選前北京緊縮貿易優惠：ECFA的「早收清單」如何影響台灣出口經濟模式？

2023年12月15日，距離台灣大選不到一個月，中國國務院關稅稅則委員會逕行公告：認定台灣對中國大陸的貿易限制措施構成貿易壁壘，自2024年1月1日起對原產於台灣的丙烯、對二甲苯等12個稅目進口產品，中止適用《海峽兩岸經濟合作架構協議》（ECFA）的協定稅率。

此前，中國大陸方面因「收到食品土畜進出口商會等單位提交的貿易壁壘調查申請書」，而針對台灣農產、紡織品等2455項商品開始貿易壁壘調查。這項調查於2023年4月公布，10月再公告調查延長3個月，原本截止日期落在2024年1月12日，亦即台灣總統與立委選舉投票前一天。然而，商務部提早於12月15日公布調查結果。

面對對岸當局祭出經貿制裁，當日方才宣布兩岸政策，宣示會在就職一年內重啟 ECFA 平台解決貿易爭端的機制的國民黨總統候選人侯友宜陣營隨即「接球」。他先是對中共提出批評，稱此舉「無助於兩岸善意交流，也嚴重傷害台灣人民情感」，而後話鋒一轉，提出要盡快在《海峽兩岸經濟合作架構協議》，即 ECFA 架構中協商，否則產業將受衝擊，並反批民進黨政府在這段期間沒有提出具體方案解決。

民進黨政府方面，台灣陸委會幾乎在第一時間發出新聞稿嚴正抗議，再次認定此為「中共介選」。 經濟部同樣聲明指台灣一再呼籲用 WTO 架構協商，經貿往來不應該變成政治工具，「此刻正值台灣大選前夕，明顯有介入選舉、影響台灣的政治動機。」

在今年的選戰中，ECFA 和台灣的對外貿易關係多次被提及。北京祭出的限制，則增加了話題的討論程度。

十年前，ECFA 框架下的服貿協定曾經一度成為太陽花運動的導火索，也深刻改變台灣政治地景。2014年，馬英九政府試圖立法院三讀通過 ECFA 框架下簽署的服務貿易協定，激發台灣社會的輿論反彈與青年學生佔領立法院運動。

十年後，2023年大選中，諸多新世代候選人都是十年前這場運動的產物。如民眾黨不分區立委黃國昌、總統候選人柯文哲，乃至時代力量這一政黨，都與這場運動息息相關。

隨著十年來台灣政治、經濟、周邊地緣局勢的嬗變，作為兩岸經貿協定和爭議的 ECFA 也發生了角色與功能的變化。ECFA 是什麼？對兩岸來說又意味著什麼？在本文中，我們嘗試以數據與資料，解釋 ECFA 及其影響。

ECFA 是什麼？「早收清單」又是什麼？

ECFA 的全名是《海峽兩岸經濟合作架構協議（Economic Cooperation Framework Agreement）》，為馬英九政府於2009年提出，隔年與中國大陸簽訂的經濟貿易協定，也是其於2008年競選總統時政見的兌現。

當時因全球金融海嘯，馬政府擔心如果不能和主要貿易對手簽訂自由貿易協定，台灣將面臨被邊緣化的威脅，在重要市場失去競爭力。同時的考量還有如若陸續與中國大陸及其他國家簽署協議或協定，可助台灣融入全球經貿體系，並吸引跨國企業利用台灣作為進入東亞的經貿投資平台。

這個雙邊經濟協議被馬英九視為加強經濟發展的利器。但其自由貿易框架協定的屬性，也引發會傷害台灣本地經濟的擔憂。

時任陸委會主委的賴幸媛的解釋是 ECFA 是「小而必要的經濟協議」，而非「大而全面開放的自由貿易協定」。

其當時保證指中小企業與農民不會受衝擊，也不會開放中國大陸勞工來台。在雙方商定 ECFA 的文本序言時，有報道指中方主張置入「WTO 基本原則」，即國民待遇原則與不歧視原則。然台灣認為兩岸經濟體量懸殊，不可能完全照做，因此堅持在「逐步減少或消除彼此間的貿易和投資障礙，創造公平的貿易與投資環境」之前加入「考量雙方經濟條件」，以保護台灣本地經濟。

賴幸媛當時曾表示這段文字便是「守護台灣的安全閥」。

根據台灣經濟部國際貿易局（現已改組為國際貿易署）當時的說明，ECFA 是在 WTO 框架下所簽訂的自由貿易框架協定，是一種「架構」協議，即簽署正式協議之前所擬訂的綱要。其包括貨品貿易、服務貿易、投資（保障）、爭端解決等4項協議開始協商的時間、協商內容的大綱以及主要的經濟合作事項等。根據當時的規劃，兩岸應在 ECFA 簽署後，協商並簽署貨品貿易協議和服務貿易協議。

