從「脫歐自主」到盧旺達計劃：數據看英國難民議題｜數洞

在英國政壇，難民已儼然成為在經濟問題外的最大議題。現任首相辛偉誠（Rishi Sunak，台譯里希·蘇納克）在2023年初提出五大施政承諾，其中兩條關於改善現時英國萎蘼不振的經濟環境，一條關於減債，一條承諾縮短已被詬病多年的公醫（NHS）等候時間，最後一條強調「Stop the boat」（停止船隻）：保證以「非法途徑」來英的難民會被迅速遣返，不會停留在英國國境等候申請庇護。今年三月，現任內政大臣，曾以「invasion」（入侵）形容入境難民的右翼英國政客柏斐文（Suella Braverman，台譯蘇拉·布瑞弗曼）推動《非法移民法案》（Illegal Migration Act 2023）立法，旨在禁止任何進入英國的難民尋求庇護，並賦予內政大臣將難民送去第三國的權力。這條法案除了在國會遇上強烈反對，也被聯合國批評為「違背人權」﹑「違反正當程序權」。

而辛偉誠政府也承襲了前首相約翰遜（Boris Johnson）年代提出的「盧旺達計劃」。「盧旺達計劃」在約翰遜在2022年改革《國籍與邊境法》（Nationality and Border Act 2022）時提出：英國政府會向非法入境尋求庇護者「送上」一張盧旺達單程機票，在當地處理庇護申請，鼓勵他們建立「新生活」。即是說，除了循烏克蘭和阿富汗等安置計劃申請的其他難民，將無法從合法渠道進入英國並獲得庇護。但計劃遭各界批評為極不人道，今年6月，上訴法院裁定盧旺達計劃違法，指盧旺達庇護程序存在缺陷，沒法證明自己是「安全的第三國」。但在盧旺達計劃中斷後，柏斐文又提出「阿森松島計劃」－－將庇護申請者送到阿森松島（Ascension island），英國位於南大西洋的，只有軍事設施的一塊海外領地。阿森松島一向不允許定居，這個計劃明顯比盧旺達計劃更難以實施。

而今年8月初，辛偉誠意在打擊橫渡英法海峽（English Channel）難民的「難民船週」（small boats week）也災難式告終：8月12日清晨有難民乘搭的小型橡皮艇在海上沉沒，英法兩國一共救起59人，最少6人死亡，2人失蹤，主要是來自阿富汗和蘇丹的難民。而柏斐文的「駁船計劃」（將尋求庇護者安置在海上駁船），也因為船上爆發退伍軍人症而提早宣告失敗。各種推陳出新的計劃似乎沒對保守黨在來年的選情有幫助：根據Opinium 9月中發表的一項民調，工黨的支持度領先保守黨14個百分點；而根據YouGov發表的一項民調，近六成民眾表示「不喜歡」柏斐文。

俄烏戰爭後，近九萬難民逃至英國

英國近年難民人數不斷上升，當中主要來自伊朗、伊拉克、敘利亞等政局不穩，或處於戰亂中的國家。在2022年，來自亞洲和歐洲的難民百分比大幅上升，超越中東。亞洲方面，是因為自2021年塔利班軍政重新執政後，英國政府推行兩項阿富汗難民安置政策，分別安置曾受聘於英國企業的阿富汗人，以及女性、兒童、少數族裔等在塔利班政權下高風險的族群。另一方面是因為2022年俄烏戰爭爆發，時任首相約翰遜（台譯強森）再次推動「給烏克蘭人一個家」（Homes for Ukraine Scheme）安置計劃。在計劃下，烏克蘭難民透過政府配對後，能寄住英國民眾的家，並擁有免除申請費等簽證優惠。暫時約有九萬名烏克蘭人循此計劃來到英國。

相較其他國籍的難民，阿富汗和烏克蘭難民受英國政府庇護，相對容易獲得永久居留權（indefinite leave to remain），並可在五年後申請入籍。直至2022年底，一共有12296名阿富汗人因安置計劃獲得永久居留權，佔所有受人道保護難民的一半以上。

阿富汗和烏克蘭難民安置計劃令來自亞洲和歐洲的難民數目飆升。從2021年至2022年兩年間，單是阿富汗和烏克蘭安置計劃，便為英國增加超過10萬名難民，比同期以難民船抵達的人高出接近2.6萬。但他們都屬於從「合法途徑」入境英國，並不會像橫渡英吉利海峽的難民一樣，成為英國政府的打擊對象。

