11月4日，弗朗西斯·福山在清華大學舉行了題為「中國和美國政治改革挑戰」的主題講演，講座現場盛況空前，反映了人們對中國政治改革的熱烈期待。福山談到了他在《政治秩序的起源》一書中所論及的現代政治秩序三要素——國家（State）、法治（Rule of Law）和問責制（Accountability），並且提出，理想的現代政治制度是要在這三者之間達成一種平衡：國家意味着能夠有效地行使政治權力，而法治和問責制則構成了對於國家權力的合理限制。
其實這早就已經是美國憲政法治的（國家）安全與（人民）自由的制衡關系問題。在第一任總統華盛頓的內閣裏，財政部長漢密爾頓與國務卿傑弗遜之間的爭論就已經是在國家與限制國家之間展開的了，而這種分歧正是通過法治來平衡妥協的。漢密爾頓希望看到一個猶如君主國般強大的國家，傑弗遜則是主張一種幾乎完全不受政府干涉的絕對民主。前者代表的是聯邦黨(Federalist Party)的理念，後者代言的的則是民主-共和黨(Democratic-Republican Party)的原則。
制度本身總是包含着制度目的的問題。一個國家為什麽要期待和向往理想的現代政治制度呢？說到底，制度不是為國家，而是為一個國家的人民服務的，憲政法治的制度當然也不應該例外。
兩年前去世的著名法國憲政學者居伊·卡爾卡松（Guy Carcassonne，1951-2013）在《憲法》（La Constitution）一書中寫道，「一部好的憲法本身就能給一個國家帶來幸福，而一部壞的憲法就能給一個國家帶來不幸。」在一部好憲法帶給國家的幸福中，最重要的恐怕就是它對全體國民的民德，也就是公民道德的教育和教化作用。
憲政與法治的實質
立憲並不意味着要將法律條文寫在紙上，而是指一系列旨在約束政府權力的習俗、制度與先例。法治則意在能用強制手段執行這些約束力。一個國家的立法與行政如果掌握在同一個機構手裏，就根本沒有限制可言。
憲法不僅僅是一個文本或文件，正如前法國總統戴高樂所說，「憲法是由一種精神、一些制度和一種實踐寫成的。」這樣的憲法才能成為憲政的基礎，而這樣的憲政才是真正立憲、行憲和對國民有教育和教化作用的政治。「立憲」是一個相對現代的觀念，但它可以追溯到我們今天稱為「古典」的古代。立憲指的是，國家的強制性權力必須用「立規矩」的辦法來加以約束。「憲法」(constitution)一詞來自14世紀的constitucion，原來的意思就是「詔告」和「條例」。立憲就是把限制國家權力的規矩和條例詔告天下，詔告的目的是所有的人都必須照此行事，並有眾人的監督。如果能做到這一點，便是行憲。「立憲」不一定非要把條文寫在紙上不可，一切有束縛力的習俗、制度、先例，不管是成文的或不成文的，都是一種立憲。
「立規矩」這個基本意義上的「立憲」是人類社會秩序的基本需要，中西皆然，沒有什麽區別，並不是什麽從西方傳入中國的觀念。當然，我們今天所使用的「立憲」一詞具有特定的政治意義，那就是給國家的政府權力立規矩。世界憲政史研究權威麥克爾文(Charles Howard Mcllwain)說，「在所有相繼的用法中，立憲都有一個根本的性質：它是對政府的法律制約……真正的立憲，它的本質中最固定和最持久的東西仍然與其肇端時幾乎一模一樣，即通過法律來限制政府。」 法律既不會自動地出現，也不會在沒有人的機構裏自動得到解釋和運用。法律是為了由人設立的目的而被指定出來的，制定法律的人們就得考慮到這些目的的價值。法律是由法官、官員、警察、陪審團（普通人）所施行的，他們又都是出於某些道德的，功利的和使用的判斷，並有所相應的行為。這些判斷和行為影響了法的好或不好，而法的好或不好則又會對普通民眾的德行有不同的引導作用。