但隨著2014年服貿協議簽訂一案在台灣引發大規模抗爭運動，以及民進黨政府2016年執政後《兩岸協議監督條例》的制訂以及兩岸交流愈發不順，貨貿和服貿的協定都無法往前推進。

因此，ECFA 中還遺留下來的物事，只有「早收清單」。

所謂「早收清單」，是因為要協商簽署正式協議曠日持久，緩不濟急，為了考量實際需要，故先簽署綱要式的「架構協議」，並針對攸關生存關鍵之產業，先進行互免關稅或優惠市場開放條件之協商，協商完成者先執行，這部分稱為「早期收穫（Early Harvest）」，旨在立即回應台灣面臨國際經營困境產業亟需排除關稅障礙之需求。當時篩選的原則，以中國大陸有給其他國家產品（如東協）優惠關稅，以台灣產品在大陸市場面臨競爭，具有降稅的急迫性為優先。

當時根據協商，兩岸在協議簽訂後將早收清單中的商品降低至零關稅。服務貿易項目部分，雙方早收清單包括銀行業、非金融業等服務；貨品貿易項目方面，中國大陸對台灣降稅項目有紡織、機械、石化、運輸和其他共521項產品，台灣對中國大陸降稅項目則有機械、石化、紡織、運輸和其他共267項產品。

雖然只是部分清單，但是「早收清單」也在兩岸貿易中有著重要地位。

如根據 ECFA 官網所公布的《海峽兩岸經濟合作架構協議（ECFA）執行情形》，2023年截至11月，台灣對中國大陸出口的產品估計累積減免關稅金額達到98.82億美元，台灣自大陸進口的產品估計累積減免關稅金額則達到10.59億美元，其中以石化塑膠產業、機械設備、紡織為前三大產業。

而金融服務業中，已有16家台灣銀行赴中國大陸設立業務；4家台灣投信事業赴中國大陸參股設立基金管理公司並已營業，1家台灣投信事業於中國大陸設立辦事處，另並有7家證券商赴中國大陸設立9處辦事處；12家台灣保險公司及保經代公司赴大陸參股投資；而中國大陸的銀行已在台設立3家分行及2家辦事處。此外，還有45部台灣電影依據 ECFA 服務貿易早期收穫計畫，於中國大陸上映。

台灣貿易現況：為何 ECFA 和台灣出口經濟模式有關？

雖說台灣官方宣稱這幾年來已經逐漸降低對中國市場的依賴，自2020年起，對中國大陸出口佔對外出口的比例也逐年輕微下滑，但根據台灣財政部關務署數據，自2016年以來，中國大陸仍然是台灣對外出口的第一大夥伴，對外出口佔比歷年均為27%上下。以品項來看，機器及機械用具、電機設備等始終為最大出口品類，其中就包括台灣引以為傲的電子零組件製品。

不過，值得注意的是，根據財政部統計處「進出口貿易統計」，台灣歷年來出口貿易結構中，「中間產品」構成比均達70%以上。這和台灣出口經濟的「隱形冠軍」「中間產品」模式有關。

「中間產品」是指為了再加工或者轉賣用於供別種產品生產使用的物品，在過去中國為世界工廠的情況下，包含台灣在內的各國中間產品多出口到中國加工製造，或組裝後再銷售到全球市場。

在中國大陸投資的台商的工廠長期以來自台灣進口中間產品，加工後向美國出口；而貿易戰開始後，遭美國出口管制的中資企業又向台灣進口大量中間產品，兩者均推升兩岸高科技中間財貿易。

淡江大學產業經濟學系與經濟系合聘教授蔡明芳在其主持的廣播中表示，儘管中國大陸是台灣對外出口的第一大夥伴，但其原因，在於台灣廠商為歐美品牌廠商的供應鏈廠商，而非依賴中國市場。而伴隨美國為首的國家對中國進行科技封鎖和全球供應鏈重組，兩岸間的中間財貿易成長速度已明顯減緩。

若將視線移出中國，東協與美國分別為台灣第二和第三大貿易夥伴。其中，台灣對東協出口主要以機械製品與礦產品（包括石化中間產品）、卑金屬（廉價金屬），即基礎工業材料為主。也就是說，台灣與東協的貿易往來模式也是由臺灣對東協各國出口中間產品，再由東協各國進行加工與生產。從數據上來看，台灣對東協出口的產值在2016年之後絕對值有所上升，其增長與區域和全球供應鏈的調整相對一致，但所佔台灣出口的比例卻未有大變化。

