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近年，香港政府的多项大型基建工程相继超支，而且超支比例甚高，已经引起各界关注，尤其是负责审批拨款的立法会议员。翻查过去四届立法会财务委员会（财委会）及其下工务小组的会议文件及投票结果，发现所有核准预算费超过十亿元的基本工程，若申请追加拨款，百分百获批准，而所增加的款额已经超过611亿港元，平均比最初的核准预算金额超出31%（公路项目则平均超出29%）（注一），高于国际平均数，更有个别项目的超支比例超过一倍，但至今并无提出任何可行解决方案。
最近政府成立的所谓成本控制办公室绝对不是在解决超支问题，只是在设计初期提出更改设计或用料等，以达至减低总建造费用，完全曲解超支成因。超支并非指工程造价太高，而是指初期预算比最终结算为低，需要追加拨款。透过改变设计来减低工程预算造价，无助避免超支，反而会降低设计和用料质量，随时得不偿失。
成本效益估算失真两大问题
事实上，基建工程的成本效益估算往往拿不准，错估造价和使用率的情况并不罕见。一方面，因为工程的确存在着不少难以估计的因素，现时的估算方法还有很多需要改善的地方，但只要是正常的估算误差，而非系统性误差，应该不会出现一律超支的误差倾向。相反，若果误差来是系统性问题，误差会呈现有规律的倾向。
不少学者如牛津大学大型项目管理专家傅以斌（Bent Flyvbjerg，注二），以及加州大学柏克莱分校教授马丁．华克斯（Martin Wachs）均指出，政府部门、顾问公司和相关人士往往为了让项目较容易获批，会低估造价、抬高收益估算，以争取支持。因此，获批准的工程可能不是物有所值的项目，而仅是在预算工程造价内物有所值的项目，这种情况称之为“策略性不实陈述”（Strategic Misrepresentation）。
澳大利亚智库 Grattan Institute 指出，基建成本效益估算失真会带来两大问题：一、误导公共支出项目的优次，因而增加基建投资、减低民生工程支出；二、导致过度投资高风险的大型基建项目。大型基建项目比一般基建的风险更大、成本更高，本来较难批准，因此好大喜功的官员会倾向夸大成本效益以争取先通过拨款。简单而言，不透明的信息及信息不平衡会误导政策判断，影响公共投资策略和公共财政分配。试想，当议员无法得知一个项目的真实利与弊评估，又如何有效审议各项拨款，为市民把关？
诚然，基建超支问题并非香港独有，过去20年欧美为了解决工程超支问题，进行了多项研究和实验，对香港如何解决工程超支问题有启示作用。既然香港立法会议员和公民社会一致想方设法监察政府的支出，参考国际经验来思考香港的工程超支解决方案，应是重要而且必须的一步。
参考组别预测模型
针对不可预估的风险，傅以斌以2002年诺贝尔经济学奖得主丹尼尔．康纳曼的理论作基础，发展出“参考组别预测模型”（Reference Class Forecasting，RCF）。康纳曼发现人有“乐观偏见”（Optimism Bias），倾向高估“正成效”而低估“负成效”。因此，预算造价时需要把“乐观偏见”计算在内。
英国财政部和运输部早于2004年正式采用 RCF。财政部邀请傅以斌和工程顾问公司 COWI 进行研究，将英国的基建分成多个类别，如公路、铁路等，并就每一个类别建立“参考组别”，以同组别工程的往绩计算相应的“乐观偏见”。顾问公司需要就该参考组别的统计结果提高预算，从而改善估算的准确度。以兴建铁路为例，若接受一半机会超支，需提升预算15%，若只可接受两成机会超支，则要提升32% 造价。
事实上，香港政府发展局亦曾于2012年邀请傅以斌来港，进行“大型基建项目采用参考组别预测──可行性研究”（Implementation of Reference Class Forecasting to Large-scale Public Works Projects in Hong Kong – Establishment of a Reference Class for Major Highways Projects – Feasibility Study，注三），但报告未有公开，也未有公布会否考虑采用参考组别预测模型。
质量保证计划
虽然愈来愈多人注意到参考组别预测以及讨论其利弊，但需要注意，该预测方法无法改善基建成本效益估算的“策略性不实陈述”。为此，我们可以参考挪威政府，建立一个更严谨独立的审批机制。
