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近年，香港政府的多項大型基建工程相繼超支，而且超支比例甚高，已經引起各界關注，尤其是負責審批撥款的立法會議員。翻查過去四屆立法會財務委員會（財委會）及其下工務小組的會議文件及投票結果，發現所有核准預算費超過十億元的基本工程，若申請追加撥款，百分百獲批准，而所增加的款額已經超過611億港元，平均比最初的核准預算金額超出31%（公路項目則平均超出29%）（註一），高於國際平均數，更有個別項目的超支比例超過一倍，但至今並無提出任何可行解決方案。
最近政府成立的所謂成本控制辦公室絕對不是在解決超支問題，只是在設計初期提出更改設計或用料等，以達至減低總建造費用，完全曲解超支成因。超支並非指工程造價太高，而是指初期預算比最終結算為低，需要追加撥款。透過改變設計來減低工程預算造價，無助避免超支，反而會降低設計和用料質量，隨時得不償失。
成本效益估算失真兩大問題
事實上，基建工程的成本效益估算往往拿不準，錯估造價和使用率的情況並不罕見。一方面，因為工程的確存在着不少難以估計的因素，現時的估算方法還有很多需要改善的地方，但只要是正常的估算誤差，而非系統性誤差，應該不會出現一律超支的誤差傾向。相反，若果誤差來是系統性問題，誤差會呈現有規律的傾向。
不少學者如牛津大學大型項目管理專家傅以斌（Bent Flyvbjerg，註二），以及加州大學柏克萊分校教授馬丁．華克斯（Martin Wachs）均指出，政府部門、顧問公司和相關人士往往為了讓項目較容易獲批，會低估造價、抬高收益估算，以爭取支持。因此，獲批准的工程可能不是物有所值的項目，而僅是在預算工程造價內物有所值的項目，這種情況稱之為「策略性不實陳述」（Strategic Misrepresentation）。
澳洲智庫 Grattan Institute 指出，基建成本效益估算失真會帶來兩大問題：一、誤導公共支出項目的優次，因而增加基建投資、減低民生工程支出；二、導致過度投資高風險的大型基建項目。大型基建項目比一般基建的風險更大、成本更高，本來較難批准，因此好大喜功的官員會傾向誇大成本效益以爭取先通過撥款。簡單而言，不透明的資訊及資訊不平衡會誤導政策判斷，影響公共投資策略和公共財政分配。試想，當議員無法得知一個項目的真實利與弊評估，又如何有效審議各項撥款，為市民把關？
誠然，基建超支問題並非香港獨有，過去20年歐美為了解決工程超支問題，進行了多項研究和實驗，對香港如何解決工程超支問題有啟示作用。既然香港立法會議員和公民社會一致想方設法監察政府的支出，參考國際經驗來思考香港的工程超支解決方案，應是重要而且必須的一步。
參考組別預測模型
針對不可預估的風險，傅以斌以2002年諾貝爾經濟學獎得主丹尼爾．康納曼的理論作基礎，發展出「參考組別預測模型」（Reference Class Forecasting，RCF）。康納曼發現人有「樂觀偏見」（Optimism Bias），傾向高估「正成效」而低估「負成效」。因此，預算造價時需要把「樂觀偏見」計算在內。
英國財政部和運輸部早於2004年正式採用 RCF。財政部邀請傅以斌和工程顧問公司 COWI 進行研究，將英國的基建分成多個類別，如公路、鐵路等，並就每一個類別建立「參考組別」，以同組別工程的往績計算相應的「樂觀偏見」。顧問公司需要就該參考組別的統計結果提高預算，從而改善估算的準確度。以興建鐵路為例，若接受一半機會超支，需提升預算15%，若只可接受兩成機會超支，則要提升32% 造價。
事實上，香港政府發展局亦曾於2012年邀請傅以斌來港，進行「大型基建項目採用參考組別預測──可行性研究」（Implementation of Reference Class Forecasting to Large-scale Public Works Projects in Hong Kong – Establishment of a Reference Class for Major Highways Projects – Feasibility Study，註三），但報告未有公開，也未有公布會否考慮採用參考組別預測模型。
質量保證計劃
