評論｜孫健智：社會階級、訴訟成本與媒體效應——台灣國民法官的天平考驗

（孫健智，台灣桃園地方法院法官）

據台灣媒體報導，桃園地方法院從去年（2021年）8月起，三次通知年逾百歲、重度失智、住在安養機構的老太太擔任模擬國民法官，她的家人曾以電話及掛號信通報她的現況，桃園地院仍一再寄出通知，家人不堪其擾，遂訴諸媒體，新聞見報，司法院趕緊道歉。

即將在2023年上路的國民法官制度，將若干重大刑案的第一審訴訟程序，從原本由三個職業法官審理，改為由三個職業法官與六個國民法官審判（國民法官法第3條第1項參照）；在事實認定、論罪與量刑方面（也就是，在被告無罪或有罪、有罪則犯罪事實為何、構成什麼犯罪、該判多重），國民法官享有跟職業法官相等的權限，一人一票、票票等值（國民法官法第82條參照）；有罪判決須以包含國民法官及職業法官雙方意見在內達三分之二以上之同意決定之（至少要六票有罪，而且六票當中至少包含一個職業法官、一個國民法官，才能判有罪），否則應為無罪判決（國民法官法第83條第1項參照）。

至於刑度，則以包含國民法官及職業法官雙方意見在內過半數之意見決定之（至少要五票贊成，而且五票當中至少包含一個職業法官、一個國民法官，才能量處那個刑度）；但死刑之科處，非以包含國民法官及法官雙方意見在內達三分之二以上之同意，不得為之（至少要六票死刑，而且這六票當中必須包含一個職業法官、一個國民法官，才量處死刑，國民法官法第83條第2項參照）。國民法官制度的適用範圍，在施行初期為「故意犯罪因而發生死亡結果之案件」，自2026年1月1日起，「所犯最輕本刑為十年以上有期徒刑之罪」亦適用之，但少年刑事案件及犯毒品危害防制條例之罪之案件，均排除在外（國民法官法第5條第1項參照，值得注意的是，屢次挑動眾怒的幼童性侵案，不在其列）。

國民法官有23歲的年齡下限（國民法官法第12條第1項參照），沒有年齡上限。年滿70歲以上者，得拒絕被選任為國民法官，又無論年齡，有重大疾病、傷害、生理或心理因素致執行國民法官職務顯有困難者，亦得拒絕被選任（國民法官法第16條第1項第1款、第4款參照）。回到一開始的新聞事件，擔任國民法官，既是權利，也是義務，假使沒有相關證據，不能只因為自稱家人的人片面陳報，就任意剝奪或免除之。新聞告訴我們，這位老太太的家人曾以掛號信回覆她的狀況，但沒有告訴我們，寄到法院的掛號信，確有附上相關書證（例如安養機構的繳費證明、失智症的診斷證明書），而不是單純把電話裡口頭說過的寫在書面上，再送到法院而已。

這則新聞將司法的困境表露無遺。司法機關所謂的照規定來，在人民眼中不過是官僚、僵化；當事人不知道如何正確使用司法程序，尤其分不清楚主張跟證據，不曉得主張事實還要提出證據，加以證明，只是素樸地想望青天大老爺採信其懇切誠摯的說詞；司法行政單位一碰到爭議，就習慣性地擺出反省檢討的姿態，沒有錯也得道歉，有時更要打小孩給人看；媒體一個勁地把司法往死裡打，閱聽者對挑動情緒的報導照單全收，證據、事實、法律通通都不重要，人民就是不信任司法。因為不信任，所以不信任，這是唯一重要的事。

人民參與審判，但誰是你的人民？

愈是不需要為生活疲於奔命的人，就愈有參與公共事務的餘力，人間的審判無法忽視這樣的現實。

上述新聞點出了國民法官制度的第一個挑戰：誰來擔任國民法官？關於國民法官的資格，法律上沒有性別、族群或社會經濟地位的區分，但一如其他制度，社會經濟文化的現實，往往讓它在實踐中背離立法者所設想的平等。

這是老生常談，在採行陪審制的美國，相關文獻更是汗牛充棟。曾有學者指出，收入越高、經濟狀況越好的公民，會因為擔任陪審員而承受更嚴重的經濟損失（註1），於是，擔任陪審員的意願與收入、教育程度、社經地位成反比，實際擔任陪審員的，往往是找不到正當理由拒絕的人（註2）。前述新聞沒有透露當事人的社會經濟地位，然而，訴諸媒體之所以必要，就是因為不知道該怎麼以法院所能認可的方式表明，備選國民法官名冊上的某個人有重大疾病致執行國民法官職務顯有困難，這透露相同的警訊。

