評論｜清晰與模糊之間：美國在何種情況下會出兵防衛台灣？防衛範圍是多大？

阿富汗形勢戲劇性急速轉變，在全球媒體上引發對「美國是否仍然可信」的討論。中國媒體不斷渲染「美國隨時會拋棄盟友」；台灣也展開了有關「今天阿富汗，明日台灣」的爭議。美國政界則群出「滅火」，一方面為阿富汗撤軍政策辯護，一方面安撫盟國（輿論）。其中涉及台灣的部分尤令中文媒體關注。

美國白宮國安顧問蘇利文（Jake Sullivan）在記者會上，說「我們相信，我們對台灣和以色列的承諾一如既往地強烈」 (We believe our commitment to Taiwan and to Israel remains as strong as it’s ever been.) 。總統拜登接受ABC電視訪問時，更說出「我們對北約第五條（集體防衞權）有神聖的承諾，任何人侵略（invade）我們的北約盟國，我們都會作出反應，這同樣（適用在）日本、韓國、台灣。」（We made a sacred commitment to Article Five that if in fact anyone were to invade or take action against our NATO allies, we would respond. Same with Japan, same with South Korea, same with–Taiwan.） 。拜登訪問播出，正當各方疑惑「台灣第一次與北約日韓並列」時，白宮又立即發放聲明，說美國的對台政策「沒有改變」。

這些言論之所以引發廣泛關注，一方面和阿富汗形勢有關，但更重要的是近年來，美國對台政策是應該維持「戰略模糊」( Strategic Ambiguity) ，還是應轉為「戰略清晰」（strategic clarity）？在最近一年多已引發多輪激烈討論，此前最近一輪發生在今年四五月。4月29日，美國國家情報總監海恩斯（Avril Haines）在參議院軍事委員會作證時表示：「如果美國從戰略模糊轉為清晰，願意在台灣可能出事時干預，中國會認為這會造成非常大的不穩定，加強中國認定『美國一心要遏制中國崛起』，或會令北京在世界各地咄咄逼人地破壞美國的利益。」 5月4日，美國印太事務協調官「亞太沙皇」 坎貝爾（Kurt Campbell）同樣表示：美對台灣問題採行「戰略清晰」有「重大不利面」（significant downsides）。 從上一輪的表態看，民主黨政府傾向維持戰略模糊。這輪表態又引發美國是否轉向「戰略清晰」的討論。

在繁體中文輿論場有大量指責攻擊民主黨政府「對中軟弱」的言論。一些「川粉」把攻擊民主黨表態作為政治攻訐的武器，完全忽視當中的複雜性。戰略清晰還是模糊，不是簡單的強硬還是軟弱的問題。試問，如果戰略清晰就是對中強硬，那麼對中最強硬的前國務卿蓬佩奧為什麼不一早就搞戰略清晰？為什麼寧願說「美國早就不把台灣視為中國的一部分」，寧願取消國務院對台日常「自我約束」，寧願在下台前的最後一天聲稱「中國在新疆進行種族滅絕」，也不在下台前把戰略模糊改為戰略清晰？

就筆者所知，學界的討論最遲在2005年已存在（見Nancy B Tucker: Dangerous Strait (2005)， Chapter 8 “Strategic Ambiguity Or Strategic Clarity?”）。惟以前中國對台灣的威脅只在紙面上，學界討論多半著眼於整體，即美國的台灣政策如何與美國的「一個中國政策」兼容。現在中國對台軍事威脅已成現實，牽涉實際問題多得多。

本文把重點放在一個關鍵問題上，討論戰略模糊還是清晰，首先要界定「何為台灣」。具體而言，如果中國武力攻打台灣政府管轄（含聲稱管轄）下的土地，那麼美國對台軍事承諾（如果清晰了之後的話），會覆蓋什麼區域？

美國對台灣的政策是否和應否從戰略模糊轉為戰略清晰，有非常多的討論維度，本文不能儘數討論。本文把重點放在一個關鍵問題上，討論戰略模糊還是清晰，首先要界定「何為台灣」。具體而言，如果中國武力攻打台灣政府管轄（含聲稱管轄）下的土地，那麼美國對台軍事承諾（如果清晰了之後的話），會覆蓋什麼區域？很多人或認為「台灣」就是台灣政府管轄下的所有地方。然而，現實絕非如此簡單。

