評論｜陸冉：呼之欲出監察委，中國政治框架大變局？

2016年7月14日，中共中央黨校報紙《學習時報》刊發了題為《通過修法完善國家監察體制》的文章，引人注意地提出了頗為大膽的觀點： 「1997年制定、2010年修訂的《行政監察法》已經不適用於新形勢下的工作，因而需要作全面修訂 」。

這篇文章，對現行《行政監察法》進行了大幅批評，並建議將其更名為《國家監察法》、擴大監察對象、擴權監察機關，以改革監察體制。

文革後三十年的歷史上，中共黨媒很少如此批評修訂不久的現行立法。而這樣的批判，往往是體制內鉅變的先兆。

變革的先聲

11月7日，中共中央辦公廳印發《國家監察體制改革試點方案》，正式公布將於今年年底在北京、山西、浙江三地進行試點，建設省級監察委員會。

官媒信息也指明，監察委員會不僅將建立在中央與省級，縣市級別也將是其覆蓋目標。早些時候公布的《中共中央委員會第十八屆六中全會公報》也明確提出：「各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督」。

在此處行文中，「監察機關」首次與人大、政府、司法機關並列，這在中共官方文獻中尚屬首次。對中共行文規則稍有了解的人會意識到，如此排列絕非無心所致，而是意味着監察機關將會提高到史無前例的重要地位，一個與「一府兩院」（人民政府、人民法院、人民檢察院）並駕齊驅的監察機構，已經呼之欲出。

而建立新監察體系的想法，其實早有端倪。在今年一月召開的十八屆紀委第六次全會上，習近平就提出「要堅持黨對黨風廉政建設和反腐敗工作的統一領導，擴大監察範圍，整合監察力量，健全國家監察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系」。

監察體系的變動，還至少可以回溯到2014年9月，彼時在京辦公的國家監察部，將大部分辦事機構搬進了中共中央紀律監察委員會大樓中，實現了兩機構合署辦公。新聞輿論對於此舉的解讀，大多囿於加強反腐工作層面。而此舉真正重要之處，在於打破黨政機構籓籬，使兩個分屬黨政序列的機構跨界合併。在現今看來，這可謂是大變革的肇始。

重整黨政關係：制度整合之外的意藴

即將誕生的監察委員會的功用，又是什麼呢？

如此幅度的制度整合，恐怕是最終要通過修憲這樣的大動作來予以確認與固定的，單純為反腐工作服務，或者解決紀檢與監察部門的職權衝突，都不會是這次變化的真正指向所在。

要理解監察委員會的意義，需要先理解一重背景：長期以來，在中共的統治框架下一直存在「二元化機構」，即黨中央與國務院在同一職能方向下，往往存在着重疊。

儘管中共的政治體制一直強調黨的絕對領導，但在同一層級上，黨機構和政府機構部門都存在着擴大自身權限範圍的傾向，由此帶來的問題，不僅僅是處理具體事務上的機構交叉、職權不明與效率低下，更帶來了雙重權威問題。

比如，在憲法意義上，作為最高行政機構的國務院負責人，即國務院總理，是行政機關的實際負責人。而在黨章規定中，總書記是黨內最高領導人。由是，根據黨章與憲法，在黨與政府的框架內產生了兩個領導人，黨章與國憲之間的雙重權威問題，即使在形式上由黨的總書記兼任國家主席的方式予以調和，但因為國家主席並非國務院負責人，所以在實際權力運行上，仍然要面對總書記與總理的雙重權威性。

在這組關係中，儘管行政權在黨權面前遠談不上獨立，但無論如何決策，因為政權仍然依賴於憲法所提供的合法性，所以即便是紙面意義上的憲法，也能構成約束，國務院這一憲法上的最高行政機構來統轄行政事務，也就成為了必然。

在實際運作中，中共對行政的管控，仍然可以通過行政機構內部黨組進行操作，以黨代政也成為了從中共建政至文革結束的顯著統治方式。直到上世紀八十年代，鄧小平才提出了要解決黨政不分、以黨代政的問題，明確表示「今後凡屬政府職權範圍內的工作，都由國務院和地方各級政府討論、決定和發布文件，不再由黨中央和地方黨委發指示、作決定」。基於鄧的定調，中共十三大後，甚至一度撤裁各級政府黨組，國務院的地位也陡然提升，具備相當程度的自主性。

譬如，今年七月，就國企改革問題，總書記習近平發出了「做強、做優、做大」國有企業，加強和改進黨對國有企業的領導的指示；而總理李克強的批示則強調，需要對國有企業「瘦身健體提質增效」，在國企改革中要「遵循市場規律」。兩人的意見可謂截然不同。

