台灣保母虐童案：「不好找」與「沒得挑」外，居家托育還有哪些問題？

（李庭欣，彭婉如基金會居家托育部研發組長）

今年3月，台灣發生一起收出養單位媒合的居家托育人員（下稱居家保母），疑似對安置幼兒施虐而導致幼兒過世的案件，震驚社會。目前多數的檢討聲浪聚焦在收出養評估流程，但不能忽略一個重要的事實——案件中，照顧孩子的是經過政府審查，具有合格身份的居家保母。

因此，本文將從影響範圍更廣的居家托育管理體系談起，畢竟除了安置幼兒外，居家保母也是多數台灣家長送托0到2歲幼兒的主流選擇之一。對於安全的追求不應劃地自限，制度檢討也不能只侷限收出養流程，應該更全面的了解保母管理制度的現況與問題，找出一條邁向安全托育可行的路。

等待出養的孩子要歷經哪些過程？

當原生家庭經評估認定，無法提供孩子妥善照顧時，這時「出養」是讓孩子獲得更好照顧的機會。然而，從確定出養到覓得合適的收養家庭中間，提出申請收養的家長需經法院評估，確認出養必要性及收養資格，這樣的過程一等動輒一到兩年的時間。

根據衛生福利部社會及家庭署統計，2023年台灣共有777件待出養案件，其中成功取得法院裁定認可案件僅202案；等待評估、媒合與法院認可案件則有468案，佔整體60.2％。

這些「等待出養」的孩子在找到下一個永久的家之前，若無法繼續在原生家庭生活，收出養媒合服務單位取得出養者委託後，便會替孩子安排在收出養前，暫時性的由家外安置照顧。安置照顧的管道有許多，居家保母便為其中之一。

在台灣，保母並不是一份隨便誰都可從事的工作，若要從事保母工作，依法需通過資格審查（註1），確認家中環境安全與同住成員無虞，取得縣市政府核發的「居家托育服務登記證書」才算合格保母，每年需接受至少二到四次無預警訪視、18小時在職訓練，以及兩年一次健康檢查等規定，以確認保母的資格無虞，維持照顧品質。

目前各縣市多委由相關民間團體承辦「居家托育服務中心」，配置專職訪視輔導員及督導，每名訪視員需負責60名保母，執行登記申請、資格審查及訪視輔導等工作，目前訪員資格以「社工」以及「幼兒保育」兩種專業背景人員為主。

保母取得合法資格後，不代表可以收托安置兒童。作為暫時安置服務的一環，居家保母除了要有有合法登記資格外，通常也需要另外與收出養媒合服務單位簽約，並定期接受收出養單位額外的訓練與社工訪視。

因此，所有合法領有登記證的居家保母，皆會受到居家托育服務中心訪視輔導員的訪視；其中，另外與收出養媒合服務單位合作的保母，則會再額外受到來自單位的個案轉介與訪視輔導。兩個單位與保母之間的關係可以下圖來呈現：

考量收出養媒合服務單位與居家托育服務中心，各自肩負的任務與關注重點有所不同，下文將著重在主要負責輔導管理居家保母照顧品質的居家托育服務中心，以及任職於中心的訪視輔導員進行討論。

全日托育保母「不好找」且「沒得挑」

案發之後，收出養單位遭民進黨立委林月琴質疑，在保母收托經驗有限且未經充分評估之下，就急著轉介安置個案，認為單位未依安置原則尋找「訪視輔導良好」的保母。然而，收出養單位以「配合過的」保母為合作對象，除了考量既有合作經驗外，這個選擇背後，也透露出一個潛藏的媒合困境與品質危機：在有限的選擇中，全日托育的保母「不太好找」，也「沒得挑」。

全日托育的媒合困境，其實不只出現在收出養前的安置個案，就連一般家長的全日送托需求，都越來越難被滿足。這個問題，可以從兩個限制來理解。

第一，名額的限制。每名保母的收托人數是有限制的，依法每人收托上限為四人，但此數字又會再依「托育型態」而調整。舉例來說，保母若單純照顧一般日間托育（白天送托，晚上接回），最多可照顧四名；但若是全日托育（每日收托時間超過16小時），人數上限則降為兩名。因此，每名保母能提供的全日托育名額相對有限。