根據中華民國憲法和台灣政府以前的定義，中華民國疆域除了台灣管轄地區，還包括中國大陸、香港、澳門、蒙古，以及俄羅斯的圖瓦共和國（唐努烏梁海）等一些中華人民共和國通過邊界條約協議承認屬於外國的一些地區。民國94年（2005年）第七次修憲，在憲法第一條加上「中華民國自由地區」，這一般被認為把中華民國（台灣）的疆域定義為現在管轄（和宣稱擁有主權）的地區。它包括了本文中稱為「台灣本部」與 「台灣外島」這兩個法律地位不同的區域。「台灣本部」包括台灣島、澎湖列島及台灣附屬小島嶼，它由一系列歷史和條約所界定，即一般簡稱為「台灣」的地區。「台灣外島」現存五個：金門（含烏坵）、馬祖、東沙、太平島（含南海諸島）、釣魚台。

一、台灣本部

台灣本部作為一個公認的整體地理概念出現時間很晚。台灣本部當然包括台灣本島。澎湖列島雖和台灣島只隔狹窄的澎湖水道，但傳統上關係並不密切。來自大陸的政權早在12世紀（南宋）在澎湖列島建寨；14世紀（蒙古人的大元帝國）建立「澎湖巡檢司」；明朝則斷斷續續地延續建制。17世紀初，明朝擊敗荷蘭鞏固了對澎湖的統治。

至於台灣，在滿洲人建立的清朝的1684年征服之前，一直是「不通中國」的「荒服之地」。它長期以「小琉球」（或雞籠山）的名字出現在中國與琉球之間的來往水道記錄上，儘管台灣面積比稱為「大琉球」的琉球群島大很多。明朝與荷蘭爭奪澎湖時，向荷蘭人宣示福建境界「為台山、為礵山、為東湧、為烏丘、為彭湖」，「此外溟渤華夷所共」（《明神宗實錄》五六零卷）：即荷蘭人不能佔據澎湖，但佔領台灣就隨意。康熙派兵征服台灣後建立台灣府，澎湖劃歸台灣府台灣縣（後來升格為「澎湖廳」），這才第一次把台灣和澎湖結合在一起。

即便如此，在其他國家眼中，台灣和澎湖列島依然是不同的地理單位。以19世紀英國水文局編寫的《中國海指南》（The China Sea Directory）為例（這是當時影響力最大的航海地理手冊），澎湖列島（漁人群島，Pescadores Islands）被歸在「福建」的章節中，台灣（福摩薩，Formosa）則和呂宋等島嶼歸在另一個章節。同期的《中國海導航》（China Sea Pilot）中也是類似安排。大家通常說「《馬關條約》割讓了台灣」；但在1895年中日《馬關條約》中，台灣和澎湖列島分列為兩項：「二，台灣全島及所有附屬各島嶼」、「三，澎湖列島」。國際上大概自此才開始把兩地視為一個整體地理單位，20世紀出版的新版《中國海指南》和《中國海導航》中，就陸續不再把澎湖列島和福建在同一章，轉而與台灣在同一章。即便如此，1943年《開羅宣言》中依然把「台灣、澎湖列島」分列為兩項。

台灣的附屬小島，最重要（而且距離較遠）是東北向的「北方三島」（彭佳嶼、棉花嶼、花瓶嶼）以及東南向「東南三島」（綠島、蘭嶼、小蘭嶼）。這些島嶼雖通常在地理上視為「台灣附近的小島」，但東南三島長期不在清朝的版圖。直到1874年牡丹社事件後，清朝要鞏固台灣統治才把東南三島併入恆春縣。這和日本在太平洋西部「水產南進」的島嶼擴張政策基本屬於同一時代的擴張產物。《馬關條約》中有「所有附屬各島嶼」一項，即包括這些島嶼。但當時這些外島「屬於中國」是否得到當時國際普遍承認還有一定爭議。日本雖認為自己通過《馬關條約》獲得這些島嶼，但在北方三島上通報過法國，獲得不反對；在東南三島上則在1897年和西班牙（菲律賓）正式簽訂有關巴士海峽的分界條約才放心地把它們納入統治。自此，這些島嶼在地理上和法律上才都統一為「台灣附屬小島」。