美國是台灣的重要貿易合作夥伴。台灣的對美出口也有著明顯的「中間產品」烙印。自2016年起，台灣對美國出口的佔比逐年穩步上升，已從2016年的11.96%穩步上升至17.26%。從出口品項來看，台灣近八年來出口美國的產品中，機械製品、電機設備等均名列第一，而且其所佔比例也大幅高於其他出口產品，這其中既包括可攜式電腦與半導體儲存裝置等消費產品，也包括中間產品及機械設備等。

至於進口，中國大陸雖仍是台灣最大的進口來源國，但台灣進口的主要是用於生產中間產品的組件。根據數據，歷年來台灣從中國大陸進口最多的仍然是機器及機械用具、電機設備，其中主要包括積體電路、電腦零附件，這與台灣長期從日本、南韓進口積體電路、電腦零附件的模式類似。

台灣也從中國大陸（佔比約20%）和日本（佔比約30%）進口塑料製品及基本金屬，此外還從澳大利亞與美國進口礦產品（石化燃料）。

綜合而言，台灣對全球貿易的經濟模式是由中間產品驅動。台灣自其他貿易夥伴進口原料後，在台灣生產為中間產品，再出口到海外由台灣工廠或台商對外投資的工廠加工，最後的製成品出口到全世界。

藉 ECFA 表達經貿不滿？

2023年4月12日，中國商務部因「中國五礦化工進出口商會」「中國紡織品進出口商會」等商會單位提出貿易壁壘調查申請書作為理由發布2023年第11號公告，決定就台灣對其貿易限制措施（即MW0與MP1）進行貿易壁壘調查。

此項調查為志願性調查，調查範圍從原本台灣限制中國大陸2455項產品，於8月17日擴大至2509項。

中國商務部網站上一份名為《商務部新聞發言人就對台灣地區貿易壁壘調查最終結論答記者問》的文章表示：「根據世貿組織規則，台灣地區應給予大陸與其他世貿成員平等的出口待遇和競爭機會，《海峽兩岸經濟合作框架協議》（ECFA）也明確規定雙方應『逐步減少或消除雙方之間實質多數貨物貿易的關稅和非關稅壁壘』，但調查顯示，台灣地區對大陸相關產品長期採取貿易限制措施，且禁止進口大陸產品範圍近年來呈現擴大趨勢，截至2023年11月共對大陸2509項產品禁止進口。」開頭所說的終止關稅減讓報復也在此後推出。

有學者認為，鑑於 ECFA 所擁有的自由貿易性質，北京方面的這一報復顯示了對經貿往來受阻的不滿。

中華經濟研究院台灣東南亞國家協會研究中心主任徐遵慈就對端傳媒表示，要從《關於就台灣地區對大陸貿易限制錯失進行貿易壁壘調查最終結論公告》理解問題。他指這一文件特別強調台灣有兩千多項產品禁止從中國大陸進口，「中國大陸希望打開台灣市場，但台灣到現在仍不准這些產品進口，因此收回 ECFA 優惠是中國可以採取反制的做法之一。」

「中國大陸提出的說法是，台灣享受到ECFA好處後，過去幾年不僅沒有減少禁止進口的品項數量，反而還增加品項。」徐遵慈認為，ECFA 的原則上清楚寫道「兩邊要逐漸降低貿易障礙」，但台灣的作為在中國眼裡，不僅違反 ECFA，顯然也違反 WTO 精神，例如「不歧視原則」。

「過去中國只是口頭抱怨，但這次是依據國內法權責進行大型調查活動，而後指出台灣違反貿易精神。他們站在自己的法理上，有權對台灣做出對應的措施。」徐遵慈強調這是過去未曾有過的真正付諸行動。

她還指出，另一個值得注意的地方是過去中國的反制行動都是針對農產品或食品制裁，未曾指向工業產品。她認為這一變化意味中國大陸官方現在不會自我設限。這次第一波中止 ECFA 裡12項石化產品關稅優惠，是首次制裁農漁食品以外的產品，顯示對岸正在轉變做法，亦即未來可能擴大到其他製造業。

果然，至今年1月9日，傳出制裁將會擴大的消息，中國商務部預告：有關部門正在研究進一步採取中止《海峽兩岸經濟合作框架協議》（ECFA）早收清單中的農漁、機械、汽車零配件等產品關稅減讓等措施。