此外，相較一般家長的全日托育需求，出養前安置托兒的照顧議題、托育時間，以及保母需要接受的訓練與管理規範，可能都比一般全日托育案件要來的多且複雜。

舉例來說，一般保母每年須接受至少18小時在職訓練，但安置照顧的保母，則須額外接受收出養單位的訓練，時數與內容依各單位而定；又或者，一般保母與家長可以彼此接力合作，共同完成照顧工作，然而接手安置照顧的保母，幾乎得由自己獨自承接安置幼兒的照顧責任，無形的照顧壓力與責任，都可能削弱保母成為全日托育安置服務提供者的意願。

名額有限，一般家長需求也不少，再加上相對高壓的照顧情境等因素影響，讓全日托育保母安置服務的名額更難覓得。

第二，意願的限制。「全日托育」顧名思義，保母需提供每週一到週五（安置個案往往是週一到週日）24小時的照顧，而托育本身即是一件高度體力、情緒勞動的工作，充足的體力與精神是做好這份工作的必要條件。正因如此，許多保母收托全日托育的「意願」容易與「年紀」成反比，年紀越大，全日托育意願越低。

雪上加霜的是，隨著台灣人口的老化，目前保母也面臨嚴重的「高齡化」問題。

根據官方最新統計，截至2023年止全台共有2萬7281名保母，與前年（2021年）相比短少266名。接下來，恐怕將有更嚴重的人力流失潮。

根據統計，台灣有逾六成保母的年齡超過50歲，這些資深保母有可能在未來的5到10年內陸續退休，就算仍持續收托，也可能因體力限制，而自主減少收托名額。這無疑是對整體台灣居家托育服務，以及未來居家托育安置服務造成嚴重的打擊。

而無論是名額限制或意願削弱，究其根本，整體居家保母人力短缺才是問題。若無法有更多專業、年輕的保母新血投入，擴充服務量能，在越來越受限的選擇中，面對安置的需求與時間壓力，更容易落入「先求有，再求好」，將就的媒合困境，要找到「好人家」將更困難。

訪視的關鍵不在頻率次數，而是精準度

除了服務量萎縮帶來的品質危機之外，管理督導體系是否失靈也引發社會焦慮。有縣市提出經費補助，鼓勵全面安裝監視器；也有縣市拋出「訪視次數從四次增加為六次」的機制，中央政府並隨即跟進，表示將「研議提高訪視頻率」。

然而，監視器並無法達到「事先預防」的功能。面對居家保母多元的照顧型態，若要確實掌握保母照顧狀況，評估照顧品質與風險，國內外許多實證研究都指出，唯有訪視輔導員親自到托育地，觀察照顧狀況，進行一對一的專業諮詢、關懷提醒與危險預警，個別化的輔導才是維持照顧品質有效策略。（註2）

但這不代表，訪視「次數」越多、越有效。比起次數，訪視的「時間」、「廣度」及「深度」更為重要。

首先，訪視員需要有足夠的時間，才能充分了解並掌握照顧現場的狀況與資訊。其次，訪視的面向必須足夠廣泛，觀察的重點應該是所有可能影響照顧品質和行為的因素，從照顧安排到環境設施，再到保母和幼兒、家長的互動關係，都需要被全方位地掌握。最後，觀察也不能僅停留在表面，必須更深入釐清照顧「流程與規劃」，比起「有沒有幫孩子洗澡」，「如何幫孩子洗澡」更能洞悉保母是否安全照顧。

理想是如此，但實際訪視業務正面臨兩個現實挑戰。

第一，時間不夠用，是多數訪員的工作日常。目前每名訪視輔導員實際背負的案量除了法定的60名保母外，還包括背後數以百計與保母合作的家長以及孩子。且除了日常訪視工作外，其他還有輔導、行政、宣導、媒合、諮詢等業務，處理不完的代辦事項。曾有研究就指出，「『沒時間』似乎是居托中心基層人員的心聲，甚至連資深保母都感覺得出他們『很忙碌」。」

第二，目前訪視工作缺乏明確指引，導致不同縣市、不同單位乃至不同訪員間，訪視品質與成效存在極大差異。衛福部社家署雖於2019年出版「訪視輔導工作指引」，於訪視輔導篇章只引導、提醒訪員訪視時需「瞭解托育人員托育服務提供的情形」以及「瞭解目前收托兒童適應情形、保親溝通、每日作息時間等」。然而每日的照顧工作涉及諸多的照顧環節，從孩子的活動、飲食、睡眠規劃到成人間的交接互動，當中許多細節，稍不留意有可能就會錯失察覺風險的機會。