雖然愈來愈多人注意到參考組別預測以及討論其利弊，但需要注意，該預測方法無法改善基建成本效益估算的「策略性不實陳述」。為此，我們可以參考挪威政府，建立一個更嚴謹獨立的審批機制。
面對公共工程超支、延期、質素欠佳的問題，挪威政府於1997年12月啟動研究，調查運輸及通信部、國防部和勞動及行政部旗下11個投資項目，並於2000年起推行「質量保證計劃」（Quality Assurance Scheme），以改善狀況。除了石油方面的投資，以及國有公司負責的投資，所有超過5億挪威克朗（約4.7億港幣）的公共投資項目，都需要接受質量保證計劃評估，方可交予議會審理。2011年時，門檻改為7.5億挪威克朗，約7億港幣。
質量保證計劃分為兩個部分，第一部分 QA1 為「概念選擇 」（choice of concept），規定在前期規劃之前，政府部門或相關機構必先至少就三個方案進行完整的成本效益分析，包括所有社會成本和社會效益。即使不能量化為金額的成本和效益，都需要一一包括在報告內。而且，其中一個方案必須為「零方案」，即假設不興建項目。第二部分 QA2，則要求提交項目到議會申請撥款前，需要進行獨立成本估算和獨立項目管理策略研究，以令項目反映真實開支，及制定控制支出的管理策略。
上述挪威政府自1997年啟動的研究，比對了1993至2012的數據，發現實施質量保證計劃前超支項目數量的比例為72.22%，實施計劃後則只有27.27%項目超支，低於預算的項目則由22.22%上升至68.18%。這項實證研究結果顯示：如果前期階段把關嚴謹，可篩走不合適的基建，改為選擇有較合理成本效益的項目，減少浪費，避免犯錯。
最後，必須指出，很多以通脹或地質狀況作為大量工程超支的解釋都不太合理。因為所有工程預算都已經包括了一項價格調整因子，及一項應急支出預算。換言之，只要通脹率變化有高有低，地質等因素時難時易，這兩項預算理應平均處理好相關的不確定性，即不至於出現系統性誤差以致一律超支現象。譬如去年建築成本上升了5%，今年的新工程預算便會根據5%來調整未來成本的通脹。若果今年最終的成本只上升了3%，那麼預算便會高估，不會長期低估。（除非升幅一年比一年高，但事實並非如此）
每逢政府向立法會申請追加超支撥款，傳媒例必大肆報導，市民定必譁然。然而，政府經常以「洗濕咗個頭」（已經花了不少支出，叫停將會造成大量浪費）為由，總是脅迫議員繼續撥款，變成無底深潭，無法抽身。因此，審批基建工程預算時必須額外審慎，尤其需要避免系統性誤差所帶來的一律超支現象。長遠而言，可能在項目的可行性研究時已經需要考慮一旦超支至某個限度，項目有「退場機制」選擇，叫停項目可作另一預設用途，避免泥足深陷，不能自拔。
（姚松炎，香港立法會議員；馮蘊妍，議員助理）
註一： 立法會文件PWSC(2005-06)9, PWSC(2008-09)37, PWSC(2008-09)51, PWSC(2009-10)5, PWSC(2009-10)73, PWSC(2010-11)12, PWSC(2010-11)31, PWSC(2011-12)11, PWSC(2011-12)38, PWSC(2011-12)39, PWSC(2012-13)11, PWSC(2012-13)41, PWSC(2013-14)12, PWSC(2013-14)29, PWSC(2015-16)13, PWSC(2015-16)14, PWSC(2015-16)29, PWSC(2015-16)50, PWSC(2015-16)51, PWSC(2015-16)62, FCR(2015-16)11
註二： Bent Flyvbjerg (2009). Survival of the Unfittest: Why the Worst Infrastructure Gets Built, And What We Can Do about It. Oxford Review of Economic Policy, 25 (3).
註三： 報告沒有公開，但可參考：Bent Flyvbjerg, Chi-keung Hon & Wing Huen Fok. (2016). Reference class forecasting for Hong Kong’s major roadworks projects. Civil Engineering, 169(6), pp.1-8.
好文
👍🏻