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韓國房地產稅的徵收史,能帶給中國什麼啟示?

幾經修改後的韓國房地產税,已鮮明地帶有對多套住房保有者進行懲罰性徵税的色彩,但其在穩定房價方面的收效幾乎可以忽略不計。


2019年7月12日,南韓首爾江南區的住宅和商業建築。 攝:SeongJoon Cho/Bloomberg via Getty Images
2019年7月12日,南韓首爾江南區的住宅和商業建築。 攝:SeongJoon Cho/Bloomberg via Getty Images

中國即將試點房地產税,在官方看來其主要目的是引導住房合理消費、推動「共同富裕」。具體可以解釋為:通過提高住房保有成本遏制投機行為,使房價穩定在以自住需求為主的價格上;通過向高資產、多套房群體徵税來推動財富的再分配。這與鄰國韓國有相似之處。

韓國從2005年起為穩定房價、推動地區均衡發展徵收房地產税。儘管兩國土地制度不同,但韓國房地產税的落地、實施和收效,從一定程度上或許給我們帶來一些啟示。也有分析認為,之後中國的房產税徵收可能會更多參考韓國的經驗。

與樓市共起伏的房地產税

第一輪房產税修改距離制度實施不滿一年。由於起徵點較高且納税對象為個人,徵收過程中出現了納税人數僅4萬、納税人將房產贈與配偶者或子女以避税等問題,制度實效性不高。

韓國相對國土面積人口較多,對房地產的居住和投資需求均十分旺盛。自上世紀60年代經濟開發以來,調控樓市、推動財富再分配從未缺席過韓國政府的主要政策課題。在房地產税之前,韓國已針對房地產保有者徵收屬於地方税的財產税(建築)和綜合土地税(土地)。

1997年亞洲金融危機後,金大中政府採取了一系列房地產刺激政策以提振經濟。在低利率、大批建築公司倒閉導致供給不足的背景下,包括首爾、京畿道和仁川的首都圈住房價格從1999年起以年均14%的價格上漲並逐步擴散至全國。財產税和綜合土地税在徵收標準、計算方式等制度設計上的局限暴露,造成了地區税收嚴重失衡、有利於多套住房保有者、税負過重等問題,加劇了各個層面上的貧富分化。

面對這種情況,2003年成立的盧武鉉政府宣布改革房地產保有税制,其中最重要的內容便是通過新設屬於國家税的「綜合不動產税」、即房地產税來遏制房地產投機行為,推動地區均衡發展。2005年1月經國會批准後落地的房地產税在住房部分的核心措施是:對保有價格超過9億韓元(約600萬港幣)(韓國國税廳基準價格,對超出基準價格部分按一定比例徵收,下同)住房的個人徵税;税率分1%、2%、3%三個等級;税額最高不超過前一年的150%。

這次改革後,韓國房地產保有税制實現了建築和土地整合計算,形成了地方向所有住房保有者徵收低税率財產税、中央向高價住房保有者等特定人群徵收高税率房地產税的二元格局。中央所徵税收再按照各地的財政情況、福利需求、教育需求、財產税徵收情況,以撥款的形式全額返還給地方。

在接下來的時間裏,房地產税經過了三輪較大的修改。第一輪距離制度實施不滿一年。由於起徵點較高且納税對象為個人,徵收過程中出現了納税人數僅4萬、納税人將房產贈與配偶者或子女以避税等問題,制度實效性不高。2005年12月底公布的修正案將起徵點從9億韓元下調至6億韓元(約400萬港幣);徵税對象從個人改為家庭合計;税率細化為1%、1.5%、2%、3%四個等級;税額上限上調至前一年的300%。

2010年9月3日,一名男子騎著電單車經過南韓首爾一處建築工地。

2010年9月3日,一名男子騎著電單車經過南韓首爾一處建築工地。攝:Jean Chung/Bloomberg via Getty Images

這輪修改後,韓國將近2%的家庭成為納税對象,2006年房地產税住房部分税收猛增至前一年的13倍。但税負的加重也激起了巨大爭議,不滿的納税人甚至提起了憲法訴訟。

這輪修改後,韓國將近2%的家庭成為納税對象,2006年房地產税住房部分税收猛增至前一年的13倍。但税負的加重也激起了巨大爭議,不滿的納税人甚至提起了憲法訴訟。2008年11月底,房地產税按戶徵收、向單套自住房保有者徵收的條款,分別被韓國憲法法院判決為違憲和不合憲法(指在條款完成修改前暫時認可其法律效應)。

