此放棄羅津港口。雖然聯合國一再加大力度制裁北韓，安理會推出號稱20年來最嚴厲的2270號決議，但為顧及俄羅斯，羅津—哈桑並不在制裁名單內。且決議明白規定，只要是非北韓原產的煤即可享例外待遇，因此即便南韓拒絕來自羅津的船，俄羅斯的煤仍可從羅津出發，進入中國上海。

除了不定期的貨運航線外，去年在羅津，更有數名中國旅行社考察人員與在朝工作的俄國人首次搭乘渡輪，即俄朝共同經營的「萬景峰號」（Man Gyong Bon），前往海參崴。俄朝中三方都希望這能成為固定的商業旅遊航線，也可看出羅津對於俄國與中國有一定的重要性。

平壤政權對於中國的依賴

在南韓保守陣營執政期間，中國大量參與北韓的經濟開發。這是因為在圍繞着朝中俄三國的鴨綠江、圖們江邊界地區，三國有着共同的地緣經濟利益。中國希望發展東北三省，但吉林和黑龍江都沒有出海口，北韓的羅津就有重要作用。俄羅斯也是相同的邏輯，希望有更多的「不凍港」促進經濟，加速西伯利亞和遠東地區的融合。

像是羅津地區加先鋒地區組成的羅先（Rason）特別市，這裏被外界認為是未來北韓的深圳。2012年有媒體報導指稱高達30億美元的羅先基礎建設，應是由中國獨自出資的，以換取羅津港第4、5、6號碼頭的建設權和50年使用權等利益。不過此消息遭到北韓否認，還傳出北韓高層、也是金正恩姑父的張成澤被處決的罪名，就是批准羅先土地使用權給中國的賣國罪。

又如2008年，中國為得到羅津港一號碼頭的使用權，曾答應北韓將協助改造琿春至羅津，約100公里的快速公路，此公路已於2012年竣工。之後中國又與北韓協商建造新的國境大橋，也就是新圖們江大橋，據傳於2016年動土，迄今仍在施工，這些措施都是為了能讓東北地區快速連結羅津。

如此不難明白，雖然過去南韓有意與北韓和解，但受限於外在因素，包括平壤政權對於中國的依賴、北韓與美國的核鬥爭等，使歐亞倡議被迫胎死腹中。九橋戰略是否能跳脫既有困境，尚在未定之天。說穿了，此戰略將使北韓獲得對俄羅斯和南韓經濟的部分控制權，若韓半島局勢再度緊張，北韓可將鐵路或管線作為政治人質。

九橋戰略未來，取決於金正恩

換言之，九橋戰略若想成功，各方都要有足夠的互信，目前已有幾項突破值得期待。一是南韓獲准加入鐵道合作組織（OSJD），該組織的成員多是上世紀的蘇聯集團，主要是為討論各國鐵路運輸的規定與貨價。OSJD成員有權運送乘客和貨物，而毋須與鐵路經過的國家單獨簽定協議。

由成員即可知，OSJD與西方陣營基本上不相往來。對南韓來說，若要連貫歐亞，就必須加入。2015年OSJD同意給予Korail觀察員身份，但由於北韓阻撓，仍不允許朴槿惠政府以國家為名加入。如今文在寅政府透過與金正恩政權和解，獲得北韓支持，終於成為OSJD的正式成員，意味着南韓取得運營歐亞大陸28萬公里國際鐵路的入場券。

再者，兩韓以板門店宣言為基礎，二度展開鐵道合作。過去在盧武鉉時期，兩韓曾經定期運行京義線區間段的貨運，但到李明博執政後中斷。目前兩國官員已舉行跨部門會議，討論連接工程和協助北韓鐵道現代化。雙方會先針對京義線和東海線鐵道連接段展開檢查，包括信號和通信系統，並採取連結準備措施。

兩韓也已商定，7月後將對北韓境內的鐵道區段進行聯合調查，包括京義線的開城至新義州，與東海線北段。不過，連結與維修費用初估最少要6兆4千億韓元，這筆預算如何產生，是否獲得國會通過，仍未確定。

且由於北韓仍未脫離國際制裁，除非經過聯合國安理會同意，否則雙方不會立即動工。無論如何，只有北韓全面棄核，並獲得美國認可、取消制裁，南韓才有可能以韓半島為出發點，啟動和俄國在交通、能源等各方面的合作計劃。

總的來說，文在寅試圖超越盧武鉉的接觸政策，並吸收朴槿惠的綏靖思維，把兩韓關係放置於區域整合的藍圖下，就長遠來看的確是出色的策略。不過，這也暗示南韓將帶領市場經濟進入北韓，能獲得金正恩政權多少認可仍是疑問。近來平壤與北京互動頻繁，可能代表金正恩希望再次引入中國力量，制衡南韓和平演變北韓的意圖。未來九橋戰略能連結到哪裏，端視金正恩的決心。

（徐子軒，LUCIO策略顧問總監，淡江大學國際事務與戰略研究所博士）