英國伯明翰「宣布破產」：地方政府的入不敷出，是由哪些原因造成的？

9月5日，位於伯明翰維多利亞廣場的伯明翰議會大樓二樓的一間會議室內氣氛低沉。伯明翰市議會（Birmingham City Council）副領袖約翰·科頓（John Cotton）向市議會全體成員宣布了第114條通知，媒體習慣性地將之稱之為「伯明翰宣布破產」。

這一說法並不精確。根據英國法律，英國地方政府無法破產。《1988 年地方政府財政法》（Local Government Finance Act 1988）規定，當地方政府的首席財務官認為地方政府收支嚴重不平衡時，他就有義務在不經過地方政府成員同意的情況下發布通知。發布第114條通知也不意味着地方政府將立即「關門」，而是意味着地方政府自發布通知之日起只能嚴格依照原有預算執行，並在21天內召開會議以解決收支嚴重不平衡的問題。

當然，發出該通知實際上意味着地方政府實際上已入不敷出，「破產」這一層面上是成立的。以伯明翰的情況來看，根據伯明翰市議會財務總監向市議會的報告，外部會計師已確定伯明翰的賬目未考慮伯明翰的特別負債，因此無法結清賬目，這使得伯明翰市議會即時面臨8700萬英鎊的年度財務缺口，而很明顯伯明翰市議會沒有任何收入來源來填補虧空，因此市議會依法發布了第114條通知。

伯明翰市議會面臨的財務狀況的確有其特殊性，自2012年以來，它一直面臨同工同酬的法律訴訟。2012年開始，數百名從事助教、清潔工等職務的女性員工發現自己比從事同種工作的男性員工少領了獎金。在英國總工會（GMB）的協助下，他們向伯明翰市議會提起了訴訟。法院經審理後裁定伯明翰市議會違反同工同酬的要求，並裁定需要向女性員工支付補償。根據伯明翰市議會的披露，過去十年間伯明翰市議會已經支付了11億英鎊的賠償款。

但是，在過去的十年間，相同的個案不斷地涌現，而每個新個案都帶來了新的賠償要求。協助員工的英國總工會和斯特凡·克羅斯（Stefan Cross KC）都批評伯明翰市議會不斷迴避一個系統性的解決方案同時採取各種法律手段拖延支付賠償。根據英國總工會的計算，由於伯明翰市議會的拖延和迴避，相關賠償每分鐘就增加了342鎊。最終，伯明翰市議會不得不承認相關賠償高達6.5至7.5億英鎊，而且以每月至少500萬鎊的速度持續累積，而伯明翰市議會一年的總收入不過7.5億英鎊。負債最終拖垮了伯明翰市議會，這也成了保守黨攻擊在伯明翰市議會工黨的最佳利器。

只不過，伯明翰不是唯一一家發出114條通知的地方政府。過去幾年內，共五家地方政府發出了此通知，其中既有保守黨執政，也有工黨執政。

不可能平衡的預算

自2010年保守黨開始「緊縮的十年」，英國地方議會所收到的公共補助金從465億英鎊下降到280億英鎊，實際削減達到40%。

相較於威爾士、蘇格蘭和北愛爾蘭，英格蘭的地方政府結構實際上非常複雜。其中既有如大倫敦這樣特殊的「郡」（London boroughs），如赫爾（Hull）這樣的單一管理區（Unitary councils），如利物浦這樣的都會自治市鎮（Metropolitan district councils）一樣的單一政府（Single tier councils），也有如諾福克郡（Norfolk）議會這樣的郡議會（County councils）及其下屬的諾維奇（Norwich）市議會類似的區議會（District councils）等兩級政府構成的雙層政府（Two-tier councils）。在某些地方，還設有城鎮或教區委員會（Town and parish councils）處理本地事務。自2009年，不少地區開始設置地方聯合當局（Regional governance），處理經濟建設、交通等以往屬於中央權責的事務。

也就是說，儘管在中文常常統稱為地方議會，但實際上所指的地方政府及他們的權力範圍可謂天差地別。這種碎片化的地方政府結構，實際上跟英格蘭仍然未能實現充分的權力下放（Devolution）有關。這種權力下放的缺乏不僅產生了諸如西洛錫安問題（The West Lothian question，即由於英格蘭沒有獨立的議會，英格蘭選舉產生的議員不能決定蘇格蘭本地事務，但蘇格蘭產生的議員可以投票決定英格蘭事務）這樣的憲政問題，更重要的是，這使得英格蘭的財政與政治資源都高度集中於以威斯敏斯特為代表的中央政府。這就為地方政府的運作帶來了許多問題。