憲政必須用法律來制約政府權力，也就是人們常說的「法治」。然而，僅僅「法治」可能對權力根本沒有制約，而成為隨心所欲、予以予求的馭民手段，定下法來，不管是善法還是惡法，都得照此執行。而且，如果一個國家的立法和行政被操縱在同一個權力機構手中，那麽，限制這個機構運作的法律就一定是由它自己訂立的，也就是說，對這個權力機構就根本沒有限制可言，它本身是凌駕在法之上的。這也就是英國歷史學家愛德華·吉本(Edward Gibbon)在《羅馬帝國衰亡史》（1838）第三章裏所說的，「如果立法權是由行政權所任命，那麽自由憲政的原則就會喪失殆盡」。
政治學家斯科特·戈登（Scott Gordon）在《控制國家》（Controlling the State）中說，「儘管看上去有些悖謬，憲政與存在一部成文憲法並沒有多大關系。」從正面看，一個國家有憲政（如英國）未必就要有一部成文的憲法；從反面看，即使一個國家有一部成文的憲法，甚至還修改過好幾回，但可能始終不曾有過真正的憲政，更不要說穩定的憲政制度了。穩定的憲政制度必須要有切實可行的法治來保障行憲，這就不僅僅要「有法」，而且要有真正的「法治的而非人治」。這樣的法治不僅是用強制力來維護社會的穩定與秩序，而且更是讓「法」起到國民教化和公民教育的作用，使得共和制度能夠建立在廣大公民的德行磐石之上，成為一種與「好生活」理念一致的生存保障。憲政所引導的國民教化或公民教育，它的目的是提升一種與民主生活秩序相一致的「民德」。
欲有「民德」先有自由
法之所以「合法」，在於其符合民主社會的道德要求，例如保護每個人與生俱來的言論自由，宗教信仰自由等。只有制定與道德一致的法規來運行法治，才能擺脫苛政酷吏的「法治」，轉變為所有公民都能參與的「德治」。
每個國家都有憲法。它闡明國家的架構及其運作的基本原則、主政者的權限及人民的權利。現代憲法的概念和理論，在十七世紀英國哲學家和政治學家約翰·洛克（ John Locke，1632-1704) 那裏有經典的表述，每個人與生俱來具有若干基本權利，如宗教自由、言論自由、不受不合理刑罰等等。這些權利不能被執政者剝奪，因為它們不是由政府「創造」或恩賜於人民的。憲法規定了基本的政治原則，規定了政府個部門的權力和義務，這些規定不是武斷決定的，而是與某種具有普遍合理性的「道義」（ 「道德守則」，moral code)相一致，法之所以「合法」不僅是因為它被訂立出來，而且也是因為它符合道德的要求，是道義的。
憲法要成為國民的「道德守則」，這就要求憲法——無論採用什麽形式，成文的或不成文的——都必須包含某種道義的性質。憲政的法治不僅僅用法律來治理，而且是用與道德一致的法規來治理。這樣法治的本質也就從苛刑法酷吏的「法治」轉變為由所有公民參與的「德治」。德治的道德守則可以說一套明確的守則（如《聖經》裏的十戒），也可以說一些被視為普世的原則（如《世界人權宣言》所陳述的人的政治、社會基本權利和尊嚴）。
法律和道義之間的關系的確立，是通過法律來實施憲法規定的個人權利及其保障，正是對這些個人權利的保障使法律本身變成道德的。法律之所以要確立的權利核心，就是為了防止任何人、特別是政府和官員將制定和實施用於自私或不正當目標的法律。正如德沃金(Ronald Dworkin)在《認真對待權利》（Taking Rights Seriously）中所說：「權利給予我們法律『正當』的信心，這樣說的含義是，法律會『正當的』公平對待他人，或使得人們遵守承諾。」只有擁有個人權利的公民才是自由的，應該為自己的行為負責的公民，也才有可能成為具有基本「民德」（愛國、守法、誠實、團結、極參與、利他、奉獻等等）的公民。
「民德」的基本價值
