评论｜徐子轩：摆脱中日漂向俄国，文在寅的欧亚大陆轴心梦

就在特金会结束后不久，韩国大统领文在寅飞抵俄罗斯进行国事访问，创下不少第一次的纪录。首先是继金大中之后，将近二十年来韩国第一次有现任大统领访俄；再者文在寅也是第一位于俄罗斯国家杜马（下议院）发表演说的韩国领袖，韩俄关系似乎上升到新境界。

演说中，文在寅豪壮地表示，俟朝鲜半岛建构和平机制后，朝韩俄三方将正式启动合作。跟着会见总统普京（普丁），举行高峰会谈。双方并发布共同声明，签署多份合作备忘录。文在寅再次强调，朝韩俄可先从铁路、燃气、电力三大领域着手，缔造东北亚经济共同体的基础。

文在寅的九桥战略起源

这代表文在寅正式启动了他的北方政策（Nordpolitik），其政府命名为“九桥战略”（9-BRIDGE）。那么九桥的内涵是什么？与过去历任政府的擘划又有何不同？

时间先回到去年9月初，俄国在海参崴（Vladivostok）举办第三届东方经济论坛（eastern economic forum）。文在寅也应邀出席并发表演讲，其中便提到所谓的九桥战略，这是指在天然气、铁路、电力、港口、北极航线、造船、工业园区、水产、农业九种领域加强韩俄两国的合作。

如此庞大的规划可谓包山包海，但绝大多数仍是承继前人的构想，特别是朴槿惠政府的欧亚倡议（Eurasia Initiative），内容包含运输物流、能源资源、农林渔业、商业工业与金融五个领域。九桥战略基本上就是由此延伸而出，可说是欧亚倡议的2.0版。

可是，现任政府对此避而不谈，把构思归功于文在寅，其实并不公道。例如谈到铁道，官方的宣传是文在寅一直有个梦想，希望能从家乡釜山，乘坐东海线电铁，穿过朝鲜的罗津（Rajin）港，再进入俄罗斯远东铁路的哈桑（Khasan），进而接上西伯利亚铁路（TSR），最后到达欧洲。

事实上，前述的铁道规划即是朴槿惠的“丝绸之路快车”（SRX），在俄国又被称为“铁丝路”（iron silk road）；朴槿惠与普京早有共识。罗津到哈桑线是在金大中时期决定、卢武铉时期签署协议，到朴槿惠时期尝试运行，后因朝鲜核测试而告停。更讽刺的是，文在寅的铁道梦，正和上世纪日本殖民朝鲜时期的口号──从釜山到巴黎──不谋而合。

颠覆前人思维模式：从多边走向双边

是故，想正确评估文在寅的九桥战略，就必须先顺着前人的轨迹，一探成败的关键。从冷战迄今，韩国的北方政策，大致有两个目标，一为强化朝鲜半岛的和平，二为连结欧亚大陆的经济。前者以安全为导向，后者以市场为导向。环顾历届韩国大统领，都必须权衡国际环境与国内政治，做出不同的取舍。

过去的韩国领导人朴正熙、卢泰愚、金大中偏向以安全为中心；金泳三、李明博偏向市场中心；卢武铉、朴槿惠则在两者间摆荡。现在的文在寅可视为承继卢武铉路线，但比卢武铉更重视经济利益。对照起朴槿惠的欧亚倡议，九桥战略明显汲取了过去的教训，有着更细致的安排，避免重蹈覆辙。

朴槿惠执政时期，韩国缺乏一个与欧亚大陆合作的中心机构，也没有系统性的规划，导致特定官署根据权能创建个别小组、采取权宜措施。这种做法不仅使各小组业务重叠，且不受监督，决策往往被国会否决。文在寅政府因此在去年设立“北方经济合作委员会”，作为直属咨询机构，成员包括政府官员、专家学者、社会贤达等，先凝聚共识，再决定政策。

值得注意的是，九桥战略似乎颠覆朴槿惠政府的思维模式。欧亚倡议主张加速韩日中三国的自贸协定（FTA）、多边的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）与《跨太平洋伙伴关系》（TPP）谈判，但九桥战略里完全没有相关文字。这可能暗示文在寅政府战略的重新定位，先聚焦于朝韩俄三方关系，再包含区域内其他国家，如乌克兰、中亚诸国、蒙古，以及中国的东北三省。

