三年疫情封控衝擊，中國地方財政罰款收入佔比連續上升｜數洞

經歷三年疫情封控衝擊，中國經濟恢復速度、地方政府債務風險等話題一直備受關注。2023年9月底，河北省承德市程序員因「翻牆」被沒收百萬人民幣的海外「違法所得」，引發爭議。有自媒體發表文章指出，經查閱承德市過去三年的財政預算表，2023年「罰沒收入」比2021年增長了超過一倍，佔公共財政收入的比例達四成，罰沒收入的增長佔全部公共財政收入增長的87%，即「財政收入增長主要靠罰沒（罰款、沒收）」。

這一現象是承德市政府的獨立行為，還是能反映出中國地方政府「財政靠罰款」的整體趨勢？我們可以通過數據分析來檢視這個狀況。

罰沒收入與中國地方財政收入構成

罰沒收入屬於政府「非稅收入」，而中國地方政府的收入主要分為兩部分，分別是一般公共預算收入（即公共財政收入）與基金收入，前者由「稅收收入」與「非稅收入」兩類組成，後者在數額上主要由土地出讓金構成。罰沒收入即屬於非稅收入中的一部分。

罰沒收入包括交通罰款、工商罰款、治安罰款等，執罰者可以是行政機關，也可以是司法機關及被授權機構。從財政預算的角度而言，罰沒收入預算為預測性指標，不應作為收入任務指標下達。亂罰款曾經是中國政府治理「三亂」（亂收費、亂罰款、亂攤派）的對象之一。就在今年2023年7月31日，中國國務院召開常務會議還要求整治「三亂」問題。

《財經》曾分析了中國247個城市2018年到2021年間的罰沒收入與稅收收入的比值，排名最高的30個城市來自9個省份，其中廣西、湖南、內蒙古、黑龍江、遼寧、河北、貴州、四川各有3個及以上城市上榜。

但近兩年來，中國基層政府「以罰增收」的行為並不侷限於中小城市。10月8日，上海市一男子在小紅書上發文稱，其被警方告知從2021年10月到2023年5月於同一路口騎自行車違章58次，需繳罰款2900元。而他此前並未收到有效通知，導致持續違章。

又如，針對個體戶等小微市場主體，監管機構多次「小過重罰」。僅因銷售不合格蔬菜，陝西省榆林市、福建省福州市、河南省洛陽市相繼發生處罰過當事件。

2022年8月，陝西榆林，夫婦賣菜收入20元被罰6.6萬元。

2023年2月，福建福州，老農獲利14元被罰10萬（福州當地市場監管局在老農無力支付罰款的情況下向法院申請強制執行）。

2023年6月，河南洛陽，賣菜大爺掙21元被罰款11萬元。

上述案例雖有經國務院督查組認定處罰過當，或經當地法院裁定後不予強制執行，但也折射出地方財政收支壓力和營商環境。

多省「罰沒收入佔比」快速上升，與經濟發展程度關聯度高

通常而言，地方財政收入應以稅收收入為主，其佔比體現經濟活力與財政收入質量。而用罰沒收入與稅收收入的比值來計算「罰沒收入佔比」，可以反映一個地方的財政質量及發展趨勢。

目前，全國絕大部分省份已公布2022年財政收支決算數據。受去年4月開始實施的大規模增值稅留抵退稅政策影響，多地罰沒收入佔比進一步上升。內地各省的罰沒佔比中位數是5.6%，廣西排名最高，接近14%。如果回顧過去十年的各省罰沒收入佔比，可以從下圖看出，多個省份從2017年間罰沒佔比開始顯著上升。

罰沒佔比在一定程度上反映經濟發展質量，而人均GDP彰顯地方財力。若將這兩類數據相互參照，將中國大陸31個省及直轄市的罰沒收入佔比與人均GDP作對比，如下圖所示，人均GDP越高的省份，罰沒收入比例整體越低。如江蘇、浙江、廣東等經濟強省的罰沒收入佔比過去三年均值在3%左右。

但是，二者排名也並非純粹負相關，如甘肅相比內蒙古的人均GDP相差懸殊，其罰沒佔比卻更為良性。有報道指內蒙古當地警方今年跨省抓人，到北京逮捕在京企業創辦人並凍結公司600萬元資產。被捕企業家妻子曾在網上發信指警察要求交錢「認罪認罰」。

三年疫情封控，地方非稅收入佔比躍至三成

1994年中國實行分稅制改革以來，財權向上集中，中央政府宏觀調控能力大為增強；而地方政府事權大，財權小，非稅收入便成為緩解資金短缺的重要途徑之一，並曾經長期以「預算外資金」的名義存在，管理混亂且缺乏有效監管。2007年，中國實行財政收支分類改革，預算範圍擴大，預算透明度提升，進一步明確了非稅收入範圍。

一般公共預算下，非稅收入除了包括前述的罰沒收入，還包含有行政事業性收費、國有資本經營收入、國有資源（資產）有償使用收入等，可由各級政府、國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體及其他組織徵收。

非稅收入同樣具備徵收主體多元、徵收權限分散的特點，雖然其徵收規模與經濟發展程度相匹配，但其佔地方財政一般預算收入的比重則與經濟質量負相關。

2016年始，營業稅改徵增值稅全面推開，伴隨結構性稅制改革，針對個人和企業的減稅降費政策也接連出台。同時，近幾年受疫情、房地產市場調控與監管政策等因素影響，地方財政承壓，非稅收入規模連續四年上升，2022年更同比增長18%，佔一般公共預算收入的比重接近30%。

其中，貴州的非稅比重已連續兩年超過40%，廣西、河北在2022年首超40%。有20個省份的非稅比重已高於30%，比2018年增加15個。

中國地方政府罰沒收入與非稅收入佔比上升的趨勢，是否會持續下去？2023年9月初，中國全國人大常委會立法規劃公布，將規範非稅收入、政府債務、轉移支付等財政稅收制度等納入第三類立法項目，即意味着「立法條件尚不完全具備、需要繼續研究論證」。在今年的中國經濟形勢下，地方財政稅收收入佔比是否會進一步下降，仍待觀察。