殘暴為策略、鎮壓成管治：奪權一年後，緬甸軍方建立了一個怎樣的政權？

暴行不等於控制

2022年1月，緬甸紀念了獨立74週年，但是，快速瀏覽緬甸的國家媒體就知道，今天的軍政府並沒有多少朋友。國營的《緬甸全球新光報》（Global New Light of Myanmar）只刊登了四封致軍政府首腦敏昂萊（ Min Aung Hlaing）的「賀電」，分別來自柬埔寨、俄羅斯和白俄羅斯，以及姍姍來遲的文萊。

2月1日是軍政府推翻昂山素季民選政府的政變一週年之際，這份問候名單凸顯了緬甸軍政權在國際舞台上的棄兒地位——如今，敏昂萊只能依靠一幫獨裁者。

東盟主席、柬埔寨總理洪森在2022年1月進行了政變後對緬甸的首次國事訪問，為緬甸軍政權披上了合法的外衣。白俄羅斯是唯一一個在2021年6月聯合國大會上投票反對譴責政變並呼籲全球武器禁運的國家。俄羅斯則邀請敏昂萊訪問莫斯科（但沒有與普京見面或合影）。

然而，除了出售武器，莫斯科並沒有經濟實力，甚至可能沒有意願來支撐緬甸飽受摧殘的經濟。這使得緬甸別無選擇，只能向鄰國中國尋求投資，這些投資的代價是滿足中國在東南亞的戰略利益——而抵抗運動中的緬甸人並不歡迎支持軍政府的中國。

美國和平研究所（United States lnstitute of Peace）駐緬甸主管陶爾（Jason Tower）在接受端傳媒採訪時說：「敏昂萊的戰略是試圖向俄羅斯和中國證明——主要是通過軍事行動——軍政府處於控制地位，能夠保護其經濟利益。」

在過去的12個月裏，平民被殺、遭受酷刑的畫面以及軍方暴行的消息震驚了世界。監督組織「政治犯援助協會」（Association for Political Prisoners）估計，自政變以來，有近1500人被殺，超過11000人被拘留。2021年3月26日，軍政府的MRTV頻道警告抗議者，「從早先醜陋的死亡悲劇中吸取教訓，你有被擊中頭部和背部的危險」，並敦促父母阻止他們的孩子進行示威，「你們不要白白浪費生命」。第二天，安全部隊殺害了160人——就在軍隊在慶祝軍人節（Armed Forces Day）的同時。

只是，軍隊過去一年似乎只能通過殘酷的鎮壓來控制和平的反抗者和越來越多的武裝起義。而這不斷助長緬甸民眾對其統治的反對，尤其是在非緬族地區，那裏的少數民族幾十年來一直在爭取自治權。2021年12月24日，軍方在克耶州（Kayah）的一個村莊至少殺害了35人，包括婦女和兒童以及國際援助組織拯救兒童的兩名工作人員。

「在一年內，軍隊已經到了崩潰的邊緣。他們的部隊已經是疲勞轟炸。」資深分析家阿諾德（Matthew Arnold）說，他是非政府組織亞洲基金會（Asia Foundation）在緬甸的前首席代表，「踏入第二年，仍然要整個軍隊進行高強度、高壓力的軍事行動是會出現問題的。」

阿諾德補充說，該政權無法選擇在哪裏打仗，在補給和尋找新兵和後勤方面面臨困難，並且沒有贏得任何公眾或民族武裝團體的支持。「這不再是一場政治危機——這是一場軍事衝突。」他說。

軍方的現實是，他們在全國任何地區都得不到公眾的支持。這不是一場傳統的內戰，即雙方爭鬥、民眾袖手旁觀。抗議者和專家們強調，這是一場全國性的革命，佔多數的緬族和少數民族社區正在崛起。

緬甸政治和軍事專家喬利夫（Kim Jolliffe）指出，自2021年9月以來，針對政權及其官員的攻擊強度逐月增加。他說，實皆和欽邦的反軍方力量幾乎能建立替代行政機構，而若開邦的重要地區現在由阿拉幹軍（Arakan Army）管理。