以「睡眠」為例，若訪員只詢問「孩子睡多久」，那就只會知道孩子的睡眠時數。但如果具體詢問「睡眠時間、流程與姿勢」、「睡眠空間與地點」、「睡眠用品，是否合宜充足」、「寢具準備方式與清潔頻率」、「幼兒睡眠時托育人員工作規劃與安排」等，再搭配現場查核，自然能得到相對完整的資訊，也更能判斷是否存在照顧風險。只可惜，目前這樣的指引只能仰賴各單位自行發展，經驗傳承。

因此，若僅著重提高訪視頻率，而未同時解決實務工作中人力不足、業務量過大以及訪視精準度等問題，最後恐怕只會流於形式主義，訪視員從「很忙」變成「瞎忙」，訪視工作局限在表面，最終我們只會離安全越來越遠。

台灣邁向安全托育的可行路徑

最後，政府也將希望寄託目前研議中的「托育專法」，希望藉此健全管理機制。然而，目前公布的托育專法草案版本，從民間團體的角度來看，仍有許多「進步空間」。

首先，居家托育服務中心在專法中的角色「妾身未明」。居家托育服務中心一直以來處在「法律位階過低且定位不明」的尷尬處境，目前與居家保母相關登記與管理規範皆訂於《兒童及少年權利與福利保障法》與《居家式托育服務提供者登記及管理辦法》中，當中明定居家保母個人登記資格及相應的權利義務，但有關實際執行輔導管理業務的居家托育服務中心之人員資格、人力編制、業務內容及權責職掌，卻從未見於這兩部法規中。以居托中心的人員資格與編制為例，此為居家托育訪視輔導成效關鍵的運作基礎，但相關規範目前卻是訂於階段性的「我國少子女化對策計畫——準公共化托育服務管理補助項目及基準」中。

衛福部社家署於兒童托育服務法草案總說明中明白宣示，期藉此法提升居家托育相關規範之法令位階，強化輔導與管理機制。但實際上，目前托育專法草案全文88條，「居家托育服務中心」只出現四次，也僅見於名詞定義、專業責任保險等條文中，更重要的中心人力配置、業務權責、工作內容等相關規定，仍絲毫未見。目前全台共71處居家托育服務中心，是實際執行總共2萬7281位居家托育服務人員訪視輔導的關鍵角色，這些重要的專業與經驗，過去以來一直被輕忽，目前似乎也未見國家制度有所重視的跡象。這也讓人擔憂，前述居家托育服務中心人力、業務量等現實問題，將陷入持續難解的窘境，也讓我們離提高訪視成效的理想更遙遙無期。

其次，台灣0到2歲托育制度缺乏中央主管機關統籌角色。目前托育業務的中央主關機關為衛福部社家署，地方層級則為各縣市政府社會局處，兩者現行分工為「中央負責法規訂定，地方負責執行」。由於托育業務長年被視為「地方權責」，導致同一部法規，各縣市卻有不同的解讀與執行方式，甚至攸關照顧品質的訪視頻率，都存在明顯的縣市差異。問題的根源是，中央主管機關並未確實肩負起統籌、協調的角色。

有別於0到2歲托育業務，教育部主責的2到6歲幼教業務中，《幼兒教育與照顧法》第四條第二項即明文規定，應設立中央層級的「教育部幼兒教保服務諮詢會」，由中央主管機關教育部統籌、協調幼教政策，工作推動與研究發展等工作。對照目前托育專法草案，第七條諮詢會議組成條文，卻直接將諮詢會議定調在地方層級，僅授權地方政府召開各縣市的托育制度諮詢會議，此也將預見在未來，台灣0到2歲托育業務的制度推進，將持續陷入群龍無首，實際執行也恐是多頭馬車的紛亂局面。

整體來說，若要解決前述居家托育服務中心負荷過重的訪視量、紛雜的業務內容，以及缺乏一致的檢查標準等問題，一方面應於托育專法中給予居家托育服務中心明確的角色定位與清楚劃定業務職掌，讓中心工作人員的專業能切實地發揮在訪視輔導上。另一方面，也需要設立由中央主管機關統籌的會議平台，才能全面深入的盤點既有管理制度的缺失與問題，並進一步提出更全面、周延的改善策進作為。

唯有如此，托育專法才能真正為台灣居家托育帶來突破性的進展，支持並重視居家托育服務中心，才能打造真正免於恐懼、不靠運氣、安全無虞的居家送托環境。

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註1：目前保母資格認證有三軌，除保母證照外，另外兩種為相關（幼保、幼教、護理等）科系畢業者，以及取得「托育人員專業培訓課程結業證書」者。

註2：Bromer, J., & Korfmacher, J. (2017). Providing high-quality support services to home-based child care: A conceptual model and literature review. Early Education and Development, 28(6), 745-772.