脫歐後，英國在難民議程上「自主」了嗎？

從脫歐時代開始，難民政策就是英國政壇和社會的一大爭議。英國仍屬歐盟成員國時，它必須按照歐盟的《都柏林規則》（Dublin Regulation）處理難民庇護問題：根據《都柏林規則》，難民第一個入境的國家必須給予他們庇護，但同時也意味著難民只能在第一個入境的國家申請庇護。也就是說，假如難民入境法國，再從英倫海峽進入英國，英國有權利把他們遣返回法國。2015年，英國以《都柏林規則》機制令510名難民出境，僅有131人沿此路線入境。不過自2016年英國舉行脫歐公投起，入境的難民開始比出境多。脫歐支持者主張脫歐可讓英國在政治、經濟和外交政策上「重奪主權」（take back control），難民政策成為去留兩派的一大戰場。根據益普索民調公司2016年的調查，超過八成脫歐支持者認為英國應減少外來移 民數字，是反對派的接近兩倍。

前首相約翰遜上場後，高呼脫歐讓英國「完全控制自己的金錢、邊境和法律」。但雖然英國的確不用受《都柏林規則》所限，不一定要收容難民，也同時不能再使用歐盟指紋數據庫，即英國再無法以此確認入境的難民曾進入其他歐洲國家，也無法把他們遣返至原入境國。根據《衛報》報導，部分難民覺得脫歐令他們更容易經法國進入英國，逃離北法環境惡劣的難民營和極不人道的打壓。英國下議院的報告指出，2022年有45,774人從英倫海峽偷渡到英國，但脫歐前的2018年，全年數字只有299人。

但其實歐洲國家接收難民的人數不比英國少。根據政府數字，自疫情後半年後開始，在歐盟各國尋求庇護的難民數字亦急速攀升：2020年有約47萬人申請者，到2022年躍升至96萬人。2022年，德國接受了超過24萬難民的庇護申請，為歐盟國中最多，其次為法國、西班牙、奧地利和意大利，而五個國家合計的申請已佔了歐盟27國所有庇護申請的三分之一。若與英國一同比較，在每一萬名居住人口中，歐盟有22名難民；英國則有13名。難民主要來自敍利亞、阿富汗、伊朗、巴基斯坦以及土耳其。

但難民在歐洲等待審批的過程也困難重重。法國政府部門大約需要九個月的時間來處理申請，如難民想要工作、參加法語課程等，就必須註冊一個固定地址。但由於政府收容中心（CAES）床位有限，沒錢的申請者只好搬到環境惡劣的難民營生活，一邊等待結果，一邊靜候時機偷渡赴英。在歐洲的難民，很多時候會停留在僅與英國的多佛港（Dover）距離21英里，位於法國西北部的港口城市加萊（Calais）。但由於當地衛生及居住條件惡劣，加上不時發生性侵、暴力等罪案，被稱為「加萊叢林」（Jungle de Calais）。

2016年10月，法國政府開展清拆難民營行動。據加萊海峽省政府數據顯示，當時加萊叢林約有6500名難民。然而五年過去，根據人權觀察（Human Rights Watch）2021年統計，尚有約2000名移民居住在加萊叢林及廢棄倉庫。根據國際人權監察組織（Human Rights Observers）2020年的年度報告，法國警方針對加萊叢林及鄰近鄧寇克港（Dunkirk）的格朗德桑特（Grande-Synthe）移民營開展了1058場清拆行動——大多數營地警方每48小時會驅逐一次；而針對面積較大的營點，警察更會長時間封鎖進入該區的道路，令無法回家的人只好被迫前往住宿中心。

行動中，警方會嘲笑、譏諷、甚至使用武力。據國際人權監察組織觀察，警方多會在早上到達營地，對難民呼喝，並搖晃及踢向他們的營帳。有難民向人權觀察表示，警察會沒收甚至切開帳篷。至於其他被沒收的財物又會被當成垃圾處理。 值得注意的是，在上述提到在加萊進行的967次驅逐行動中，只有23次受影響的難民獲得臨時住所庇護，而且大部分人只能在收容中心逗留數天。