憲政體制下的民德與皇權時代所強調的忠誠與順從有着本質的區別。由於憲政的治理是被治理者出於自由意志「同意」的結果，這種民德的基本價值在於人的自由，平等與尊嚴。
這樣的民德與皇權或變種的皇權專制所要求與順民或臣民的「民德」是絕然不同的。順民和臣民的「德」首先表現為對皇權的真誠擁戴和無限敬仰，民眾如同皇家的牛羊雞鴨，是供皇帝任意驅遣、役使的。「孔子三月無君，則惶惶如也」，按照這個德的標準，人不可無君，如同不可無父，皇帝至高無上的威權專制是天理所在，不可有絲毫懷疑；臣民對皇帝的「忠」，如同子女對父母的「孝」，是人倫之常，不可有半點動搖，不忠不孝即是「無德」， 「無君無父，是禽獸也」。皇權是中心，廣大民眾組成一個臣服、擁戴皇權並依附於皇權的臣民社會。皇權專制統治長期的淫威熏染，使整個社會形成了一種從上到下出依附關系，塑造了普遍的奴性人格和人的不自由、不平等、無尊嚴的價值觀。
一個多世紀前，梁啟超總結中國人「私德墮落」的原因，其中有兩條與政治制度有關，一條是專制政體之陶鑄，專制制度對人民的道德敗壞是一種政體對人格的摧殘，古今如此，中外皆然。他引用孟德斯鳩的話說：「凡專制之國，間或有賢明之主，而臣民之有德者則甚希。試徵諸歷史，乃君主之國，其號稱大臣近臣者，大率畢庸劣卑屈嫉妒陰險之人，此古今東西之所同也。不寧惟是，茍在上者多行不義，而居下者守正不阿，貴族專尚詐虞，而平民獨崇廉恥，則下民將益為官長所欺詐所魚肉矣。故專制之國。無論上下貴賤，一皆以變詐傾巧相遇，蓋有迫之使不得不然者矣。」
另一條是「由於近代霸者之摧鋤」，也就是「英明」君主和領袖在「太平盛世」對人民思想所作的有效鉗制，以清代的「雍乾盛世」為例，「及夫雍乾，主權者以悍鷙陰險之奇才，行操縱馴擾之妙術，摭拾文字小故以興冤獄，廷辱大臣耆宿以蔑廉恥，……自魏武以後，未有敢明目張膽變亂黑白如斯其甚者也。」中國人民德的低下，如梁啟超所言，「前所播之惡果，今正榮滋稔熟，而我民族方刈之，其穢德之夐千古而絕五洲，豈偶然哉！」種瓜得瓜，種豆得豆，「詐偽」和「卑屈」這兩種道德墮落惡疾便是自然的收獲，「生息於專制空氣之下，茍欲進取，必以詐偽；茍欲自全，必以卑屈。其最富於此兩種性質之人，即其在社會上占最優勝之位置者也。」
專制用一人或一小夥人的人治來統治國家，而憲政則是與之爭鋒相對的「法治而非人治」。憲政的治理是被治理者出於自由意志「同意」的結果，也就是「基於被統治者同意的統治」（rule by consent）。這是民主國家法治的原則。在這種治理形式中，統治者和被統治者的地位是可以互換的，因為他們在公民身份上是平等的。這也是法治精神的本質所在——法律面前人人平等，人們所出於自由意願服從他們認可的法律。自由、平等和尊嚴成為這種法治所引導的民德的基本價值。這樣的憲政法治是共和的靈魂，沒有它，政府的權力就不可能關進籠子裏去，共和也是根本不可能的。
對於共和的公民來說，德行不是自然的，德行需要一個人從小培養好的習慣，而他的好習慣需要在一生中都由一個強制和威嚴的權威來予以支持。亞里士多德把這種權威確定為「法」 ——成文法和不成文法。他把德性分成兩類，它們通過兩類不同的方式來習得：「一類是理智的，一類是倫理的。理智德性大多是由教導而生成、培養起來的，所以需要時間。倫理德性則是由風俗習慣沿襲而來，因此把『習慣』（ethos）一詞的拼寫方法略加改動，就有了『倫理』（ethike）這個名稱」。兒童在家庭和社會環境中靠潛移默化和行為模仿習得倫理的習慣，而具有理解力的成人則在憲政法治的政治、社會制度中理智地學習公民道德。
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