「軍方除了傾力、頑固地抓緊權力之外，沒有真正的戰略可言，」喬利夫補充說。軍方拒絕向少數民族武裝團體提供補給和准入的「四切」戰略，實際上在針對平民。有時，軍方還會進行空襲——預計還將持續幾個月，直到雨季開始。「暴力是軍方擁有的巨大武器，也是他們仍然能夠控制某些地區的重要原因：當一個軍人被射殺，整個村莊就會被燒燬或被摧毀。」喬利夫說。

除了暴行之外，將軍們還試圖將民族武裝組織（Ethnic Armed Organisations，簡稱 EAOs）從全國團結政府（National Unity Government，以下稱NUG）和「人民防衛軍」（People’s Defence Force，簡稱PDF）的抗爭運動中剝離出來。

2021年12月，中國促成了緬甸國防軍與聯邦政治談判和協商委員會（Federal Political Negotiation and Consultative Committee，簡稱 FPNCC）之間的會議，後者由包括阿拉幹軍（Arakan Army）和佤族（Wa）在內的六個強大民族武裝組織組成。據報導，克欽人沒有出現，或者晚來了一天。

「據我了解，和談進行得並不順利。」曾任荷蘭駐緬甸大使的資深外交官範登阿蘇姆（Laetitia van den Assum）說，「如果在同一時間，緬軍正在對同一的少數民族組織進行地面和空中襲擊，很難想像這樣的談判能取得成功。」

面對這場危機，中國原本想置身事外卻徒勞無功。北京承認了軍方為新政府，恢復了與國家管理委員會的國與國關係，同時與全國民主聯盟保持溝通，但對NUG不屑一顧。此外，中國政府仍然焦慮疫情和戰火蔓延到邊境。為此，中國外交部多次呼籲軍方與民盟進行談判以達成政治解決，並持續與反政變的民地武（少數民族地方武裝組織）合作，為民眾接種疫苗。

企業不得不用腳投票

軍隊無力維護其權威的事實，也反映在商業領域。

除非被軍方傳喚，否則緬甸商界人士對敏昂萊將軍和他的同僚避之不及。緬甸商工總會（UMFCCI）是一個例外，其主席佐敏温（Zaw Min Win）和其他領導人經常與軍政府的部長們打招呼和會面。但是，即使是這個與軍方關係良好的商工總會，最近也不得不公開反對軍政府最新的網絡安全法草案。該法將使用虛擬專用網絡和在線賭博定為犯罪，最長可判三年。

「與敏昂萊見面對商人來說是死亡之吻，」仰光的一位商業人士說，「與敏昂萊見面會使會面者成為抵抗戰士的目標，真的可能面臨生命危險。」

儘管存在聲譽上的風險，一些外國投資者還是表現出了與軍政權互動的意願。仰光的中國、印度和韓國等外國商會對與緬甸政權的互動毫無顧慮，懶理公眾的批評。日本貿易振興機構（Japan External Trade Organization, 簡稱JETRO）最近的一項商業調查顯示，70%的日本公司打算留在緬甸。不過，一位最近才離開仰光的安保分析家指出，投資者在全國範圍內轉移貨物和人員的風險正在增加。

今天，緬甸擁有無處不在的網絡連通性；公眾通過這種連通性獲得了強大的組織能力。這使得反對派比1988年時更有彈性，分布更廣。政權的首要任務是獲得對國家的控制，而要做到這一點，他們依賴於對電子信息流的控制。

一位與軍事當局有廣泛交往的商界高層說：「軍政府對電信公司採取的行動和語言表明了其控制的決心。」

他指出，互聯網流量受到了嚴格限制，數據價格上漲了一倍多，虛擬私人網絡（VPN）現在將通過新的網絡法被禁止，並說：「通信供應商已被命令安裝實時攔截設備，這意味着任何電話都可能被實時竊聽，或者短信流量的內容可能被讀取。」

這些都指向打擊網上公共空間，尤其是那些為民主運動捐款或支持民主運動的人。在全球非政府組織「Freedom House」2021年9月發布的排名中，緬甸的互聯網自由度得分下降幅度最大。

軍政權還禁止挪威電信（Telenor）的高管離開該國，並威脅那些關閉商店以抗議軍事統治的店主。軍方多次在電信塔附近安裝地雷或進行槍擊，致使上班的員工受到致命傷害。與此同時，曾經是國際社會寵兒的投資部長昂納烏（Aung Naing Oo）在最近宣布，該政權打算恢復中國投資，並預測今年將恢復穩定和GDP正增長。