根據法律，地方政府的財政收入主要來源於三個渠道：中央資助、地方商業稅收和該地居民所繳納的市政稅。而地方政府需要負責的服務卻非常多元。首先，地方政府需要負責包括交通、教育、垃圾等在內的法定基本服務。除此之外，地方政府還會有針對性地提供諸如市鎮衛生、福利在內的附加服務。在過去二十年內，地方政府的服務範疇不斷拓展，同時，社會也希望地方政府與其他機構（諸如NHS）合作承擔更多責任，比如，2014年護理法（The Care Act）立法中，就規定地方政府有義務提供NHS未能包括的某些類型的護理服務。

問題是，伴隨着不斷增加的服務內容和服務壓力，地方政府的財政收入正在不斷萎縮。自2010年保守黨開始「緊縮的十年」，英國地方議會所收到的公共補助金從465億英鎊下降到280億英鎊，實際削減達到40%。即使在疫情中央政府提供更多補助的期間，實際收入仍然下降了21%。由於大多數中央資助需要地方政府「競標」，最貧窮的地區所收到的資助反而少於最富有的地區。

而英國低落的經濟狀況也降低了地方政府能夠收到的商業稅收，更何況依法其中50%需要上交中央政府以重新分配。最終，在2019年，英國地方政府52%的收入來自市政稅，27%來自商業稅收，只有22%的收入來自中央補助。

與此同時，英國老齡化的人口結構使得護理需求激增，由於護理是法定義務，地方政府為此支付了許多款項，僅2020年至2022年，地方政府就有48.4%的支出付給了成人護理服務。為此，地方政府不得不削減其他的服務。2009年至2019年間，地區的公交線路覆蓋減少了14%，三分之一的圖書館被迫關門，而越貧窮的地區受影響越深。

由於增加市政稅將面臨法定上限，同時也有可能使得地方政府在下次選舉中直接面臨壓力，許多地方政府的重心逐漸轉移為促進經濟發展。更有甚者，許多地方政府開始直接進行投資活動，他們借入資金來進行基礎設施的建設，希望一方面提高商業稅的收入，另一方面靠投資來獲利補貼市政服務，最終在經濟低潮和疫情的雙重打擊下背上沉重的債務。最早發出114條通知的沃金市議會（Woking Borough Council）就是最好的例子。這個一年僅能收取1100萬英鎊的地方政府借貸了18億英鎊來為一個現代化城市的規劃買單，最終背上了12億英鎊的債務而不得不發出114條通知。

不為人所知的運作細節

由於權力集中，全國性媒體的資源和新聞內容高度聚焦於威斯敏斯特和倫敦，而伴隨着互聯網的發展，本該發揮重要作用的地方媒體正面臨嚴重的衰落。

這就暴露出資源過度集中於威斯敏斯特的第二個問題，地方政治的運轉既不透明也無人關心。這並不是說地方政治是一個黑箱，而是地方政治的運作細節現在很少能被呈現到普通人的面前。

由於權力集中，全國性媒體的資源和新聞內容高度聚焦於威斯敏斯特和倫敦，而伴隨着互聯網的發展，本該發揮重要作用的地方媒體正面臨嚴重的衰落。根據英國政府向議會提交的書面陳詞，地方報紙的收入在2010年至2020年間下降了70%，超過320家地方報紙已經停刊，而未停刊的地方報紙實際上有70%由三家大公司控制，其中不乏歷史悠久的地方報紙。以本次發布114條通知的伯明翰為例，其前身在英國憲章運動中曾發揮過重要作用的《伯明翰日報》（Birmingham Post）現在是擁有每日鏡報（The Mirror）的瑞馳集團（Reach Plc）的一部分。其網站中現在充斥着廣告和與瑞馳集團旗下其他媒體相類似的「本地報導」，《衛報》稱之為「有一點地方色彩的通用故事」，對地方政府的運作實際上很少着墨。