藉 ECFA 影響台灣政治？

2023年12月21日，侯友宜在正式發布兩岸政見的記者會上提出「經濟戰略縱深」。除了主張加入曾經美國主導的 CPTPP（跨太平夥伴全面進步協定）、東協發起的 RCEP（區域全面經濟夥伴協定）等重大區域貿易協定外，他還宣示會在當選一年內重啟 ECFA 平台解決貿易爭端的機制。

侯友宜不忘強調 「兩岸關係是重中之重」。他指在台灣對中國大陸貿易依存度還有三、四成的情況下，大陸市場仍然相當重要，因此「連民進黨也不敢放棄ECFA」。如果他當選，會在上任後與對岸續談 ECFA、服務貿易協定，及貨物貿易協定。

台灣的主流政黨均支持自由貿易協定，只不過各自著重不同的對象。相比侯友宜，民進黨更強調 CPTPP，民眾黨更強調 RCEP 。國民黨對於前總統馬英九主政時期簽訂的 ECFA 相當重視。

而當中國大陸縮禁 ECFA 優惠的決定做出，台灣外交部、陸委會一致提出譴責，指「中國以此介入選舉」，質疑中共為了特定政黨，鼓吹「不被多數台灣人接受的特定政治主張」。

台灣各政府機關陸續發出新聞稿則強調中共當局避開 WTO 及 ECFA 的調處機制，「完全不符合現行的規範」。行政院經貿談判辦公室表示當日便已陳報「對中國貿易壁壘調查報告之回應說明」，質疑這項調查不公與不合理，並強調「中國稱對台灣貿易逆差是因台灣限制產品所造成，但此與事實不符」，「從雙方統計上可得知，這是國際分工的結果，台灣對中國主要出口邏輯晶片、資通訊產品、電子零組件等中間財，在中國加工或組裝為成品輸往全球，造成逆差的原因，與此次所稱受限制產品無關。」

「自1996年台灣民選總統以來，總共經歷七次大選，這是北京第一次動用到大規模經貿手段來影響台灣政治」，淡江大學外交與國際關係學系副教授張五岳在2023年12月26日於政治大學國際關係研究中心舉辦的座談會中表示。他認為，從2021年農漁產品禁止開始，北京就嘗試以經貿手段影響政治。此前的行動多在「選後」發生，而這次 ECFA 中止關稅優惠的行止卻是落在選前。他認為這次北京的宣傳中除了「戰爭與和平」的話題，還試圖將這屆選舉定義為「繁榮與衰退」的衝突。

張五岳還認為：「北京看待經貿問題，是把他當成一個手段，他後面有個目的。」他指在北京眼中，「強化兩岸經貿交流是防止台灣走向分離最有力工具」兩岸的經貿交流既是「按照經濟規律辦事」，也是對岸「為祖國統一的政治任務服務」的工具。

取消 ECFA 早收清單，有何影響？

ECFA 早收清單涵蓋石化上游基本原料、化學品、塑膠原料到下游塑膠製品等，而最主要受影響的產品線以丙烯、PX、PP、PC 等四大項佔出口比重較高。此次被取消 ECFA 早收優惠的12項產品，主要是石化產業的中游原料，相對影響性較大的公司幾乎都是台塑旗下企業，包含台塑、台化、南亞，佔各公司台灣出口至中國大陸的比例約5%到10%。

2002年，台塑在浙江省寧波市成立台塑工業（寧波）公司，是台塑西進的濫觴。至今，台塑已進入中國大陸市場18年。根據台塑公布的《台塑企業全球生產據點》，台塑旗下在中國大陸的工廠既有生產如硬質管等塑膠製品的下游工廠，也有生產如聚丙烯等中間原料的中游工廠。台塑曾說明，台塑部分出口至中國大陸的石化產品是供台塑在當地的工廠生產下游製品。

根據台塑《2022年年報》，「中國大陸因疫情反覆，在強力的清零封控措施下，不但影響下游的稼動率，市場消費需求亦轉而趨於保守，再加上煉化新產能陸續開出，在市場需求疲弱的情況下，造成削價競爭」，台塑出口中國大陸的產品一部分因中國經濟下滑和產能過剩的原因已逐步下降，另一方面所需原料也可由台塑在中國設立的中游工廠提供，本次取消 ECFA 產品影響實際不大。

不過，若全面取消 ECFA 早收清單優惠，對台灣產業會有何種影響？

以石化業而言，石化產業上下游分工明確，愈上游的產業投資愈考量接近市場、區域供給。台灣石化業供應鏈高度整合，若優惠中止，則石化產品銷中關稅將從0%回復至2%到10%。