可見，到《馬關條約》後，這幾個地方才普遍地被視為一個整體，以台澎並稱，或以台灣作為簡稱。二戰後，中華民國根據《開羅宣言》和《波茨坦公告》的精神「光復」了《馬關條約》中的作為一個整體的台灣和澎湖列島。根據國際共識，在擬定戰後領土安排的《舊金山和約》時，從草案第二版開始，美國就用枚舉和經緯度兩種方式列明「台灣及其鄰近小島及澎湖列島」的範圍。其中，台灣的鄰近小島（ adjacent minor islands）包括「彭佳嶼、棉花嶼、花瓶嶼、綠島、蘭嶼、小蘭嶼、七星巖和小琉球」。經緯度範圍如附圖所示。這種描述持續到最後一版草案。

雖然在最終文本中沒有采用這種描述方式，但對這個範圍沒有爭議。易見，這個範圍就是美國乃至國際眼中的「台灣本部」。其法源就是日本通過1895年《馬關條約》從清朝割走的土地、在1943年《開羅宣言》中規定歸還給中華民國的土地、1951年《舊金山和約》第二條第二款中日本宣布放棄的土地、以及1952年《中華民國與日本國間和平條約》第二條中日本宣布放棄的「台灣及澎湖群島」。

二、台灣外島

國民黨政府在1949年被中共趕出大陸，中華民國政府遷移到台灣，開始「中華民國的台灣時代」。但一開始，國民黨還控制了很多華東華南沿岸的島嶼。此後幾年，主要在1950年和1955年兩波戰役和撤退行動中，國民黨陸續放棄這些從台灣視角出發的「台灣外島」。其中比較重要的包括：1950年，廣西的潿洲群島、（當時）廣東的海南島、西沙群島（東部）和太平島、浙江北部對開的舟山群島；1955年，浙江南部對開的一江山島和大陳島、福建北部寧德對開的台山列島、屬於越南的白龍尾島（隨後中共歸還北越）。目前「剩下的」台灣外島分為四種情況。

首先是原屬大陸福建省的廈門對開的金門島、莆田對開的烏丘（由金門縣代管）、福州對開的馬祖列島。它們在1958年第二次海峽危機中成為戰場，但台灣最後守住。它們現今在台灣建制中還都屬於「福建省」。它們毫無疑問不是台灣本部的一部分，而是中國內戰的遺留問題。

剩下的三個地區目前都被中華民國（台灣）歸在台灣省的建制下，值得進一步分析。

東沙島。1905年，清日展開東沙島主權爭議，最後日本承認東沙島「屬於清國」，東沙島歸廣東。二戰中，日本攻佔東沙。在日本人視角：東沙是「日佔中國領土」；南沙，日本稱為「新南群島」，是歸台灣總督府高雄管轄的日本領土。在討論戰後領土安排時，東沙島幾乎從未被討論過，各方都認可東沙是中國領土。由於日本是「非法佔領」東沙，那麼戰後東沙理應重屬廣東省。儘管一開始有因「距離台灣較近」、「有台灣漁民活動」等理由而提議讓台灣管轄，但最終，所有南海島嶼都由廣東省接收（民國三十五年八月一日，節京陸字第七三九一號）。1946年9月，中華民國派軍隊「接收」東沙島，由廣東省管轄。1949年，東沙曾短暫地被國民黨政府劃歸新建的「海南特別行政區」（籌建海南省），但很快海南也被中共奪得。此後，在中共的建制中，東沙依然屬廣東省；在中華民國建制中，東沙先屬軍方的「東沙守備區」，1990年之後各國相繼把南海島嶼「民事化」，即由民政府而不是軍方管理。這樣東沙島才歸屬高雄市管轄。由此可見，東沙島的「國內法」地位，理應屬於廣東省，而不是台灣本部的一部分。