在此基礎上,李明博政府對房地產税進行了第二輪修改:徵税對象恢復為個人;單套住房保有者起徵點放寬至9億韓元並對老年人和5年以上長期保有者實施分級減税;税率下調並細化為0.5%、0.75%、1%、1.5%、2%五個等級;税額上限恢復為前一年的150%。與此同時,全球金融危機暴發導致韓國房地產市場陷入低迷,雙重影響之下,2009年房地產税住房部分税收跌至前一年的約四分之一。

朴槿惠政府基本延續了李明博政府的寬鬆政策基調,伴隨全球經濟的逐步復甦和低迷期造成的供給不足,房價從政權末期開始上漲,房地產税也在隨後上任的文在寅政府時期迎來了又一輪修改。這輪修改分為2018年、2021年兩次,最大的變化是按照住房保有數量和所在地區實施不同的税率。具體為:對2套及以下住房保有者按照0.6%-3.0%的税率分六級徵收;對3套及以上住房保有者、指定地區2套住房保有者按照1.2%-6.0%的税率分六級徵税;單套住房保有者起徵點放寬至11億韓元(約725萬港幣),並擴大對老年人和5年以上長期保有者的減税優惠;3套及以上住房保有者、指定地區2套住房保有者的税額上限設定為前一年的300%。嚴格的税制和持續上漲的房價使2019年房地產税住房部分税收創下了2008年以後的最高值。

房地產税對調控市場無濟於事 韓國房價持續上漲

根據韓國公共財政研究院的一份報告,房地產税作為一個獨立因素僅能在實施和修改前的討論期內起到使漲勢放緩的作用,實施和修改後與房價之間則不存在有意義的關聯。

從這段變遷史可以看出,幾經修改後的韓國房地產税,已鮮明地帶有對多套住房保有者等人群進行懲罰性徵税的色彩。儘管如此,其在穩定房價方面的收效幾乎可以忽略不計。

根據韓國不動產院的數據,從房地產税開始實施的2005年1月到今年9月,韓國住房銷售價格指數翻了一番;特別是在制度建立的盧武鉉政府時期(2005年1月至2008年2月)、大幅強化的文在寅政府時期(2017年5月至2021年9月),漲幅分別達到20%、16%,遠遠高於李明博政府的13%和朴槿惠政府的7%。

當然,與房地產税同步實施的還有限貸、限制轉讓、新樓盤售價封頂等其他措施,不過根據韓國公共財政研究院的一份報告,即使剔除這些措施的影響,房地產税作為一個獨立因素僅能在實施和修改前的討論期內起到使漲勢放緩的作用,實施和修改後與房價之間則不存在有意義的關聯。

2010年10月9日,南韓首爾的公寓大樓。

2010年10月9日,南韓首爾的公寓大樓。攝:Jean Chung/Bloomberg via Getty Images

這種結果可以說並不意外。房地產政策被韓國政府視作調控經濟的手段,低則提振、高則打壓,應急性質突出、密集度高,還隨着政權換屆而極端變化,缺乏一貫性。

這種結果可以說並不意外。畢竟在房產保有成本之外,還有許多對房價影響更大的因素。在宏觀層面上,全球性經濟週期無疑是一個大前提。從上文不難發現,韓國房價的兩輪上漲分別出現在1997年亞洲金融危機之後、2008全球金融危機之後,這兩段時期基準利率相對低、流動性大,為樓市創造了寬鬆的環境。在盧武鉉政府的前半段任期,為刺激經濟復甦,韓國央行逐步將基準利率從4%下調至3.5%;及至文在寅政府,疊加韓國已進入低增長軌道的因素,基準利率長期維持在1.5%左右;去年疫情暴發後,更一度下調至0.5%。

政府在政策制定和實施方面的弊病是另一個重要原因。房地產政策被韓國政府視作調控經濟的手段,低則提振、高則打壓,應急性質突出、密集度高,還隨着政權換屆而極端變化,缺乏一貫性。僅從本文所敘述的幾屆政府來看,左派的盧武鉉政府先後出台過6輪主要政策,卻在右派的李明博和朴槿惠政府時期或被弱化或停止實施。類似的歷史使市場產生了「耐藥性」和對房價不崩的信心,傾向於與政府博弈。