根據司法院的統計，自2020年9月1日至2021年11月30日止，第一輪次共55場的模擬審判，模擬國民法官、備位國民法官的職業別分布，「上班族及受僱者」約佔38.83％、「自由業及專技人員」12.5%、「退休／無業／待業」11.62％、「軍公教」9.65%、「自營作業者」8.55%、「家管」6.36%、「其他」5.92％、「兼職工作者」2.63%、「企業家」1.72%、「學生」0.88%。司法院樂觀地解讀：

可見參與者遍及各種職業、年齡層，多為具一定社會閱歷的青壯年族群，且以上班族為最多，如在制度實施後維持相同趨勢，當可實現國民法官制度多元參與、普遍參與的理念。

2020年底，台灣工業及服務業受僱員工人數為795萬5,000人，在全國約2,300萬人中約佔34.59%，兩相對照，「上班族及受僱者」在模擬國民法官、備位國民法官當中約佔38.83%，看似相去無幾；然而，台灣「軍公教」約六十餘萬人，在全國約2,300萬人佔不到3%，卻在模擬國民法官、備位國民法官當中佔了將近一成，顯然不成比例。

根據2009年的統計，德國參審員大約四分之一是公職人員，私部門尤其工業部門的受僱者比例偏低（註3）。不同於逐案選任的國民法官，德國參審員採任期制，在一年任期內配屬於固定審判庭，經常要請假到法院開庭，考量到請假的難易以及影響職涯發展的程度，這個統計數字其實不難理解。

與其批判司法院過度樂觀，毋寧要提醒讀者，愈是不需要為生活疲於奔命的人，就愈有參與公共事務的餘力，人間的審判無法忽視這樣的現實，這是國民法官制度多元參與、普遍參與的理念必須戮力跨越的障礙。

國民參審，物力維艱

論告的成本增加了，辯護的成本也增加了，可想而見地，律師費理當相對應地提高，羊毛出在羊身上，被告就是那隻羊。

國民法官之所以稱為國民法官，不稱參審員，或許有政治宣傳的考量，卻精準地反映其「素人法官」的本質，因應「素人」的身分，國民法官制度摒棄了傳統的卷證併送制度（刑事訴訟法第264條第3項參照），改採「起訴狀一本、卷證不併送」：檢察官起訴時，只向法院提出起訴書，不需要甚至不可以把偵查卷宗跟證據一併交給法院（國民法官法第43條第1項參照），檢辯雙方的證據，都必須在審理程序當庭提出；無論是職業法官還是國民法官，都要等到審理程序，才能在法庭上看到證據。

在台灣，起訴狀一本的倡議者向來不乏其人，他們認為，卷證併送有「污染心證」的問題，「污染」的意思是，如果法官在開庭前就已經接觸過檢察官所提出、不利於被告的卷證，其後果是，都還沒開庭，法官就已經覺得被告有罪，無論被告再怎麼辯解，都會事倍功半；起訴狀一本的理想是，在開始審理時，法官內心是一片白紙（所謂「以空白心證蒞庭」），檢辯雙方都必須在審理程序中、在法庭上提出證據來說服法官。

姑且不論起訴狀一本的理想是否可能，它都帶來第二個挑戰：倍增的工作負擔對審判品質的衝擊。在卷證併送制度下，審檢辯三方在開庭前都已經閱過卷，開庭時直接講重點就好，但在起訴狀一本之下，檢辯雙方必須當庭提出證據，從頭說起，這會拉長審理期間，再加上國民法官是素人，檢辯雙方在試著說服他們之前，還得先讓他們進入狀況，國民法官提出疑問時，職業法官必須隨時釋疑（國民法官法第66條第2項參照），萬一國民法官跟不上程序，職業法官甚至要喊個暫停，帶著國民法官退到評議室，進行更完整、深入的說明，這會更進一步將審理期間拉長。

美國研究顯示，陪審制的審理期間大約是職業法官審判（bench trial）的二至三倍（註4），至於台灣的模擬審判，通常安排兩天的行程，包括選任程序半天、審理程序一天半，但就算按表操課，也很難準時結束，模擬審判後的座談會動輒耽誤大家吃晚飯的時間。而按一般刑事審判實務，在沒有國民法官參與的情形下，這類案件的審理程序通常半天到一天就能完成；換句話說，光是法官待在法庭上，不能在辦公室裡閱卷、寫判決的時間就增加不只一倍，更別說審判之前的準備工作了。