2020年底，法國有超過45萬名難民，主要來自阿富汗、敘利亞、斯里蘭卡、俄羅斯和剛果。截止2023年6月，英國內政部共收到78768宗庇護申請；同期法國為81158宗。2022年，法國緊隨德國成為第二大庇護申請國。但據數據所示，最終只有不到25%的申請獲得正面決定：難民身份、補充保護及人道保護——比起德國的申請接受率低約20%。無論政策或是警察執法上的現實，最終成為難民離開法國的推力，他們開始把目光迫切轉向海峽對岸的英國。

在那裡，部份難民有親屬和朋友接濟，而在倫敦和其他大城市龐大的少數族群能向他們提供支援。除此以外，英文是世界通用語言，不少庇護者原屬國又曾為英國殖民地，相同的文化和歷史讓他們更容易融入英國社會、向政府部門溝通及為子女申請教育等福利。至於生活就業方面，由於英國政府監管較寬鬆，英國的地下經濟（shadow economy）規模很大。雖然相關行業固然伴隨不少剝削的情況，但就事實層面上而言，難民可以在得到許可前，在農場、外賣店、洗車行等工作獲得生活成本。相比歐洲，難民在英國能得到更多幫助，更快自給自足－－所以即使橫渡英法海峽困難重重，也要冒險赴英。

英國為安置難民花了多少錢？

英國政府以往一直將申請庇護者安置在酒店，但為了「節省安置難民的開支」，英國內政部在今年3月宣布不再把難民安置在酒店，而是在一艘停靠在波特蘭港的駁船。這計劃不只令英國政府再被批評不人道，駁船還在8月11日出現退伍軍人桿菌，第一批難民到達僅四天，就要全部緊急撤離。

根據英國下議院2023年報告，截至2022年12月31日，共有約11萬名難民獲得住所支援。當中逾5萬6千人被分配至可長期臨時居住的政府收容中心（Dispersal accommodation），其他則被安排至由三家承包商提供的如酒店、合住房屋等物業（Initial accommodation），直至收容中心有空位。

自2020年年初疫情爆發之後，逃到英國尋求庇護的人數急升，內政部為安置他們而動用酒店的次數增加了十倍。根據英國政府數字，被安排居住在酒店的人數由2020年3月的2577人，到2022年9月急升十多倍至37142人。與之相比，被安排入住合住房屋的人數上升幅度則較少，比疫情前只增加11910人。

4月時，英國宣布將難民安置到住宿船計劃，以紓緩為難民提供酒店住宿的財政壓力。英國副首相杜永敦（Oliver Dowden，台譯奧利佛·道登）曾表示，當局每日花費600萬英鎊為難民提供住宿。而根據內政部今年9月發表的最新報告，在酒店安置難民的花費已上升至每日800萬英鎊。

此前因為政府在酒店安置難民，酒店承包商利潤一下子暴增。據BBC報導，在2022年英國一共有395間酒店安置難民，人數超過5萬名。一家位於英國第三大城市列斯（Leeds）的公司​Calder Conferences為內政部酒店承包商之一，其在2021年收取內政部2060萬英磅作預訂酒店，至2022年收入則增至9700萬英磅。

另一家承包商Clearsprings Ready Homes 與內政部簽訂十年合約，為身在英格蘭和威爾士的難民提供住宿。截至2022年1月31日，Clearsprings的營業利潤從約442萬英鎊增至2800萬英鎊。然而，在酒店的難民雖然獲分配兩餐饍食，但每人每週只獲分配8.24英鎊，用於購買日用品。

事實上，2023年《衛報》曾報導承包商 Clearsprings 經營的多家酒店和其他住宿場所衛生條件不合格。 一些如慈善組織RAMFEL及克羅伊登（Croydon）難民也曾揭露庇護者居住的地方存在鼠患、潮濕、黴菌和氣體洩漏等問題。

值得重視的是，不少抵達英​​國尋求庇護的兒童並沒有父母或照顧者陪伴，但卻被單獨安置在酒店內，有被誤以為已超過18歲的兒童，甚至被安排與其他陌生成人同房，很容易成為犯罪團體、人販子的目標。英國《觀察家報》報道指有兒童在酒店外的街道被綁架，英國內政部部長Simon Murray承認事件，指目前有超過200名失蹤兒童下落不明。