面对公共工程超支、延期、质素欠佳的问题，挪威政府于1997年12月启动研究，调查运输及通信部、国防部和劳动及行政部旗下11个投资项目，并于2000年起推行“质量保证计划”（Quality Assurance Scheme），以改善状况。除了石油方面的投资，以及国有公司负责的投资，所有超过5亿挪威克朗（约4.7亿港币）的公共投资项目，都需要接受质量保证计划评估，方可交予议会审理。2011年时，门槛改为7.5亿挪威克朗，约7亿港币。
质量保证计划分为两个部分，第一部分 QA1 为“概念选择 ”（choice of concept），规定在前期规划之前，政府部门或相关机构必先至少就三个方案进行完整的成本效益分析，包括所有社会成本和社会效益。即使不能量化为金额的成本和效益，都需要一一包括在报告内。而且，其中一个方案必须为“零方案”，即假设不兴建项目。第二部分 QA2，则要求提交项目到议会申请拨款前，需要进行独立成本估算和独立项目管理策略研究，以令项目反映真实开支，及制定控制支出的管理策略。
上述挪威政府自1997年启动的研究，比对了1993至2012的数据，发现实施质量保证计划前超支项目数量的比例为72.22%，实施计划后则只有27.27%项目超支，低于预算的项目则由22.22%上升至68.18%。这项实证研究结果显示：如果前期阶段把关严谨，可筛走不合适的基建，改为选择有较合理成本效益的项目，减少浪费，避免犯错。
最后，必须指出，很多以通胀或地质状况作为大量工程超支的解释都不太合理。因为所有工程预算都已经包括了一项价格调整因子，及一项应急支出预算。换言之，只要通胀率变化有高有低，地质等因素时难时易，这两项预算理应平均处理好相关的不确定性，即不至于出现系统性误差以致一律超支现象。譬如去年建筑成本上升了5%，今年的新工程预算便会根据5%来调整未来成本的通胀。若果今年最终的成本只上升了3%，那么预算便会高估，不会长期低估。（除非升幅一年比一年高，但事实并非如此）
每逢政府向立法会申请追加超支拨款，传媒例必大肆报导，市民定必哗然。然而，政府经常以“洗湿咗个头”（已经花了不少支出，叫停将会造成大量浪费）为由，总是胁迫议员继续拨款，变成无底深潭，无法抽身。因此，审批基建工程预算时必须额外审慎，尤其需要避免系统性误差所带来的一律超支现象。长远而言，可能在项目的可行性研究时已经需要考虑一旦超支至某个限度，项目有“退场机制”选择，叫停项目可作另一预设用途，避免泥足深陷，不能自拔。
（姚松炎，香港立法会议员；冯蕴妍，议员助理）
注一： 立法会文件PWSC(2005-06)9, PWSC(2008-09)37, PWSC(2008-09)51, PWSC(2009-10)5, PWSC(2009-10)73, PWSC(2010-11)12, PWSC(2010-11)31, PWSC(2011-12)11, PWSC(2011-12)38, PWSC(2011-12)39, PWSC(2012-13)11, PWSC(2012-13)41, PWSC(2013-14)12, PWSC(2013-14)29, PWSC(2015-16)13, PWSC(2015-16)14, PWSC(2015-16)29, PWSC(2015-16)50, PWSC(2015-16)51, PWSC(2015-16)62, FCR(2015-16)11
注二： Bent Flyvbjerg (2009). Survival of the Unfittest: Why the Worst Infrastructure Gets Built, And What We Can Do about It. Oxford Review of Economic Policy, 25 (3).
注三： 报告没有公开，但可参考：Bent Flyvbjerg, Chi-keung Hon & Wing Huen Fok. (2016). Reference class forecasting for Hong Kong’s major roadworks projects. Civil Engineering, 169(6), pp.1-8.
好文
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