太平島的歸屬更複雜。太平島在地理上屬於斯普拉特利群島（Spratly Islands），後者大致對應中國的「南沙群島」，在歷史上從未有過被普遍承認的主權歸屬。就太平島而言，其主權現存中、台、越、菲的四方爭議。太平島最晚在19世紀下半葉有海南漁民用作捕魚歇腳處。1910年代後期，日本人僱傭台灣人在太平島等九個小島拓殖，統稱「新南群島」。1920年代末，法國（越南）趁著日本人因經濟問題撤走的時機，法國派兵進駐。但日本仍認為「新南群島」屬於日本，與法國展開主權爭議。二戰中，日本人重新佔領太平島，並正式以「新南群島」名義納入日本領土，由台灣總督府管轄，即日本把「新南群島」視為「日屬台灣」的一部分。中華民國在1946年準備「接收」南沙群島時也一度有提議應歸台灣省，可是最後也劃歸廣東省管轄。國民黨在1950年撤出太平島，但1956年又重返太平島佔領至今。如東沙一樣，南沙在1949年短暫地歸「海南特別行政區」，此後則為軍方的「南沙守備區」，1990年同樣在「民事化」大潮中再劃歸高雄市。在北京的行政區劃中，它先後歸廣東和新建的海南省管轄。

在戰後領土安排中對南沙群島的歸屬沒有共識，《舊金山和約》第二條第六款中規定日本「放棄主權」。注意，同樣是放棄主權，放棄台澎主權的是第二條第二款，放棄南沙群島是第六條。這表明台灣和南沙群島的法源和法律地位都截然不同。

鑒於這段複雜的歷史，即便在國際法層面認為「太平島屬於中國」，那麼在「國內法」層面，它是「屬於廣東」還是「屬於台灣」，同樣存在爭議。從歷史淵源而言，「屬於台灣」的理由或許更充足，但說它「屬於廣東」（或「屬於海南」）也並非無理。但顯而易見，即便認為「太平島屬於台灣」，太平島也不屬於「台灣本部」：它最多算是日屬台灣時代「台灣向外擴展」的產物，在主權重新轉移之後，並不能自然而然地「帶入」台灣。

釣魚台是存在國際領土爭議。釣魚台現處於日本有效統治下。根據兩岸從1970年代提出對釣魚台主權主張以來的說法，釣魚台是台灣的附屬島嶼，是《馬關條約》中割讓給日本的一部分。台灣目前把它歸在宜蘭縣。在地理上，釣魚台是「台灣的附屬島嶼」還是「琉球西南群島的一部分」，各有支持證據。但在法律上，在日本看來，它在簽訂《馬關條約》前已用「尖閣諸島」的名義納入日本領土，不屬於《馬關條約》中從中國獲得領土的一部分，也自然不應是《開羅宣言》中歸還中國的一部分。更重要的是，在《舊金山和約》草案中的「台灣及其鄰近島嶼以及澎湖列島」中，無論是列舉的島嶼還是經緯度劃出的範圍，都不包括釣魚台。同時在二戰後美國管轄琉球時代的管轄領土中也包括釣魚台。如美琉政府頒布的《群島政府組織法》中，釣魚台就處於琉球的經緯度地界範圍中 。因此，無論釣魚台在國際法上最終歸屬如何，在考察「台灣本部」概念時，特別是在美國眼中，釣魚島都不屬於「台灣本部」。

綜上所述，金門、馬祖、東沙、太平島和釣魚台這五個在中華民國（台灣）統治下或聲稱「擁有主權」的領土，都不屬於「台灣本部」，只能歸在「台灣外島」中。

三、戰略模糊與台灣本部外島間的關係

《台灣關係法》一方面降低了美國對台灣的軍事義務（如果還能說成是「義務」的話），從清晰（必須介入）變得模糊（嚴重關切）；一方面擴大（也模糊化）了可介入台海的情況，從武裝攻擊，變為「非和平方式和高壓手段」；一方面在「覆蓋範圍」上擴大了「台灣」的地理概念，同樣從清晰（只局限在「台灣本部」）變得模糊，「台灣外島」也有可能被包括在內。

