评论｜清晰与模糊之间：美国在何种情况下会出兵防卫台湾？防卫范围是多大？

阿富汗形势戏剧性急速转变，在全球媒体上引发对“美国是否仍然可信”的讨论。中国媒体不断渲染“美国随时会抛弃盟友”；台湾也展开了有关“今天阿富汗，明日台湾”的争议。美国政界则群出“灭火”，一方面为阿富汗撤军政策辩护，一方面安抚盟国（舆论）。其中涉及台湾的部分尤令中文媒体关注。

美国白宫国安顾问苏利文（Jake Sullivan）在记者会上，说“我们相信，我们对台湾和以色列的承诺一如既往地强烈” (We believe our commitment to Taiwan and to Israel remains as strong as it’s ever been.) 。总统拜登接受ABC电视访问时，更说出“我们对北约第五条（集体防卫权）有神圣的承诺，任何人侵略（invade）我们的北约盟国，我们都会作出反应，这同样（适用在）日本、韩国、台湾。”（We made a sacred commitment to Article Five that if in fact anyone were to invade or take action against our NATO allies, we would respond. Same with Japan, same with South Korea, same with–Taiwan.） 。拜登访问播出，正当各方疑惑“台湾第一次与北约日韩并列”时，白宫又立即发放声明，说美国的对台政策“没有改变”。

这些言论之所以引发广泛关注，一方面和阿富汗形势有关，但更重要的是近年来，美国对台政策是应该维持“战略模糊”( Strategic Ambiguity) ，还是应转为“战略清晰”（strategic clarity）？在最近一年多已引发多轮激烈讨论，此前最近一轮发生在今年四五月。4月29日，美国国家情报总监海恩斯（Avril Haines）在参议院军事委员会作证时表示：“如果美国从战略模糊转为清晰，愿意在台湾可能出事时干预，中国会认为这会造成非常大的不稳定，加强中国认定‘美国一心要遏制中国崛起’，或会令北京在世界各地咄咄逼人地破坏美国的利益。” 5月4日，美国印太事务协调官“亚太沙皇” 坎贝尔（Kurt Campbell）同样表示：美对台湾问题采行“战略清晰”有“重大不利面”（significant downsides）。 从上一轮的表态看，民主党政府倾向维持战略模糊。这轮表态又引发美国是否转向“战略清晰”的讨论。

在繁体中文舆论场有大量指责攻击民主党政府“对中软弱”的言论。一些“川粉”把攻击民主党表态作为政治攻讦的武器，完全忽视当中的复杂性。战略清晰还是模糊，不是简单的强硬还是软弱的问题。试问，如果战略清晰就是对中强硬，那么对中最强硬的前国务卿蓬佩奥为什么不一早就搞战略清晰？为什么宁愿说“美国早就不把台湾视为中国的一部分”，宁愿取消国务院对台日常“自我约束”，宁愿在下台前的最后一天声称“中国在新疆进行种族灭绝”，也不在下台前把战略模糊改为战略清晰？

就笔者所知，学界的讨论最迟在2005年已存在（见Nancy B Tucker: Dangerous Strait (2005)， Chapter 8 “Strategic Ambiguity Or Strategic Clarity?”）。惟以前中国对台湾的威胁只在纸面上，学界讨论多半著眼于整体，即美国的台湾政策如何与美国的“一个中国政策”兼容。现在中国对台军事威胁已成现实，牵涉实际问题多得多。

本文把重点放在一个关键问题上，讨论战略模糊还是清晰，首先要界定“何为台湾”。具体而言，如果中国武力攻打台湾政府管辖（含声称管辖）下的土地，那么美国对台军事承诺（如果清晰了之后的话），会覆盖什么区域？

美国对台湾的政策是否和应否从战略模糊转为战略清晰，有非常多的讨论维度，本文不能尽数讨论。本文把重点放在一个关键问题上，讨论战略模糊还是清晰，首先要界定“何为台湾”。具体而言，如果中国武力攻打台湾政府管辖（含声称管辖）下的土地，那么美国对台军事承诺（如果清晰了之后的话），会覆盖什么区域？很多人或认为“台湾”就是台湾政府管辖下的所有地方。然而，现实绝非如此简单。