此種權威上的衝突對立，有人會解讀為共產黨體制內的分權與制衡。但黨政二元化的現實利弊不論，對想要整合權力並集權於手的習近平來說，這一問題無疑是亟需擺脱的桎梏。自接任總書記一職以來，他顯然一直在嘗試突破黨政二元化的框架，最明顯的例子就是通過新創眾多「中央領導小組」且在大多數新創小組中親任組長的方式，來強化自身權力。

這些領導小組，一般包括相關職能黨政部門的首長，實際上已經是跨越黨政機關，由最高領導人直接掌控的權力機構。領導小組的建立，當然可以理解為習近平的個人集權，但換個角度，站在解決黨政二元體制的立場解讀，小組的建立也可以理解為習近平試圖跨越黨政分野，整合資源的嘗試。

而領導小組的建立與運作，並不會是習近平制度框架改革的終點，監察委員會的建立才是這種制度變遷的進階與確立。

從中紀委與監察部合署辦公、共用網站的趨勢，以及黨媒所釋放出「建立具有更廣泛職權的監察機關」的風聲，可以預見：新的監察委員會將包括紀委、監察部門、預防腐敗部、審計部門以及原屬檢察系統的反貪污、反瀆職部門。如此動作，會開啟制度化整合黨政機關之先聲，將原本以黨員為主要監察對象的紀委，與以公職人員為監察對象的監察職能部門統一整合。

這樣一來，監察委員會的創設，不會僅僅是權力的再分配與重組，也是一種制度變遷範式。類似的黨政二元化問題存在於政法委與法院、檢察院系統，國防部與中共中央軍事委員會等等各方面。以跨越黨政的委員會方式，來強化並進一步制度化過往協調手段，相信將是今後的制度變遷方向，這也兆示着原有的黨政機關框架，將被完全打破。以黨主導的新興委員會，將成為習近平執政期的權力中樞所在。

南轅北轍的改革？

對於這樣的體制內鉅變，現在進行評價尚為時過早。不過可以肯定，監察委員會的機構整合與地位提升，並不意味着中共內部權力分立制衡的制度化開端。

有能力整合諸多機構，作出如此重大改變的，並非黨內的民主決議抑或是民意與輿論壓力，而是呼之欲出的政治強人。這樣的整合，與西方民主憲政體制下的三權分立，有着根本區別，如官方話語所說，監察委員會的成立是為了「加強黨對於反腐敗工作的統一領導」，其實質是在政治強人的安排下，以黨的機構引領政府框架內的機構，這樣的委員會統治方式，實際上是以黨兼政，消滅了原本至少在形式上尚保留獨立地位的行政機構，如此黨政一體化的做法，頗有蘇俄早期的政權組織方式中，直接以黨機構取代原有的行政機構的色彩，絕非現代民主憲政之道路所向。

機構的再整合，會帶來大量任命機會，也勢必將成為新領袖賴以吸納人才投效、強化自身集權的工具。其最終的目標，顯然是要消弭一直以來的黨政二元化問題，把權力集中到黨的最高領袖手上。

在可以預見的未來，政治集權抑或說領袖集權的運作方式，將會從「領導小組」向新設立的各個委員會過渡。在外觀上，中國政府會具備行政、立法、司法與監察並立的制度框架，這種制度改革在外觀上形似現代化，卻在實質上背道而馳。中共的機構將持續坐大，漸進將文革後三十年所逐步建立起來的，尚具一定獨立性的政府機構兼併。黨權勢必蠶食原本就相對弱勢的行政權。儘管脆弱但已初步成型的黨政分開的框架，將被徹底打破，新的委員會將更強調以黨為核心、甚至以黨的領袖為核心。中國這個世界第二的經濟體的政治框架，將會在強人領導下進入一個新的紀元。

民權與民主等外在制約條件仍然缺失，而強大國力帶來領導層的極度自信，這樣的變化無論如何也不讓人感到樂觀。改革開放後，樂觀的中國研究者一度以「新威權主義」（New-Authoritarianism）來定義中共政權，那時的中共，對黨政分開這樣的制度安排，尚能維繫在「口是心非」，表面尊重。而委員會化的憲制變化，則會將「黨領導一切」的中共統治內核直接從幕後擺上台前，如此充滿自信又理直氣壯的，政治框架的根本變動，恐怕會使得中共政權更加貼近「新極權主義」（Neo-Totalitarianism）的模式範疇。

（陸冉，法律史研習者，現居英國）

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