評論|陸冉:呼之欲出監察委,中國政治框架大變局?

在可以預見的未來,政治集權抑或說領袖集權的運作方式,將會從「領導小組」向新設立的各個委員會過渡。

2016年7月14日,中共中央黨校報紙《學習時報》刊發了題為《通過修法完善國家監察體制》的文章,引人注意地提出了頗為大膽的觀點: 「1997年制定、2010年修訂的《行政監察法》已經不適用於新形勢下的工作,因而需要作全面修訂 」。

這篇文章,對現行《行政監察法》進行了大幅批評,並建議將其更名為《國家監察法》、擴大監察對象、擴權監察機關,以改革監察體制。

文革後三十年的歷史上,中共黨媒很少如此批評修訂不久的現行立法。而這樣的批判,往往是體制內鉅變的先兆。

變革的先聲

11月7日,中共中央辦公廳印發《國家監察體制改革試點方案》,正式公布將於今年年底在北京、山西、浙江三地進行試點,建設省級監察委員會。

官媒信息也指明,監察委員會不僅將建立在中央與省級,縣市級別也將是其覆蓋目標。早些時候公布的《中共中央委員會第十八屆六中全會公報》也明確提出:「各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督」。

在此處行文中,「監察機關」首次與人大、政府、司法機關並列,這在中共官方文獻中尚屬首次。對中共行文規則稍有了解的人會意識到,如此排列絕非無心所致,而是意味着監察機關將會提高到史無前例的重要地位,一個與「一府兩院」(人民政府、人民法院、人民檢察院)並駕齊驅的監察機構,已經呼之欲出。

而建立新監察體系的想法,其實早有端倪。在今年一月召開的十八屆紀委第六次全會上,習近平就提出「要堅持黨對黨風廉政建設和反腐敗工作的統一領導,擴大監察範圍,整合監察力量,健全國家監察組織架構,形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系」。

監察體系的變動,還至少可以回溯到2014年9月,彼時在京辦公的國家監察部,將大部分辦事機構搬進了中共中央紀律監察委員會大樓中,實現了兩機構合署辦公。新聞輿論對於此舉的解讀,大多囿於加強反腐工作層面。而此舉真正重要之處,在於打破黨政機構籓籬,使兩個分屬黨政序列的機構跨界合併。在現今看來,這可謂是大變革的肇始。

重整黨政關係:制度整合之外的意藴

即將誕生的監察委員會的功用,又是什麼呢?

如此幅度的制度整合,恐怕是最終要通過修憲這樣的大動作來予以確認與固定的,單純為反腐工作服務,或者解決紀檢與監察部門的職權衝突,都不會是這次變化的真正指向所在。

要理解監察委員會的意義,需要先理解一重背景:長期以來,在中共的統治框架下一直存在「二元化機構」,即黨中央與國務院在同一職能方向下,往往存在着重疊。

儘管中共的政治體制一直強調黨的絕對領導,但在同一層級上,黨機構和政府機構部門都存在着擴大自身權限範圍的傾向,由此帶來的問題,不僅僅是處理具體事務上的機構交叉、職權不明與效率低下,更帶來了雙重權威問題。

比如,在憲法意義上,作為最高行政機構的國務院負責人,即國務院總理,是行政機關的實際負責人。而在黨章規定中,總書記是黨內最高領導人。由是,根據黨章與憲法,在黨與政府的框架內產生了兩個領導人,黨章與國憲之間的雙重權威問題,即使在形式上由黨的總書記兼任國家主席的方式予以調和,但因為國家主席並非國務院負責人,所以在實際權力運行上,仍然要面對總書記與總理的雙重權威性。

在這組關係中,儘管行政權在黨權面前遠談不上獨立,但無論如何決策,因為政權仍然依賴於憲法所提供的合法性,所以即便是紙面意義上的憲法,也能構成約束,國務院這一憲法上的最高行政機構來統轄行政事務,也就成為了必然。

在實際運作中,中共對行政的管控,仍然可以通過行政機構內部黨組進行操作,以黨代政也成為了從中共建政至文革結束的顯著統治方式。直到上世紀八十年代,鄧小平才提出了要解決黨政不分、以黨代政的問題,明確表示「今後凡屬政府職權範圍內的工作,都由國務院和地方各級政府討論、決定和發布文件,不再由黨中央和地方黨委發指示、作決定」。基於鄧的定調,中共十三大後,甚至一度撤裁各級政府黨組,國務院的地位也陡然提升,具備相當程度的自主性。

譬如,今年七月,就國企改革問題,總書記習近平發出了「做強、做優、做大」國有企業,加強和改進黨對國有企業的領導的指示;而總理李克強的批示則強調,需要對國有企業「瘦身健體提質增效」,在國企改革中要「遵循市場規律」。兩人的意見可謂截然不同。