根据中华民国宪法和台湾政府以前的定义，中华民国疆域除了台湾管辖地区，还包括中国大陆、香港、澳门、蒙古，以及俄罗斯的图瓦共和国（唐努乌梁海）等一些中华人民共和国通过边界条约协议承认属于外国的一些地区。民国94年（2005年）第七次修宪，在宪法第一条加上“中华民国自由地区”，这一般被认为把中华民国（台湾）的疆域定义为现在管辖（和宣称拥有主权）的地区。它包括了本文中称为“台湾本部”与 “台湾外岛”这两个法律地位不同的区域。“台湾本部”包括台湾岛、澎湖列岛及台湾附属小岛屿，它由一系列历史和条约所界定，即一般简称为“台湾”的地区。“台湾外岛”现存五个：金门（含乌坵）、马祖、东沙、太平岛（含南海诸岛）、钓鱼台。

一、台湾本部

台湾本部作为一个公认的整体地理概念出现时间很晚。台湾本部当然包括台湾本岛。澎湖列岛虽和台湾岛只隔狭窄的澎湖水道，但传统上关系并不密切。来自大陆的政权早在12世纪（南宋）在澎湖列岛建寨；14世纪（蒙古人的大元帝国）建立“澎湖巡检司”；明朝则断断续续地延续建制。17世纪初，明朝击败荷兰巩固了对澎湖的统治。

至于台湾，在满洲人建立的清朝的1684年征服之前，一直是“不通中国”的“荒服之地”。它长期以“小琉球”（或鸡笼山）的名字出现在中国与琉球之间的来往水道记录上，尽管台湾面积比称为“大琉球”的琉球群岛大很多。明朝与荷兰争夺澎湖时，向荷兰人宣示福建境界“为台山、为礵山、为东涌、为乌丘、为彭湖”，“此外溟渤华夷所共”（《明神宗实录》五六零卷）：即荷兰人不能占据澎湖，但占领台湾就随意。康熙派兵征服台湾后建立台湾府，澎湖划归台湾府台湾县（后来升格为“澎湖厅”），这才第一次把台湾和澎湖结合在一起。

即便如此，在其他国家眼中，台湾和澎湖列岛依然是不同的地理单位。以19世纪英国水文局编写的《中国海指南》（The China Sea Directory）为例（这是当时影响力最大的航海地理手册），澎湖列岛（渔人群岛，Pescadores Islands）被归在“福建”的章节中，台湾（福摩萨，Formosa）则和吕宋等岛屿归在另一个章节。同期的《中国海导航》（China Sea Pilot）中也是类似安排。大家通常说“《马关条约》割让了台湾”；但在1895年中日《马关条约》中，台湾和澎湖列岛分列为两项：“二，台湾全岛及所有附属各岛屿”、“三，澎湖列岛”。国际上大概自此才开始把两地视为一个整体地理单位，20世纪出版的新版《中国海指南》和《中国海导航》中，就陆续不再把澎湖列岛和福建在同一章，转而与台湾在同一章。即便如此，1943年《开罗宣言》中依然把“台湾、澎湖列岛”分列为两项。

台湾的附属小岛，最重要（而且距离较远）是东北向的“北方三岛”（彭佳屿、棉花屿、花瓶屿）以及东南向“东南三岛”（绿岛、兰屿、小兰屿）。这些岛屿虽通常在地理上视为“台湾附近的小岛”，但东南三岛长期不在清朝的版图。直到1874年牡丹社事件后，清朝要巩固台湾统治才把东南三岛并入恒春县。这和日本在太平洋西部“水产南进”的岛屿扩张政策基本属于同一时代的扩张产物。《马关条约》中有“所有附属各岛屿”一项，即包括这些岛屿。但当时这些外岛“属于中国”是否得到当时国际普遍承认还有一定争议。日本虽认为自己通过《马关条约》获得这些岛屿，但在北方三岛上通报过法国，获得不反对；在东南三岛上则在1897年和西班牙（菲律宾）正式签订有关巴士海峡的分界条约才放心地把它们纳入统治。自此，这些岛屿在地理上和法律上才都统一为“台湾附属小岛”。

可见，到《马关条约》后，这几个地方才普遍地被视为一个整体，以台澎并称，或以台湾作为简称。二战后，中华民国根据《开罗宣言》和《波茨坦公告》的精神“光复”了《马关条约》中的作为一个整体的台湾和澎湖列岛。根据国际共识，在拟定战后领土安排的《旧金山和约》时，从草案第二版开始，美国就用枚举和经纬度两种方式列明“台湾及其邻近小岛及澎湖列岛”的范围。其中，台湾的邻近小岛（ adjacent minor islands）包括“彭佳屿、棉花屿、花瓶屿、绿岛、兰屿、小兰屿、七星岩和小琉球”。经纬度范围如附图所示。这种描述持续到最后一版草案。