國民法官案件通常設有專股，由幾名特定的法官承辦，分案上也有相對應的調整。以台北地院跟士林地院為例，分案規則背後的估算是，別的刑庭法官分到兩件刑事案件，專股法官會分到一件國民法官案件、一件通常刑事案件，既然有模擬審判的經驗為依據，相關工作量的估算應該不會脫離現實太遠。然而，折抵的案件不會消失，而是分由其他法官承辦，刑事庭的整體工作負荷仍會增加，也就更沒有多餘的人力可以分給民事、家事、少年等審判事務，司法的整體工作負荷也會跟著增加。

單純指出某個政策會大幅增加法官的工作量，還算不上反對或批評這個政策的正當理由，問題在於，由於司法資源的投入永遠趕不上案件的增長，司法人力早就十分吃緊，國民法官法只會讓狀況更形惡化。比較北部幾個法院自2011年底至2022年底的刑事案件積案量，即可一目了然（見附表）。

事實上，裁判品質的提升，不能光靠司法行政首長的精神喊話，必須要有良好的工作環境，包括合理的工作負擔。審判一如工藝，慢工出細活，畢竟我們首先是人，其次才是司法官。

審理期間的遽增，同樣會加重檢察官與辯護人的工作量，起訴狀一本與國民法官的參與更意味著，除了原本的準備工作之外，更要費心擬定能說服外行人的訴訟策略，為了便於當庭提示卷證，還得先把要用的筆錄、書證、照片挑出來，要不作成投影片，不然至少也要擺進同一個PDF檔，方便開庭時用投影機秀出來，不然一套卷宗讓三個職業法官、六個國民法官傳閱，是要開到民國幾年？

國民法官的參與對於法庭活動的衝擊，不勝枚舉，總之，論告的成本增加了，辯護的成本也增加了（註5），可想而見地，律師費理當相對應地提高，羊毛出在羊身上，被告就是那隻羊，負擔不起律師的被告，會不會乾脆選擇認罪，請法院依國民法官法第6條第1項第4款，裁定不行國民參與審判呢？

當然，請不起律師的被告可以申請法律扶助，或由法院指定義務辯護律師或公設辯護人，但辯護一如工藝，一分錢一分貨，法扶或義辯如果沒有針對國民法官案件相對應地提高律師酬金，就不太容易確保辯護的品質，也難以持續吸引優秀律師投入。

國民法官與媒體／閱聽人的距離

模擬審判顯示，國民法官的量刑往往比職業法官更輕，至於沒有職業法官參與的陪審制，在台灣的模擬審判中，更是最容易做出無罪判決的制度。

國民法官制度帶來的第三個挑戰，在於媒體與閱聽人看待司法的眼光。政治人物與媒體的刻意炒作，有時讓我的同事蒙受不白之冤，有時又過度聚焦於司法官個人，反而錯失改革契機，有趣的是，近年來政治人物收斂許多，媒體卻變本加厲。

以筆者廁身法曹十餘年的經驗看來，最嚴重的問題在於，媒體太忙著渲染裁判結果、挑動情緒，卻將裁判理由閹割掉。裁判理由之所以重要，一方面，作為一種社會實踐，法律的特性就是論證，不管別人接不接受，都得試著說理；另一方面，凡是可以告上法院的紛爭，最終都是法官說了算，正因為當事人出於利害攸關而拒絕認輸、人民出於眾怒難平而不能接受裁判結果，最終能夠接受檢驗的，只剩下留在裁判上的理由，司法新聞卻恰好最不重視這個。

筆者無意將司法的公關困境一概歸咎於記者，正如司法的種種問題不能一概歸咎於司法官。媒體要搏點擊、拚流量，閱聽人要快速的情緒出口，背後的結構性問題由來已久，不受法官的出身影響。鼓勵律師轉任法官對於司法當然是加分的，但碰到爭議案件，媒體仍然不會因為法官是由律師轉任，就為裁判理由預留更多版面；可想而見地，閱聽人也不會因為國民法官的參與，就更願意平心靜氣地閱讀裁判理由。