到目前為止，昂納烏吸引投資者的努力毫無成效。公司正在用腳投票。不少跨國公司已經退出或正計劃退出緬甸。包括道達爾（Total）、雪佛龍（Chevron）和伍德賽德（Woodside）在內的石油公司以及英美煙草（British American Tobacco）、麥德龍（Metro），阿達尼（Adani）和阿里巴巴的螞蟻金服集團（Ant Group）最近都決定撤資。

一位駐仰光的亞洲大使感歎道：「將軍們對經濟一無所知。」這位大使補充說，大多數外國商人都在應對當地的局勢，並不關心政權發布的任何政策，譬如泄露給《日經亞洲》和《緬甸前沿》的被稱為「緬甸經濟復甦計劃」（Myanmar Economic Recovery Plan）的機密經濟藍圖。當下的存亡，要比軍方紙上談兵的藍圖重要得多。

為了應對國際制裁，軍政府再次強調了自給自足的「好處」，這也是對前幾個軍事政權幾十年來專注自以為避開國際制裁和孤立的一種回溯。國內資源得到了優先考慮，進口則被嗤之以鼻。敏昂萊在公開演講中重申了自給自足的重要性，談及發展電動車或是在荒廢首都內比都修建地鐵；他的農業部長談及更多的棕櫚油種植，以減少食用油進口。

而政變引發的危機正在嚴重打擊財政資源。截至2022年3月31日的六個月預算，正式將10.7%的支出用於國防，比教育和衞生支出的總和還要多。一位研究了該預算的資深經濟學家評論說，預算外的軍事開支可能要高得多，並說「即使這些數字也是樂觀的，而且是建立在經濟很快會恢復正常的假設之上。」 由於税收和出口收入不足，國家管理委員會，即該政權的統治機構，面臨着日益嚴重的赤字，並可能難以支付公共部門的工資。

雖然敏昂萊沒有預料到會出現這種程度的反抗，最初也沒有打算當一位暴君，但政權如今的確倚向了前軍閥的重心——用恐懼和暴行來鎮壓反對派、建立控制。

「政變後的第一年即將結束，我認為我們現在看到的是，該政權正在回到2012年以前軍政府的方式，」資深外交官範登阿蘇姆評論道，「隨着時間的推移，軍方仍無法獲得控制權，國家管理委員會應該意識到政變已經失敗，如果軍方想重新獲得至少部分緬甸人民的信任，他們應該嘗試一種更加和解的方法。」

「但是，將軍們反而更加殘暴地進行鎮壓，釋放出更大的暴力和恐怖。反過來，這又激起了四方八面抵抗民眾的更大決心。軍政府留給民眾的只有一個選擇，就是繼續戰鬥。」

範登阿蘇姆指出：「該政權已經拆毀了一個政府、一個與少數民族的和談和一個選舉結果。現在整個國家機器又回到了軍方的控制之下，包括自2019年以來一直由文官控制的行政總局。」

她觀察到：「國家機器被用來壓迫、恐嚇和威懾，同時利用薄薄的民主外衣來為其行動辯護——包括通過被騎劫的司法機構。」

即使在建制派圈子裏，過去十年來所創造出的空間也急劇縮小。軍政府解散了管理律師執照並作為法律界行業機構的緬甸律師委員會（Myanmar Bar Council）的民選委員會，以政權任命取代選舉。還在緬甸報業協會（Myanmar Press Council）的領導層中，加入了自己任命的人員。在政變前，這些都是相對獨立的機構。民間社會組織的成員相繼受到迫害，包括那些援助COVID-19患者的組織和醫護。

此外，反腐敗委員會（Anti-Corruption Commission）在軍方任命的主席的領導下，已經變成了政權的爪牙，用貪污指控打擊昂山素季和其他政治家。反腐敗委員會由登盛政府設立，在民盟執政期間進行了改革，成為一個獨立的公共機構。曾在清除腐敗的政府官員方面發揮了積極作用，甚至連民盟官員也被拿下，其中最著名的是德林達依省省長勒勒莫（Lei Lei Maw）。