虽然在最终文本中没有采用这种描述方式，但对这个范围没有争议。易见，这个范围就是美国乃至国际眼中的“台湾本部”。其法源就是日本通过1895年《马关条约》从清朝割走的土地、在1943年《开罗宣言》中规定归还给中华民国的土地、1951年《旧金山和约》第二条第二款中日本宣布放弃的土地、以及1952年《中华民国与日本国间和平条约》第二条中日本宣布放弃的“台湾及澎湖群岛”。

二、台湾外岛

国民党政府在1949年被中共赶出大陆，中华民国政府迁移到台湾，开始“中华民国的台湾时代”。但一开始，国民党还控制了很多华东华南沿岸的岛屿。此后几年，主要在1950年和1955年两波战役和撤退行动中，国民党陆续放弃这些从台湾视角出发的“台湾外岛”。其中比较重要的包括：1950年，广西的涠洲群岛、（当时）广东的海南岛、西沙群岛（东部）和太平岛、浙江北部对开的舟山群岛；1955年，浙江南部对开的一江山岛和大陈岛、福建北部宁德对开的台山列岛、属于越南的白龙尾岛（随后中共归还北越）。目前“剩下的”台湾外岛分为四种情况。

首先是原属大陆福建省的厦门对开的金门岛、莆田对开的乌丘（由金门县代管）、福州对开的马祖列岛。它们在1958年第二次海峡危机中成为战场，但台湾最后守住。它们现今在台湾建制中还都属于“福建省”。它们毫无疑问不是台湾本部的一部分，而是中国内战的遗留问题。

剩下的三个地区目前都被中华民国（台湾）归在台湾省的建制下，值得进一步分析。

东沙岛。1905年，清日展开东沙岛主权争议，最后日本承认东沙岛“属于清国”，东沙岛归广东。二战中，日本攻占东沙。在日本人视角：东沙是“日占中国领土”；南沙，日本称为“新南群岛”，是归台湾总督府高雄管辖的日本领土。在讨论战后领土安排时，东沙岛几乎从未被讨论过，各方都认可东沙是中国领土。由于日本是“非法占领”东沙，那么战后东沙理应重属广东省。尽管一开始有因“距离台湾较近”、“有台湾渔民活动”等理由而提议让台湾管辖，但最终，所有南海岛屿都由广东省接收（民国三十五年八月一日，节京陆字第七三九一号）。1946年9月，中华民国派军队“接收”东沙岛，由广东省管辖。1949年，东沙曾短暂地被国民党政府划归新建的“海南特别行政区”（筹建海南省），但很快海南也被中共夺得。此后，在中共的建制中，东沙依然属广东省；在中华民国建制中，东沙先属军方的“东沙守备区”，1990年之后各国相继把南海岛屿“民事化”，即由民政府而不是军方管理。这样东沙岛才归属高雄市管辖。由此可见，东沙岛的“国内法”地位，理应属于广东省，而不是台湾本部的一部分。

太平岛的归属更复杂。太平岛在地理上属于斯普拉特利群岛（Spratly Islands），后者大致对应中国的“南沙群岛”，在历史上从未有过被普遍承认的主权归属。就太平岛而言，其主权现存中、台、越、菲的四方争议。太平岛最晚在19世纪下半叶有海南渔民用作捕鱼歇脚处。1910年代后期，日本人雇佣台湾人在太平岛等九个小岛拓殖，统称“新南群岛”。1920年代末，法国（越南）趁著日本人因经济问题撤走的时机，法国派兵进驻。但日本仍认为“新南群岛”属于日本，与法国展开主权争议。二战中，日本人重新占领太平岛，并正式以“新南群岛”名义纳入日本领土，由台湾总督府管辖，即日本把“新南群岛”视为“日属台湾”的一部分。中华民国在1946年准备“接收”南沙群岛时也一度有提议应归台湾省，可是最后也划归广东省管辖。国民党在1950年撤出太平岛，但1956年又重返太平岛占领至今。如东沙一样，南沙在1949年短暂地归“海南特别行政区”，此后则为军方的“南沙守备区”，1990年同样在“民事化”大潮中再划归高雄市。在北京的行政区划中，它先后归广东和新建的海南省管辖。

在战后领土安排中对南沙群岛的归属没有共识，《旧金山和约》第二条第六款中规定日本“放弃主权”。注意，同样是放弃主权，放弃台澎主权的是第二条第二款，放弃南沙群岛是第六条。这表明台湾和南沙群岛的法源和法律地位都截然不同。

鉴于这段复杂的历史，即便在国际法层面认为“太平岛属于中国”，那么在“国内法”层面，它是“属于广东”还是“属于台湾”，同样存在争议。从历史渊源而言，“属于台湾”的理由或许更充足，但说它“属于广东”（或“属于海南”）也并非无理。但显而易见，即便认为“太平岛属于台湾”，太平岛也不属于“台湾本部”：它最多算是日属台湾时代“台湾向外扩展”的产物，在主权重新转移之后，并不能自然而然地“带入”台湾。