但由於石化業產業佈局特性，預期石化公司仍然可以調配全球產能，從台灣以外地方出貨來降低 ECFA 若中止帶來的短期衝擊。

此外，對作為台灣第三大出口產業的紡織業來說，根據財政部關務署數據統計，東協自2013年起已躍升為台灣紡織品的第一大出口地，中國的 ECFA 早收清單如取消，則對大多數廠商影響有限。

不過，徐遵慈認為，這一變化對台灣企業仍有衝擊。

「大陸的紅色供應鏈崛起，逐漸取代臺灣產品，已經是不爭的事實。」她指台灣本來就面臨到中國的競爭，同樣也面臨日韓的競爭。而中國和南韓之間本來就有自由貿易協定，2022年 RCEP 生效後，中日之間亦開始相互降低關稅，最終彼此將達到超過八成的產品逐年降至零關稅，亦即將較台灣產品更具關稅優勢。

她認為目前台灣產品出口至中國大陸市場，唯一較日本或其他 RCEP 他國家具有優勢的就是早收清單下已降至零關稅的五百多項產品，這些產品不受其他國家和中國簽訂協議降稅的影響。「但中國取消早收零關稅項目後，將恢復到原本的關稅。」「對於這些競爭對手而言，我們的優勢就喪失了。」

徐遵慈轉述業者的意見：如果這些產品是下游產品，如果受到衝擊，其上游、中游，可能也會連帶受累，「所以，應該是要看整個供應鏈的關係。」對於業者而言，經濟部的說法可能與它們的計算差距不算小。

除了上下游產品被影響外，徐遵慈還認為，ECFA 早收優惠取消，將促使台商更多地到中國大陸內部或是以外的地方投資，以就地提供大陸市場需求，或在其他國家利用他們與中國大陸間的自由貿易協定優惠，這對台灣來說是不樂見的情況。

比如，機械設備產業中，部分設備因中國有國產化要求，廠商已赴中國大陸設廠以滿足當地需求，例如2016年，台中精機、程泰及台灣瀧澤科技等車床大廠，因應台灣產製數控車床銷大陸將恢復課徵9.7％進口關稅規定，決定部分機型不在台灣生產，改由中國大陸設廠製造。而隨著類似工廠在中國大陸設廠，會受到較大衝擊的主要是在台灣生產產品銷售中國的業者。

影響未來兩岸經貿政治

對岸發動的經貿反制，在可見的未來，仍是台灣新任政府必須面對的問題。對此，徐遵慈認為，既然中國官方調查報告已詳細指出台灣應該開放哪些產品進口，將來的執政者就該檢視這些被指名的產品。對於這部分產品，在不至於衝擊本土產業、僅是取代國外進口產品的情況下，可考慮做出分析酌量開放；她也指出兩岸都有意爭取加入 CPTPP，如果 CPTPP 通過雙方申請案及準備展開新會員談判，未來在該協定架構下，兩岸也須大幅向對方開放市場。

張五岳也有類似的意見。他認為台灣政府應該對能夠操之在己的項目進行盤點，列出那些台灣沒生產、又對其它國家開放進口的產品，將這部分向中國大陸開放，而台灣生產少，開放衝擊也較小的項目，也要清點，他認為台灣要「主動出擊」，才能形成互動。

張五岳的判斷基礎是不論選舉結果如果，即便對岸可能升高報復，甚至進一步擴大中止 ECFA 早收清單，甚至539項早收清單會中止，也「絕不可能中斷兩岸經貿交流、絕不可能廢除 ECFA，絕不可能讓兩岸貿易相互壁壘、相互遠近，進而造成兩岸經貿完全脫鉤，這完全不符合北京需求」。

台灣中央研究院社會學研究所研究員、清華大學當代中國研究中心主任林宗弘則認為「中共的邏輯是對其市場有利且對台灣重要集團企業造成政治壓力，可能會有改變其產業投票傾向的效果。」

他舉例稱，過去的案例就是對奇美與台塑集團施壓，以此迫使台商跳出來支持九二共識，但是收效可能有限，因為中國市場陷入大衰退，台商很可能早就打算收掉一些生意，所以沒有太大影響。

林宗弘指未來值得注意的是這種模式也許會變成常態，像是總統就職演說未提到九二共識，美國軍售或外交突破，中國政府都可能會不斷使用早收清單來展示政治經濟銳實力。

「比較值得注意的是未來這會變成常態，賴清德勝選後，也會持續出現經濟制裁。」

（實習生葉筱雨對本文亦有貢獻）