以上詳細討論了這兩個政治地理概念，為進一步釐清美國對台政策的「戰略清晰」與「戰略模糊」打下基礎。美國會否出兵防衞台灣？在什麼情況下會出兵？防衞台灣的範圍是多大？這些問題都值得考究。

在最開始，美國對台戰略是清晰的。1954年的《中美共同防禦條約》 （1980年廢除）第六條註明：「為適用於第二條及第五條之目的，所有『領土』等辭，就中華民國而言，應指福摩薩（台灣）與澎湖。」這裏提及的第二條指，兩國有義務互相維持能力「以抵抗武裝攻擊（armed attack），及由國外指揮之危害其領土完整與政治安定之共產顛覆活動。」（指美國提供軍援）；第五條指當任何一國「在西太平洋區域內的領土」受到武裝攻擊時，另一國有義務「採取行動」（指美國協防颱灣）。顯而易見，這裏的「福摩薩與澎湖」就是指「台灣本部」。美國國會稍後通過《1955年福爾摩沙決議》（Formosa Resolution of 1955） ，授權美國總統可以在「在福摩薩和澎湖這一地區的領土」（in the region of Formosa and the Pescadores）受到「武裝攻擊」的情況下可調用軍隊。這裏專門強調「這一地區的領土」，就是為了把台灣本部與國民黨當時控制的其他地區相區分。

換言之，如果當時中國攻擊金馬等台灣外島，美國是不會武裝介入的。除了軍事與政治角度的考慮，還因為在國際法上，只有「台灣本部」的國際法地位屬於「尚未最終解決的問題」，如果介入了「台灣外島」就有「侵略中國」之嫌。中國對此這條「紅綫」也相當清楚。據說 ，毛澤東在1958年第二次台海危機時故意不佔領兩地，希望通過「絞索政策」牽制美國，也為防止兩岸「劃峽而治」搞「兩個中國」或「一中一台」（也有說法是中國當時沒有能力攻下）。

美國對台灣從「戰略清晰」轉向「戰略模糊」是從美中開始恢復接觸起。美國和中華人民共和國建交，必須先廢除與中華民國之間的《中美共同防禦條約》。作為部分取代該條約的《台灣關係法》 集中體現了在軍事意義上的「戰略模糊」。與「戰略清晰」的《中美共同防禦條約》相比，它在軍事方面有三大模糊之處：

第一，《台灣關係法》中沒有規定美國必須「採取行動」防衞台灣。與之相應的是第二條第四款第四項「任何企圖以非和平方式來決定台灣的前途之舉，包括使用經濟抵制（boycotts）及禁運（embargoes）手段在內，將被視為對西太平洋地區和平及安定的威脅，而為美國所嚴重關切」。這裏只是說「嚴重關切」。還有第六項「維持美國的能力，以抵抗任何訴諸武力、或使用其他方式高壓手段，而危及台灣人民安全及社會經濟制度的行動」。這裏只是說「維持能力」。兩者都沒有明確指出「採取行動」。

第二，在《中美共同防禦條約》中需要「採取行動」的情況是「武裝攻擊」和「共產主義顛覆活動」。但在《台灣關係法》中就變為「非和平方式」和「其他高壓手段」，還特意指出「包括經濟抵制及禁運」。這大大擴充和模糊化了可介入的範圍。

第三，在整個法律中都沒有出現「領土」的字眼，當然更不可能指明「領土的範圍」。在第十五條「定義」中規定：「『台灣』一詞將視情況需要，包括台灣及澎湖列島，這些島上的人民、公司及根據適用於這些島嶼的法律而設立或組成的其他團體及機構，1979年1月1日以前美國承認為中華民國的台灣治理當局，以及任何接替的治理當局（包括政治分支機構、機構等）。」