文在寅政府成立至今共出台了26輪政策,此前歷屆政府的所有房價調控政策幾乎全部復活,但每一次卻都激發市場去尋找處於政策死角的房產。例如,在首都圈大部分地區實行限貸、限制轉讓購買權等措施後,位於京畿道外圍的小城市烏山開始受到熱捧,一躍成為今年下半年韓國全國房價漲幅最高的地區。政府與市場之間這種遊戲的結果是,低價住房逐步消失、整體房價被抬高。

具體到政策內容上,政府基於「投機導致房價上漲」的觀點,往往將政策重點放在遏制需求端上。這造成了兩個後果。

具體到政策內容上,政府基於「投機導致房價上漲」的觀點,往往將政策重點放在遏制需求端上。這造成了兩個後果,其一是限貸、特定地區限購等措施誤傷潛在剛需者,引發恐慌性購房。韓國KB國民銀行最近發布的一份報告書就指出,文在寅政府成立以來,20-39歲的剛需人群成為了拉動首爾房價上升的主要力量。出於對政府限制政策和房價進一步上漲的擔憂而購房的現象在他們之間十分普遍,以至於出現了「聚集靈魂之力購房」的新造語。其次是政策打擊色彩過重,忽視市場原理。保有税得到強化後,今年6月起轉讓税又大幅提升,進退兩難的投資者於是選擇「死扛」、贈與子女等方法。這在大規模供給政策滯後、需求不減的市場環境下,起到了使房價穩固在高位的作用。轉讓税實施後的三個月間,首都圈住房交易量持續減少,但成交價格居高不下。

韓國房地產金融屬性突出的現實也無法忽視。比起知識門檻較高、波動性較大的金融市場,房地產仍是大部分韓國人為財產增值的首選。去年房地產在韓國家庭資產中佔比超過77%,遠遠高於美國、日本等其他發達國家。另有調查顯示,75%的韓國人已經或者計劃投資房地產為退休生活做準備。筆者此前的一名房東是單套住房保有者,但他也選擇將房子出租創收,自己在附近另租廉價房子居住。單套住房保有者尚且如此,其他更可想而知。

2017年8月11日,遊客在南韓首爾樂天世界塔觀景台拍照。

2017年8月11日,遊客在南韓首爾樂天世界塔觀景台拍照。攝:SeongJoon Cho/Bloomberg via Getty Images

房地產税短期可改善地方財政 無法破解地區發展不均衡困局

房地產税税收撥款分配的設計,將房地產增值創造的部分利益從首都圈引向非首都圈,對地區發展不均衡造成的財富鴻溝起到了一定的填補效果。

相較調控市場的失敗,韓國房地產税在推動地區均衡發展方面取得了改善地方財政的效果。由於韓國過半人口居住在首都圈,房地產市場呈現出首都圈與非首都圈兩極分化的特點。房地產税税收撥款分配的設計,將房地產增值創造的部分利益從首都圈引向非首都圈,對地區發展不均衡造成的財富鴻溝起到了一定的填補效果。

韓國行政安全部公布的資料顯示,儘管房地產税税收的約75%來自首都圈,但撥款的約75%分配給了非首都圈;從淨收取額來看,首都圈呈現負值,地方則為正值。部分税收極端不足的地區對房地產税撥款的依賴度極高,李明博政府時期房地產税税收的驟減曾導致這些地區的財政狀況急劇惡化,以至於中央不得不調用其他税收補足。

然而需要正視的是,房地產税所帶來的地方財政改善效果並不能改變首都圈持續膨脹、地方日漸空心化的趨勢。去年韓國首都圈淨流入人口創下歷史新高,與此同時,伴隨着老齡化等因素的影響,非首都圈已有74個市、郡、區被指定為「存在消失風險」地區。韓國統計廳的數據顯示,就業是地方人口、尤其是20-39歲年輕群體移居首都圈的主要原因。

無論對於房價還是地區均衡發展,房地產税作為一隻從上至下的干預之手,都只能起到補丁的作用,絕對無法成為終極解決方案。目前,這塊補丁也已經搖搖欲墜。沉重的税負使韓國民眾對房地產税的反感日漸加深,在總統選舉還剩不到四個月之際,左右兩派都先後表明了對房地產税的負面態度。執政黨民主黨候選人李在明提出廢除房地產税、設立國土保有税,税收的一部分用於發放全民基本收入;最大在野黨國民力量黨候選人尹錫悅承諾對房地產税進行全面修改。這似曾相似的一幕,似乎預示着一個新的輪迴又在緩緩開啟。

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