此種權威上的衝突對立,有人會解讀為共產黨體制內的分權與制衡。但黨政二元化的現實利弊不論,對想要整合權力並集權於手的習近平來說,這一問題無疑是亟需擺脱的桎梏。自接任總書記一職以來,他顯然一直在嘗試突破黨政二元化的框架,最明顯的例子就是通過新創眾多「中央領導小組」且在大多數新創小組中親任組長的方式,來強化自身權力。

這些領導小組,一般包括相關職能黨政部門的首長,實際上已經是跨越黨政機關,由最高領導人直接掌控的權力機構。領導小組的建立,當然可以理解為習近平的個人集權,但換個角度,站在解決黨政二元體制的立場解讀,小組的建立也可以理解為習近平試圖跨越黨政分野,整合資源的嘗試。

而領導小組的建立與運作,並不會是習近平制度框架改革的終點,監察委員會的建立才是這種制度變遷的進階與確立。

從中紀委與監察部合署辦公、共用網站的趨勢,以及黨媒所釋放出「建立具有更廣泛職權的監察機關」的風聲,可以預見:新的監察委員會將包括紀委、監察部門、預防腐敗部、審計部門以及原屬檢察系統的反貪污、反瀆職部門。如此動作,會開啟制度化整合黨政機關之先聲,將原本以黨員為主要監察對象的紀委,與以公職人員為監察對象的監察職能部門統一整合。

這樣一來,監察委員會的創設,不會僅僅是權力的再分配與重組,也是一種制度變遷範式。類似的黨政二元化問題存在於政法委與法院、檢察院系統,國防部與中共中央軍事委員會等等各方面。以跨越黨政的委員會方式,來強化並進一步制度化過往協調手段,相信將是今後的制度變遷方向,這也兆示着原有的黨政機關框架,將被完全打破。以黨主導的新興委員會,將成為習近平執政期的權力中樞所在。

南轅北轍的改革?

對於這樣的體制內鉅變,現在進行評價尚為時過早。不過可以肯定,監察委員會的機構整合與地位提升,並不意味着中共內部權力分立制衡的制度化開端。

有能力整合諸多機構,作出如此重大改變的,並非黨內的民主決議抑或是民意與輿論壓力,而是呼之欲出的政治強人。這樣的整合,與西方民主憲政體制下的三權分立,有着根本區別,如官方話語所說,監察委員會的成立是為了「加強黨對於反腐敗工作的統一領導」,其實質是在政治強人的安排下,以黨的機構引領政府框架內的機構,這樣的委員會統治方式,實際上是以黨兼政,消滅了原本至少在形式上尚保留獨立地位的行政機構,如此黨政一體化的做法,頗有蘇俄早期的政權組織方式中,直接以黨機構取代原有的行政機構的色彩,絕非現代民主憲政之道路所向。

機構的再整合,會帶來大量任命機會,也勢必將成為新領袖賴以吸納人才投效、強化自身集權的工具。其最終的目標,顯然是要消弭一直以來的黨政二元化問題,把權力集中到黨的最高領袖手上。

在可以預見的未來,政治集權抑或說領袖集權的運作方式,將會從「領導小組」向新設立的各個委員會過渡。在外觀上,中國政府會具備行政、立法、司法與監察並立的制度框架,這種制度改革在外觀上形似現代化,卻在實質上背道而馳。中共的機構將持續坐大,漸進將文革後三十年所逐步建立起來的,尚具一定獨立性的政府機構兼併。黨權勢必蠶食原本就相對弱勢的行政權。儘管脆弱但已初步成型的黨政分開的框架,將被徹底打破,新的委員會將更強調以黨為核心、甚至以黨的領袖為核心。中國這個世界第二的經濟體的政治框架,將會在強人領導下進入一個新的紀元。

民權與民主等外在制約條件仍然缺失,而強大國力帶來領導層的極度自信,這樣的變化無論如何也不讓人感到樂觀。改革開放後,樂觀的中國研究者一度以「新威權主義」(New-Authoritarianism)來定義中共政權,那時的中共,對黨政分開這樣的制度安排,尚能維繫在「口是心非」,表面尊重。而委員會化的憲制變化,則會將「黨領導一切」的中共統治內核直接從幕後擺上台前,如此充滿自信又理直氣壯的,政治框架的根本變動,恐怕會使得中共政權更加貼近「新極權主義」(Neo-Totalitarianism)的模式範疇。

(陸冉,法律史研習者,現居英國)

編輯推薦

讀者評論 5

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  1. 作者腦補能力很強嘛。

  2. 效仿中华民国监察院

  3. 现在政府已经建议无业者“上山下乡”了,下一步是什么?国企强制收购民企?没收护照?实行义务兵役制?这帮人为了在位,什么都能干的出来。