假設中國進攻或封鎖台灣外島，那麼美國會採取什麼行動？沒有人會知道，包括美國最高層自己在作決定之前也不清楚。這正是美國「戰略模糊」的結果。

儘管有人認為，這種對「台灣」的定義相當於重複了《中美共同防禦條約》中的「領土」，然而這種看法值得商榷。首先，在《中美共同防禦條約》中的用詞是「應指」（shall mean）（福摩薩台灣與澎湖），而在《台灣關係法》中，不用「應指」，而用「包括」（include）。「包括」這個詞的意思很含糊，枚舉出來的對象自然是包括在內的，但沒有枚舉出來的是否也包括在內？在國際條約上類似的爭議汗牛充棟，正說明其模糊性。其次，此處重點不但是「領土」，還是包括土地、人們、團體、政權機構等一攬子概念，比領土的意義廣得多。比如，「台灣外島」固然不屬於「台灣及澎湖列島」，但「台灣外島」上的政治機構卻是「台灣治理當局」的一部分。而在實際操作層面，根據《台灣關係法》建立的美國在台協會所服務的美國人和台灣人都包括金馬地區的居民。

因此，《台灣關係法》一方面降低了美國對台灣的軍事義務（如果還能說成是「義務」的話），從清晰（必須介入）變得模糊（嚴重關切）；一方面擴大（也模糊化）了可介入台海的情況，從武裝攻擊，變為「非和平方式和高壓手段」；一方面在「覆蓋範圍」上擴大了「台灣」的地理概念，同樣從清晰（只局限在「台灣本部」）變得模糊，「台灣外島」也有可能被包括在內。

考察中美三個聯合聲明，也可以發現它們對「何為台灣」的定義也經歷從「較清晰」到「不清晰」的演變。《上海公報》提到（中國立場）「台灣是中國的一個省」，以及（美國聲明）「台灣海峽兩邊」。因此，這裏的「台灣」更容易被解釋為「台灣本部」（台灣外島不在「海峽兩邊」）。但《建交聲明》只提到美國「認知到」中國的立場為「台灣是中國的一部分」（而不是一個省）；更表明將同「台灣人民」保持非官方關係，這裏的「台灣人民」更像是包括「台灣外島」的人民。《八一七公報》中的「台灣」則指「台灣政府」。後兩個公報都在《台灣關係法》立法前後，它們對「何為台灣」的變化，與《台灣關係法》的模糊化思路基本一致。以後的「六項保證」（包括里根最初承諾和2016年再確認的立法 ）以及2018年《台灣旅行法》 等都沒有再具體指出「台灣」的範圍，因此可認為，美國依舊遵從《台灣關係法》的模糊表述。

換言之，假設中國進攻或封鎖台灣外島，那麼美國會採取什麼行動？沒有人會知道，包括美國最高層自己在作決定之前也不清楚。這正是美國「戰略模糊」的結果。

四、美國為何喜歡戰略模糊

戰略模糊能減少衝突風險：一方面盟國必須考慮美國在「外島問題」上不支持自己的風險，能避免盟國在爭議事項上過於「冒進」把美國不情願地「拖下水」；一方面「對家」也必須考慮美國撐盟國的風險，也減少在這些外島挑起戰事的意願。

美國通常情況下對盟友的戰略模糊是常態，戰略清晰反而少見。對美國而言，戰略模糊既有政治利益上的考慮，也有國際法上的考慮。在美國與東亞盟國的軍事條約體系中更是如此。因為這些東亞盟國大都涉及爭議性領土，它成為美國在確定戰略清晰還是模糊上的重要考慮。以美日軍事同盟及美菲軍事同盟可以作為例子。不約而同地，日本和菲律賓都有類似的「外島」的問題。日本的「外島」是「尖閣列島」（即中國稱的釣魚台），菲律賓的外島是「卡拉延群島」（大致對應中國稱的南沙群島）和「帕納格灘」（斯卡伯勞灘，即中國稱的「黃岩島」或中華民國地圖上的「民主礁」）。兩個軍事條約是否覆蓋這些「外島」非常模糊。