当然，韩国的转变和时空背景密切相关。像是TPP，由于美国的退出已更名为《跨太平洋伙伴全面进步协定》（CPTPP），且因特朗普政府强调“公平贸易”，全球渐有走向保护主义的趋势。至于RCEP，也因谈判方各持己见，迄今仍无突破。在此前提下，与其冀望不甚牢靠的多边协定，不如寻求较快见效的双边协定。

寻求地缘政治突破：首尔—莫斯科双轴

另一方面，韩国也不再拘泥于与传统东北亚强权，亦即中国、日本的互动。就互通性这点来看，韩国有着日本无法克服的地理优势，只要能整合朝鲜，韩国就不是欧亚大陆的孤岛。对于决定积极望向北方的文在寅政府而言，日本早被排除于九桥战略外。

至于中国，文在寅政府暂时看来并不认为是重点战略伙伴，只是基于中国的地理位置与资源仍有可利用之处，像是韩国的西海火车轮渡联结中国横贯铁路（TCR）到欧洲，或是经蒙古铁路（TMGR）、满州铁路（TMR）转TSR再到欧洲。这些线路都必须通过中国，因此文在寅政府才会把中国东三省列入九桥战略的考量之一。

对照起热心参与北京大阅兵的朴槿惠政府，文在寅政府对于中国显然多了几分防范，一个关键的因素可能是萨德（THHAD）。同为THHAD“受害者”，莫斯科并没有像北京直接谴责首尔，甚至在THAAD确定布署后，俄国驻韩大使仍赞扬韩国是重要的合作伙伴。

且相较于中国的限韩令，给予韩国经济不小的打击，俄国则倾向于军事回应，亦即把矛头转向始作俑者──美国。普京政府宣布THAAD将纳入俄罗斯的战略规划，也威胁脱离与美国订立的《新削减战略武器条约》（New START）。虽然这些都是政治表态，并没有付诸实行，但莫斯科选择正确对手的作法，已让首尔点滴在心头。当THHAD风波告一段落后，无疑要与俄国拉近距离。

这样的转变既反映文在寅政府的雄心壮志，亦代表韩国寻求地缘政治的突破。前者指的是在欧亚倡议里，韩国扮演的是欧亚大陆上的枢纽角色，但到了九桥战略，韩国想当的是轴心角色，也就是以首尔—莫斯科作为欧亚大陆的双轴。后者指的是，文在寅政府判断欧亚大陆将会重回地缘政治的重心，北方平原的心脏地带格外重要，希望透过与俄国的联结，占据有利未来发展的位置。

九桥战略的最大麻烦：朝鲜

不过，九桥战略固然提出了宏大愿景，仍有许多困难待克服，最大的麻烦当属朝鲜。以最重要的铁道为例，文在寅与普京举行首脑会谈，双方决定就TSR与朝鲜半岛纵贯铁路的连接进行研究。首先便针对罗津—哈桑的运输重启方案交换意见，双方预计将从俄罗斯海参崴，经朝鲜罗津港，连接首尔和釜山。

关于罗津—哈桑线，其实算是风险不低的投资。当初俄国的俄罗斯铁路公司与朝鲜合资成立RasonKonTrans，目的在升级罗津—哈桑的铁路，以及改建更新罗津港第三码头，企图成为一个欧亚货运集散中心。看准韩国将大力执行欧亚倡议的普京，在2013年力邀朴槿惠加入计划，韩国政府因此批准韩国铁道公社（Korail）等三家公司收购部分RasonKonTrans股权。

三方就货运部分先行测试，因为朝韩铁路尚未相通，所以来自欧洲或俄国的货物只能依靠罗津船运。在2014年码头工程结束后，罗津曾有三次运货至韩国釜山等港口，主要是俄罗斯的煤炭。

不过，随着朝鲜持续核试验与导弹试射，朴槿惠政府在2016年决定停止三方合作，并公布单边制裁方案，禁止180天内经由朝鲜港口的第三国船进入韩国。这代表只要是从罗津出发，即使是俄国籍或中国籍船只运送煤炭，也不能在韩国靠岸。

可是，纵然朝鲜反复不定，俄罗斯也没有就此放弃罗津港口。虽然联合国一再加大力度制裁朝鲜，安理会推出号称20年来最严厉的2270号决议，但为顾及俄罗斯，罗津—哈桑并不在制裁名单内。且决议明白规定，只要是非朝鲜原产的煤即可享例外待遇，因此即便韩国拒绝来自罗津的船，俄罗斯的煤仍可从罗津出发，进入中国上海。