試圖粉飾太平的政權架構

與過去相比，這次軍方成立了架構和組成都截然不同的執政機關。政變後，將軍們建立了國家管理委員會，還有一個新的內閣，由軍政府首腦敏昂萊領導，擔任「看守總理」（caretaker prime minister）。據新加坡智庫「尤索夫伊薩東南亞研究所」（ISEAS-Yusof Ishak Institute）研究的報告稱，由於內閣隸屬於軍政府的國家管理委員會，其權力並不明確。國家行政委員會有11名成員，內閣則有31名成員。

敏昂萊招募平民和少數民族代表進入國家管理委員會，並任命從登盛執政年代的老幹部和技術官僚——登盛政府於2016年被昂山素季的全國民主聯盟取代。

前民盟執行委員會成員、國家民主力量黨創始人欽貌瑞（Khin Maung Swe）和克耶族政治家索丹尼爾（Saw Daniel）在2月3日被招募到國家管理委員。除這兩人外，一些前朝的部長和公務員也加入了國家安全委員會成立的內閣。投資部長昂納烏和社會福利部長德德欽（Thet Thet Khine）是國際社會最熟悉的面孔，後者從一名民盟國會議員變成了最大力抨擊昂山素季的的公眾人物。他們可能是出於野心、利益和安全考慮而選擇留任。但是，這些部長在將軍們的決策中沒有任何影響力，而他們的公眾形象也已經毀於一旦。

德德欽接受軍政府內閣職位的決定，更是被緬甸公眾認為是投機和對民盟黨的背叛。正如一位亞洲大使私下向一位已和德德欽絕交的朋友所說，德德欽之所以繼續維護軍方的行為，是因為她心知肚明，如果政權倒台「她會成為繼敏昂萊後第二個被吊死在路燈上的人。」

尤索夫伊薩東南亞研究所的一份報告說，將一些少數民族平民納入執政委員會「反映了一種『民族平衡』戰略，即軍政府與緬甸一部分少數民族合作的策略」。如該報告所說，國家管理委員會中的平民成員將他們自己民族的「狹隘目標」置於民主之上，而軍方似乎正試圖管理和引導對緬族主導的民盟有共同敵意的群體中的民族主義。過去的軍政權並不包含平民成員。

「讓我們把話說得非常清楚，Khine Maung Swe 和 Saw Daniel沒有權力做出任何國家管理委員會內的決定。」華盛頓大學的軍事歷史學家卡拉漢（Mary Callahan）提起兩名有小政黨背景的國家管理委員會成員。這不像以前的軍事政權，他們「每週都有軍政府會議」，而相比之下，國家管理委員會作為一個最高決策機構，卻幾乎無法發揮作用。

同時，內閣組成顯示「敏昂萊或緬軍的信念，即他們在登盛政府的表現為他們在國際舞台上捍衞或促進緬甸和國家管理委員會的利益做好了準備」，另一份尤索夫伊薩東南亞研究所報告說。

實際上，仰光智庫緬甸戰略與政策研究所（Institute for Strategy and Policy – Myanmar）主任敏津（Min Zin）解釋，這些被任命者只是「裝飾」，實際權力在敏昂萊、他的副手梭温和其他高級軍事將領手中，包括內政部長、軍事情報首領和和平談判負責人。敏津說：「任命技術官僚和公務員為部長只是披上『合法性外衣』的手段。」

與登盛下放權力予技術官僚改革和開放相比，而敏昂萊則傾力鎮壓和分裂各種抵抗運動和民族武裝團體。

「他不太聽『前朝老臣』的話，鞏發黨也沒有什麼辦法，」敏津說，他指的是軍方主導的、前執政黨聯邦鞏固與發展黨（Union Solidarity and Development Party），該黨在2015年的選舉中輸給了民盟。

與登盛的總統任期相比，鞏發黨在國家管理委員會中發揮的作用要小得多，即使它的一些成員重新進入了內閣。「敏昂萊認為，鞏發黨讓緬軍失望了。」一位早前與軍方和鞏發黨有聯繫的資深官員評論說，「軍方似乎期望鞏發黨會比2015年做得更好，但這種期望在2020年顯然沒有實現。」