《美日安保條約》是美國在東亞最重要的軍事條約。然而，文本本身對防守義務就不清晰（這裏不深入分析），美國每個總統上台都會重申一次遵守防衞承諾，日本則把美國重申承諾視為美國新總統上任後本國政府最重要的事項之一。在領土範圍問題上，在最初簽訂條約時，「日本」範圍不包括琉球群島，在琉球返還日本後，美日通過附件把琉球也加入「日本」範圍。當時剛剛出現釣魚台主權爭議，對釣魚台是否屬於條約覆蓋範圍，美國長期不置可否。最近解密文件顯示，1978年美國還決定暫停在釣魚台附屬島嶼（久場島（黃尾嶼）和大正島（赤尾嶼））長年進行的軍事演習。這種曖昧態度到2012年中日釣魚台危機後才改變。國務卿希拉里和總統奧巴馬相繼表態「尖閣列島」屬於條約覆蓋範圍，這才從模糊走向清晰（但此後日本政客多了一個任務，除了要令美國新總統承諾遵守條約之外，還要令他們承諾「覆蓋包括尖閣列島」）。即便如此，由於條約規定必須「武裝攻擊」時美國才會採取行動，何為「武裝攻擊」（比如中國用大批漁船硬闖算不算）又成為令日本頭痛的問題。

《美菲互保條約》 對「菲律賓外島」問題同樣模糊。第五條規定：當一國在以下三個範圍受到他國攻擊時，對方有義務進行軍事互保：1）菲律賓和美國的基本領土；2）太平洋上擁有裁判權的島嶼；3）在太平洋上的軍隊、公共船隻和航空器。當「菲律賓本部」受到攻擊時，美國當然有義務出手。但兩個「外島」是否屬於「菲律賓」的範圍就相當有爭議。2012年「黃岩島對峙」和2013年「仁愛礁危機」都出現相關爭議，必須通過曲折的邏輯才能分辨美國的條約義務。

前國務卿基辛格在1970年代曾以電文的形式解釋過：南沙群島不在《1898年美西巴黎條約》所規定的西班牙割讓給美國的範圍之內；而且在該條約簽訂的1951年，菲律賓還沒有正式主張對南沙群島主權。換言之，根據前者，南沙群島不屬第一項；根據後者，菲律賓的「仲裁權」並無得到公認，所以也不符合第二項（美國對南海諸島的主權歸屬保持中立）。然而，菲律賓還可引用第三項，即如果菲律賓船隻在「太平洋範圍」受攻擊，美國也有義務相助。在「黃岩島對峙」中，島上沒有菲律賓船隻；「仁愛礁危機」時，島上有菲律賓的「擱淺」軍艦。所以如果中國攻擊仁愛礁上的軍艦，美國就有義務出手。但下一個模糊點是「南海是否屬於太平洋」？如果南海不屬於太平洋，那麼美國也可置身事外。理論上，南海當然屬於太平洋，現在美國也持這種立場。但這給美國相當大的靈活性。如果美國有一天說南海不屬於太平洋也不令人意外。菲律賓總統杜特爾特之所以充滿「疑美論」，也和美國這種戰略模糊有很大關係。

美國為何喜歡戰略模糊呢？從政治利益上分析。首先，在「美治和平」下，美國更喜歡做一個國際糾紛的仲裁者，作為仲裁者，至少在表面上堅持中立是必須的，戰略模糊能最大限度地符合這個「中立」的要求。其次，對盟國而言，戰略模糊能最大限度地讓盟國不停地依賴和一次一次地「討好」美國，以便讓美國一次又一次地「重申」會遵守承諾。第三，對「對家」而言，戰略模糊能為美國與「對家」的交往中，可以「各自表述」，靈活地處理雙邊關係。

從國際法上分析，美國戰略模糊在東亞地區特別明顯。這是由於歷史的複雜性，東亞地區在戰後並未能妥善地處理完領土問題，在主權與領土問題上「地雷處處」。如果把「紅綫」畫清晰，一不小心就有機會違反國際法或美國承諾。具體到台灣問題，美國在《開羅宣言》和《波茨坦公告》中承諾「台灣本部」歸還給「中華民國」。美國的「一個中國政策」模糊化了「台灣本部」的最終歸屬，也同時模糊化了「台灣外島」的最終歸屬。在國際法方面如前述。如果按照一些台灣島內的說法，台灣的法理地位是「日本放棄但沒有明確歸屬的領土」，那麼「台灣外島」這些均不是「台灣的固有領土」。也就是說把「台灣外島」也包括在「台灣」之內，很大程度上經不起國際法推敲。美國在此處出兵干涉就有違反國際法之嫌。