蘇格蘭難民委員會政策經理奧尼爾（Graham O’Neill）譴責內政部資源錯配，將庇護住宿資金撥向給私人機構 ，為其董事和股東帶來豐厚利潤。「這些錢並沒有流向它應該去的地方：投入社區良好的社會住屋、當地服務，以便他們可以支持難民和當地居民。」他批評政府的舉動既不可持續，也不符合公共利益。

然而面對人數暴增，政府尋求替代住宿的計劃一直陷入困境。如一如Clearsprings年度賬目報告中指出，在可預見的未來，每年入境人數預計將繼續保持在較高水平，「住宿需求仍然很高」。

難民湧入為英國社會帶來什麼問題？

根據英國政府數字，他們用於難民申請和安置的花費不斷上升，2021至2022年更是大幅上升超過3.5倍，佔社會援助預算28.9%，創歷史新高。雖然目前沒有官方數據或調查量化難民為英國房屋、公營醫療或其他公共服務的長遠成本，但前首相約翰遜在2022年改革《國際與邊境法》時，指出「不受控」的外來移民增長會令公共醫療系統不勝負荷，為教育、房屋、交通甚至綠化空間帶來巨大壓力；但另一方面，他也強調英國是一個「開放和大方」的國家，難民也為英國經濟和社會發展帶來莫大貢獻。

理論上，人口的流入能為國家帶來就業人口、增加生產力，但難民是否真的能在英國找到工作，推動經濟發展？不論是英國官方還是學術界，近年都沒有就難民就業問題進行詳細調查。而一份2019年來自牛津大學的移民、政策與社會研究中心的研究則顯示，當時難民就業率為51%，遠低於英國平均的73%，時薪更比英國本地人少近四成。

研究指出，政府審批難民申請期間，他們不能合法工作，長時間待業進一步削弱他們的競爭力。而且難民通常是為了逃離戰亂，而非為了工作赴英，因此他們不一定有足夠的教育和技術水平應對英國職場所需。另外，由於難民不熟悉英國勞動市場的運作模式，比本地人更依賴社區的政府求職中心找工作。惟求職中心的資訊較為匱乏，比起在網絡搜尋和直接聯絡相關公司，難民循這種途徑較難找到合適的工作。

該研究還強調，難民在家鄉經歷戰亂、貧窮，一路上攀山涉水，無論生理心理健康都比一般人差，其中手腿傷患、背部創傷、心血管疾病和情緒問題最為常見，不僅令他們無法從事部分體力勞動工作，更影響他們的求職意願和表現。

而性別也是影響就業的一大因素。女性難民的就業率比男性低近三成，亦僅是本地英國女性的一半。研究團體估算，女性難民需要在英國逗留25年，才能消除與本地女性的就業差距。

有份參與研究、牛津大學的政治經濟學教授伊莎貝爾 · 魯伊斯博士（Dr. Isabel Ruiz）向端傳媒解釋，傳統家庭掛念下，女性難民一般會留在家裡照顧小孩，先讓家中的男性工作，再加上英國托兒服務費用高昂，父母二人難以同時工作。但當女性難民在小孩長大或開始上學後找工作，便會難以追趕社會和職場變化，亦因競爭力下降更難找到工作，形成惡性循環。「一旦她們遲了躋身職場，便很難成為其中的一份子。」

魯伊斯博士認為，英國政府不應該只是考量難民的經濟效益，「與移民不一樣，難民政策是人權問題，重點在於國家照顧弱勢的基本責任，而非他們的『淨經濟貢獻』……政府應該嘗試為難民提供有利環境，他們才能真正發揮潛力，貢獻社會。」

而其實英國社會對難民的接受態度相當正面。根據國際民調機構益普索（Ipsos）在2023年6月發布的調查，發現有56%的英國人對難民持正面態度，這一數字比起同為西歐國家的法國及比利時高出17%及23%。此外，54%的受訪英國人認為政府應該允許難民留下來。

而隨着政府不斷加強打擊難民入境，並將其驅逐到盧旺達之際，民意調查發現，有84%的人同意避難、逃避戰爭或迫害的人應該得到庇護，比起2021年的數字上升11%。相反，同意英國必須完全對難民關閉邊境的英國人則從2021年的42%，降至37%。