他對端傳媒說：「只有當敏昂萊真正關心組織選舉，並尋求政治解決方案，而不是武力處決當前的抗爭力量時，才可能重視或重用鞏發黨。」類似的，外國政府也對軍政府的選舉計劃表示懷疑，一位來自東南亞的外交官就表示，「目前為止國家管理委員會所預測或承諾的一切都沒有成真。」

緬甸從未如此團結

一位駐仰光的歐洲國家大使說：「在過去的軍事統治時期，執政的將軍、高級官僚和商業親信之間存在着三位一體的關係。但這種聯盟或勾結已經瓦解。」他繼續說，這是因為商業大亨們在政變後的經濟崩潰中首當其衝，而公務員們也加入了公民不合作運動（Civil Disobedient Movement，簡稱CDM），或者被政權所逼害。

軍隊與舊官僚的決裂是顯而易見的。當墩（Thaung Tun）和覺丁瑞（Kyaw Tint Swe）是國家和平與發展委員會（State Peace and Development Council， 簡稱 SPDC）時期最著名的兩位大使，後來在民盟時期擔任內閣部長，他們至今仍然被軍政府拘留。聯合國特使覺莫敦（Kyaw Moe Tun）在一次演講中以三根手指敬禮的方式轉投民盟，他也來自軍治時代的官僚。被驅逐的駐英國大使覺茲瓦-明（Kyaw Zwar Minn）與現任軍方副外長覺妙德（Kyaw Myo Htut）更來自同一個軍事隊列。

「莫敦摒棄軍政府、投靠民主運動反映了許多外交人員的感受，儘管許多在大使館或總部擔任高級職務的人可能覺得無法選擇莫敦的道路。」前外交官、新加坡尤索夫伊薩東南亞研究所研究員莫杜莎（Moe Thuzar）評論說，因為他們「有家庭或者其他安全和生存方面的考慮。」

她補充說，外交部已經回到了2011年以前的工作方式，外交官們要執行命令，且沒有那麼多權力提供建議。

莫杜莎說：「這是緬甸社會主義綱領黨（Burma Socialist Programme Party ）時期態度和做法的延續。」她指的是1962年至1988年由獨裁者奈温（Ne Win）領導的執政黨。

若然沒有可靠的政治策略，敏昂萊會發現，如果他不能在接下來對一年內平息積極的反抗，或者不能實現他所承諾的選舉，那麼軍方的部分成員就會開始反對他。敏津說：「緬軍內部已經出現了反對政變的聲音，他們認為政變損害了他們的特權，包括憲政特權及參與商業活動獲得經濟優勢的特權。」 要知道，他補充說：「軍隊作為一個機構，其壽命要比任何成員都長。」

華盛頓大學的軍事歷史學家卡拉漢說，如今，大多數內閣部長都不敢做決定，甚至不敢將各種政策方案上報。

政變初期，一些外交人員和商家均認為，軍隊能在數月內瓦解民主運動。2021年7月，前台灣駐緬甸代表張俊福在網上論壇分析緬甸政局時表示「軍事掌權的態勢已經很確定」，示威和武裝衝突「無關大局」，並稱當時新成立的NUG「恐怕難成氣候」。

要抵抗住軍方不易。根據英國國際戰略研究所（International Institute for Strategic Studies）2021年發表的報告，緬甸軍方陸海空軍隊的現役人員超過40萬。但是，緬甸從未遇到過比以往更團結的戰線，民地武、人民防衛軍和公民不合作運動攜手抵抗共同敵人——緬甸軍隊（Sit Tat）。

士兵們被迫在自己的家鄉與自己的朋友和家人作戰，導致很多逃兵和低落的士氣。政權加倍使用暴力，在實皆和欽等地區使用重型武器，但這只會導致抵抗力量更加堅定。

軍隊眼中的唯一出路是消滅所有的抗議者，至少解決掉在緬族中原地帶和城市的反抗運動。但是，西方及亞洲的外交官和緬甸專家高度懷疑軍方政權是否有能力做到這一點，因為來自各方的反對勢力是如此的壓倒性和一致。

不得不說，比起昂山將軍或昂山素季，敏昂萊讓緬甸不同社區、民族、宗教信仰、年紀的緬甸國民更加團結了。這或許便是敏昂萊在緬甸歷史的「豐功偉蹟」。