除了不定期的货运航线外，去年在罗津，更有数名中国旅行社考察人员与在朝工作的俄国人首次搭乘渡轮，即俄朝共同经营的“万景峰号”（Man Gyong Bon），前往海参崴。俄朝中三方都希望这能成为固定的商业旅游航线，也可看出罗津对于俄国与中国有一定的重要性。

平壤政权对于中国的依赖

在韩国保守阵营执政期间，中国大量参与朝鲜的经济开发。这是因为在围绕着朝中俄三国的鸭绿江、图们江边界地区，三国有着共同的地缘经济利益。中国希望发展东北三省，但吉林和黑龙江都没有出海口，朝鲜的罗津就有重要作用。俄罗斯也是相同的逻辑，希望有更多的“不冻港”促进经济，加速西伯利亚和远东地区的融合。

像是罗津地区加先锋地区组成的罗先（Rason）特别市，这里被外界认为是未来朝鲜的深圳。2012年有媒体报导指称高达30亿美元的罗先基础建设，应是由中国独自出资的，以换取罗津港第4、5、6号码头的建设权和50年使用权等利益。不过此消息遭到朝鲜否认，还传出朝鲜高层、也是金正恩姑父的张成泽被处决的罪名，就是批准罗先土地使用权给中国的卖国罪。

又如2008年，中国为得到罗津港一号码头的使用权，曾答应朝鲜将协助改造珲春至罗津，约100公里的快速公路，此公路已于2012年竣工。之后中国又与朝鲜协商建造新的国境大桥，也就是新图们江大桥，据传于2016年动土，迄今仍在施工，这些措施都是为了能让东北地区快速连结罗津。

如此不难明白，虽然过去韩国有意与朝鲜和解，但受限于外在因素，包括平壤政权对于中国的依赖、朝鲜与美国的核斗争等，使欧亚倡议被迫胎死腹中。九桥战略是否能跳脱既有困境，尚在未定之天。说穿了，此战略将使朝鲜获得对俄罗斯和韩国经济的部分控制权，若朝鲜半岛局势再度紧张，朝鲜可将铁路或管线作为政治人质。

九桥战略未来，取决于金正恩

换言之，九桥战略若想成功，各方都要有足够的互信，目前已有几项突破值得期待。一是韩国获准加入铁道合作组织（OSJD），该组织的成员多是上世纪的苏联集团，主要是为讨论各国铁路运输的规定与货价。OSJD成员有权运送乘客和货物，而毋须与铁路经过的国家单独签定协议。

由成员即可知，OSJD与西方阵营基本上不相往来。对韩国来说，若要连贯欧亚，就必须加入。2015年OSJD同意给予Korail观察员身份，但由于朝鲜阻挠，仍不允许朴槿惠政府以国家为名加入。如今文在寅政府透过与金正恩政权和解，获得朝鲜支持，终于成为OSJD的正式成员，意味着韩国取得运营欧亚大陆28万公里国际铁路的入场券。

再者，朝韩以板门店宣言为基础，二度展开铁道合作。过去在卢武铉时期，朝韩曾经定期运行京义线区间段的货运，但到李明博执政后中断。目前两国官员已举行跨部门会议，讨论连接工程和协助朝鲜铁道现代化。双方会先针对京义线和东海线铁道连接段展开检查，包括信号和通信系统，并采取连结准备措施。

朝韩也已商定，7月后将对朝鲜境内的铁道区段进行联合调查，包括京义线的开城至新义州，与东海线北段。不过，连结与维修费用初估最少要6兆4千亿韩元，这笔预算如何产生，是否获得国会通过，仍未确定。

且由于朝鲜仍未脱离国际制裁，除非经过联合国安理会同意，否则双方不会立即动工。无论如何，只有朝鲜全面弃核，并获得美国认可、取消制裁，韩国才有可能以朝鲜半岛为出发点，启动和俄国在交通、能源等各方面的合作计划。

总的来说，文在寅试图超越卢武铉的接触政策，并吸收朴槿惠的绥靖思维，把朝韩关系放置于区域整合的蓝图下，就长远来看的确是出色的策略。不过，这也暗示韩国将带领市场经济进入朝鲜，能获得金正恩政权多少认可仍是疑问。近来平壤与北京互动频繁，可能代表金正恩希望再次引入中国力量，制衡韩国和平演变朝鲜的意图。未来九桥战略能连结到哪里，端视金正恩的决心。

（徐子轩，LUCIO策略顾问总监，淡江大学国际事务与战略研究所博士）