許多人因為對司法失望而支持人民參與審判，他們認為，司法之所以令人失望，主因在於職業法官跟社會脫節，他們想像，如果像他們那樣素樸、單純的人能夠坐上法檯，必定能滿足社會大眾對於公平正義的渴望（註6）。歷來的模擬審判背棄了他們的期待，整體來說，素人法官遠比職業法官更容易做出無罪判決，而且，訴訟制度賦予職業法官的權力大小，跟判決結果的輕重往往成反比，換句話說，模擬審判顯示，國民法官的量刑往往比職業法官更輕，至於沒有職業法官參與的陪審制，在台灣的模擬審判中（是的，台灣也模擬過陪審制審判），更是最容易做出無罪判決的制度。

平心而論，這並不奇怪。真的坐到法官的位子上才會知道，審判工作沒有很難，只是光憑社會經驗你沒辦法應付，而恐懼會帶來戒慎；當新聞裡喪心病狂的魔鬼活生生地坐在你面前，等著你決定他的命運，誰都無法像觀看政論節目一般地看待審判。只不過，對於在法庭門口窺伺的閱聽人來說，這一切都非常遙遠，對於記者及其背後的媒體老闆來說，這好像也都不是癥結所在。如果筆者不幸言中，我們現在就可以預見明年的新聞標題：

「謀財害命竟免死，超商店員為何縱放殺人犯？」（報導內容：某重大矚目殺人案件，被告經判處無期徒刑，國民法官遭肉搜，記者去他的工作地點堵人，對於判決理由隻字不提）

「立委：國民法官是一場虛耗百萬公帑的司改假球」（報導內容：上禮拜才開記者會接受黨提名競選連任的立委，這禮拜接著開記者會痛罵，就算國民法官審判花了納稅人幾百萬，還是判不了死刑，對於判決理由就是隻字不提）

「國民法官為何總是不判死，名嘴揭一關鍵」（報導內容：某名嘴批評，審判都是職業法官主導、國民法官只能在後面背書，順道歌頌美國陪審制簡直完美，對於判決理由還是隻字不提）

戲謔之餘，筆者仍需強調：司法跟人民的距離確實很遠，但這其實是我們這個新興民主國家跟現代法律體系的距離，它肇因於漫長的威權統治，國民法官制度的功能之一，就是藉由國民的參與創造縮短距離的契機。但如果媒體跟閱聽人只能用相同的眼光看待司法，好不容易拉近的距離，很快又會被拉開。想要健全整體的司法體制，提升人民整體的法治素養，才是正本清源。

他們首先是人，接著才是國民法官

司法的天平，在擺上公平正義的砝碼之前，就已經先乘載了社會階級、訴訟成本、媒體效應的重量，即使有人民參與審判，也難以避免。

人間的審判只能是人對人的審判，審判者有身為血肉之軀不得不然的侷限，司法的天平，在擺上公平正義的砝碼之前，就已經先乘載了社會階級、訴訟成本、媒體效應的重量，即使有人民參與審判，也難以避免。

對司法而言，真正的挑戰不是這些侷限，而是對這些侷限的無知與無視，對於職業法官是如此，對於國民法官更是如此。

如何讓外行人稍微放下以公平正義等大道大義精心包裹的強烈情緒，正視這個現實，不但是國民法官制度的終極挑戰，也是整體司法改革政策最終必須要面對的。

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註1：Rita Sutton, “A More Rational Approach to Complex Civil Litigation in the Federal Courts: The Special Jury”, The University of Chicago Legal Forum v.1990, 1990, p.575, 578(assessed through HeinOnline).

註2：Graham C. Lilly, “The Decline of the American Jury”, The University of Colorado Law Review 72, 2001, p.62-63(assessed through HeinOnline).

註3：Marijke Malsch, Democracy in the Courts: Lay Participation in European Criminal Justice Systems, Farnham: Ashgate, 2009, p.137, 453.

註4：Richard Posner, The Federal Courts: Challenge and Reform, Cambridge: Harvard University Press, 1996, p.193-94, 203; Patrick E. Longan, “The Case for Jury Fees in Federal Civil Litigation”, Oregon Law Review 74, 1995, p.929(assessed through HeinOnline).

註5：檢察官論告的成本同樣會增加，考量到公訴檢察官在法庭上的角色，以及對應於國民法官專股的情形，其情況與法官及辯護人均有相似之處，考量到篇幅，這裡就不深入討論。

註6：順道一提，人民不滿司法老是輕判、縱放，職業司改家則不滿司法重刑、冤案、有罪推定，兩者卻能在人民參與審判的議題上合流，宛如胭脂馬遇到關老爺，真叫人不知如何是好。