最後，戰略模糊還能減少衝突風險：一方面盟國必須考慮美國在「外島問題」上不支持自己的風險，能避免盟國在爭議事項上過於「冒進」把美國不情願地「拖下水」；一方面「對家」也必須考慮美國撐盟國的風險，也減少在這些外島挑起戰事的意願。

五、東沙為何成為熱點？

對中國而言，也有不少人主張，迫使美國「亮底牌」才應該是現在的追求。可想而知，中國在未來幾年會不斷測試美國的軍事底綫，最可能的目標就是「狀態模糊」的「台灣外島」。

根據以上的分析，在台灣問題上，對美國而言，採取戰略模糊而不是戰略清晰是更有利的，至少在何種情況下會軍事介入這個問題上，應該採取戰略模糊。但對中國而言，也有不少人主張，迫使美國「亮底牌」才應該是現在的追求。可想而知，中國在未來幾年會不斷測試美國的軍事底綫，最可能的目標就是「狀態模糊」的「台灣外島」。《經濟學人》認為台灣是全球「最危險」的地方，軍事沖突高風險，其實「台灣外島」才是。

如果中共要攻打台灣外島，相對金門馬祖而言，東沙島和太平島都是中台衝突的「高危地帶」。這兩個島嶼都沒有非軍人以外的常規居民，中共攻打此兩島都不用考慮「人道主義危機」。這兩個島嶼都遠離台灣，防衞能力均不堪一擊。如果中共要進攻，台軍甚至不可能撐到美國支援。

東沙和太平島之間，東沙更可能是目標。東沙沒有「國際領土爭議」，在國際關係和國際法上其他南海爭議方都沒有抗議的理由。在軍事戰略上，東沙島還位於進出南海門戶，中國若在此駐軍，將可威脅各國艦隊（特別是海軍強國）在東北面進出南海。相反，太平島牽涉其他國家的主權爭議，對主權爭議方而言影響會更大。從國際法上說，如果中共拿下太平島，那麼在南海和南沙的國際法爭議局面中的「新現狀」大大有利，這反而不利中國在國際政治上「連橫」拉攏東南亞國家。而且，由於中國已在南海建造多個人工島，太平島的軍事價值反而沒有這麼大。

事實上，除了軍事動態外，中國已為東沙問題做法律準備。去年10月15日，台灣立榮航空的B7-9051次軍方包機，從高雄到屬於台灣管轄的東沙島途中，被香港的飛行情報區拒絕進入，不得不返航高雄。筆者曾分析 ，這在國際法上是一件重要的事，但在台灣未引起高度重視。在國際法中，國際航空組織（ICAO）劃分了飛行情報區，又規定了在某地飛行情報區內飛行的民航需要接受該主管地的管制，即便該地位於某非主管國家的領空。這是各締約國讓渡出這部分的權利。然而，某國這種管理飛行情報區的權力，只限於民航界的民事規則，它無法應用在非民航的領域。軍方包機並不是民航機，雖然台灣軍方租借了民航機作軍事運輸用途，但從租借一刻開始到歸還一刻，該「民航機」已暫時地脱離了「民航機」的身份，成為「軍用機」。

因此，根據國際法，香港的飛行情報區拒絕台灣軍機進入「台灣領空」實在超越了自己的權限。這種做法的實質，是為了在國際法上彰顯，「中國管轄東沙島」的先例。台灣飛機乖乖地聽從香港指令飛回台灣，事後也沒有嚴肅交涉，則是缺乏國際法意識與應對策略的表現。

本刊載內容版權為端傳媒或相關單位所有， 未經端傳媒編輯部授權，請勿轉載或複製，否則即為侵權。