上述陳詞中指出，當地報紙的每日發行量與地方選舉投票率之間存在顯着的正相關關係，當地報業的衰落及其對新聞業造成的負面影響也減少了對民主職能的審查。也就是說，越來越少的人關心本地政治的運轉，也越來越少的人願意投身地方政治。還是以前述的沃金市議會為例，獨立審查指出，地方議員缺乏商業專業知識，在沒有適當的風險評估或商業案例的情況下做出重大決定，並且違反了財政部的借款規則。而當地居民卻少有人注意。

最終，由於地方政治依法不能產生赤字，地方議會必須絞盡腦汁增加收入或減少服務，在服務內容不斷增長的今天，這完全是一個不可能的任務，而缺乏選民的監督和參與使得地方議會幾乎變成了一個小圈子，在沒有充分考慮的情況下做出決定。最終，矇眼狂奔的地方議會墜入了懸崖。

削減的服務，上漲的市政稅，不可見的未來

保守黨執政的中央政府堅稱任何地方政府的財政困局都是地方政府治理不善的結果，目前改革和資助都看起來遙遙無期。

儘管發出114條通知並不等於政府關門，大多數發布114條通知的地方政府最終都無外乎以增加市政稅、賤賣其所擁有的資產，和減少其非法定服務及法定服務的具體內容，來解決財政困境。沃金市議會已決議關閉其擁有的公廁、游泳池和藝術中心，減少對地方活動的支持和對特殊居民的補助金。而伯明翰市議會則可能被迫削減非法定服務的支出，例如公共設施、高速公路、維護、綠地和社區團體撥款，並出售其所擁有的大量資產，甚至每週收集垃圾、保持圖書館定期開放等法定服務內容也不能保持繼續以同樣的方式提供。

更可怕的是，財政緊張正如瘟疫一般在英格蘭蔓延。英國廣播公司的一項調查顯示，到2025年，英格蘭的地方政府將平均面臨3300萬英鎊的赤字，儘管地方政府已努力削減預算，但代表地方政府的地方政府協會（the Local Government Association）指出，到2026年，全英國地方政府將仍然面臨52億英鎊的赤字。代表英格蘭47個地方政府的市政當局特別利益團體（Special Interest Group of Municipal Authorities）則警告說，未來兩年內其成員中將有將近20個地方政府預期不得不發布114條通知。

英國特許公共財政與會計學會（the Chartered Institute of Public Finance and Accountancy）的調查顯示，超過56%的地方政府財務官對他們能否實現平衡預算以及能否繼續在下一財年提供服務信心不足；未來資金流的不確定性正在挑戰穩健的財務規劃。這已充分反映出目前的地方政府財政結構面臨嚴重缺陷。

與此同時，地方政府用以解決財政困境的辦法也面臨許多問題。首先，許多地區的市政稅已經超過了其居民平均工資的10%，而收入越低的地區市政稅佔比反而越高，很快提高市政稅的方法將無以為繼。其次，長期的服務削減已使得公共服務幾近崩潰，公衆對公共服務的滿意度下降至2012年的最低水平，削減公共服務很快也將面臨無服務可削減的境地。最後，由於出售資產只能獲得一次性收入，而這些收入將首先用於償還債務，地方政府仍將面臨資金不足的窘況。

因此，許多智庫和研究人員已經大聲疾呼，政府應該投資於地方。首先，政府應當在短期內向地方政府提供緊急援助。而從中長期來看，地方政府的財政結構應當做出大刀闊斧的改革，地方政府應當獲得更多收入來應對服務增長的壓力。目前，只有7%的稅收由地方政府擁有，而這一比例在意大利為12%，在德國為32%，而在加拿大則接近32%。與此同時，政府還應該探索對地方媒體的新資助模式，以加強地方層面的問責。

劍橋大學研究員傑克·肖（Jack Shaw）指出，隨着日常公共服務的提供持續惡化，未能對地方當局進行投資的後果是顯而易見的。除了不作為本身會產生長期的社會後果之外，如果下一個財政年度出現更多議會破產，可能會引發多米諾骨牌效應。這可能會影響政府的借貸能力並推高向財政部收取的利率，從而使政府的整個財政狀況面臨風險。

但是，保守黨執政的中央政府堅稱任何地方政府的財政困局都是地方政府治理不善的結果，目前改革和資助都看起來遙遙無期。多米諾骨牌已經開始倒下，現在，保守黨尚且可以主張地方政府經營不善，但到那時，新的替罪羊又能是誰呢？