钓鱼台是存在国际领土争议。钓鱼台现处于日本有效统治下。根据两岸从1970年代提出对钓鱼台主权主张以来的说法，钓鱼台是台湾的附属岛屿，是《马关条约》中割让给日本的一部分。台湾目前把它归在宜兰县。在地理上，钓鱼台是“台湾的附属岛屿”还是“琉球西南群岛的一部分”，各有支持证据。但在法律上，在日本看来，它在签订《马关条约》前已用“尖阁诸岛”的名义纳入日本领土，不属于《马关条约》中从中国获得领土的一部分，也自然不应是《开罗宣言》中归还中国的一部分。更重要的是，在《旧金山和约》草案中的“台湾及其邻近岛屿以及澎湖列岛”中，无论是列举的岛屿还是经纬度划出的范围，都不包括钓鱼台。同时在二战后美国管辖琉球时代的管辖领土中也包括钓鱼台。如美琉政府颁布的《群岛政府组织法》中，钓鱼台就处于琉球的经纬度地界范围中 。因此，无论钓鱼台在国际法上最终归属如何，在考察“台湾本部”概念时，特别是在美国眼中，钓鱼岛都不属于“台湾本部”。

综上所述，金门、马祖、东沙、太平岛和钓鱼台这五个在中华民国（台湾）统治下或声称“拥有主权”的领土，都不属于“台湾本部”，只能归在“台湾外岛”中。

三、战略模糊与台湾本部外岛间的关系

《台湾关系法》一方面降低了美国对台湾的军事义务（如果还能说成是“义务”的话），从清晰（必须介入）变得模糊（严重关切）；一方面扩大（也模糊化）了可介入台海的情况，从武装攻击，变为“非和平方式和高压手段”；一方面在“覆盖范围”上扩大了“台湾”的地理概念，同样从清晰（只局限在“台湾本部”）变得模糊，“台湾外岛”也有可能被包括在内。

以上详细讨论了这两个政治地理概念，为进一步厘清美国对台政策的“战略清晰”与“战略模糊”打下基础。美国会否出兵防卫台湾？在什么情况下会出兵？防卫台湾的范围是多大？这些问题都值得考究。

在最开始，美国对台战略是清晰的。1954年的《中美共同防御条约》 （1980年废除）第六条注明：“为适用于第二条及第五条之目的，所有‘领土’等辞，就中华民国而言，应指福摩萨（台湾）与澎湖。”这里提及的第二条指，两国有义务互相维持能力“以抵抗武装攻击（armed attack），及由国外指挥之危害其领土完整与政治安定之共产颠覆活动。”（指美国提供军援）；第五条指当任何一国“在西太平洋区域内的领土”受到武装攻击时，另一国有义务“采取行动”（指美国协防台湾）。显而易见，这里的“福摩萨与澎湖”就是指“台湾本部”。美国国会稍后通过《1955年福尔摩沙决议》（Formosa Resolution of 1955） ，授权美国总统可以在“在福摩萨和澎湖这一地区的领土”（in the region of Formosa and the Pescadores）受到“武装攻击”的情况下可调用军队。这里专门强调“这一地区的领土”，就是为了把台湾本部与国民党当时控制的其他地区相区分。

换言之，如果当时中国攻击金马等台湾外岛，美国是不会武装介入的。除了军事与政治角度的考虑，还因为在国际法上，只有“台湾本部”的国际法地位属于“尚未最终解决的问题”，如果介入了“台湾外岛”就有“侵略中国”之嫌。中国对此这条“红线”也相当清楚。据说 ，毛泽东在1958年第二次台海危机时故意不占领两地，希望通过“绞索政策”牵制美国，也为防止两岸“划峡而治”搞“两个中国”或“一中一台”（也有说法是中国当时没有能力攻下）。

美国对台湾从“战略清晰”转向“战略模糊”是从美中开始恢复接触起。美国和中华人民共和国建交，必须先废除与中华民国之间的《中美共同防御条约》。作为部分取代该条约的《台湾关系法》 集中体现了在军事意义上的“战略模糊”。与“战略清晰”的《中美共同防御条约》相比，它在军事方面有三大模糊之处：

第一，《台湾关系法》中没有规定美国必须“采取行动”防卫台湾。与之相应的是第二条第四款第四项“任何企图以非和平方式来决定台湾的前途之举，包括使用经济抵制（boycotts）及禁运（embargoes）手段在内，将被视为对西太平洋地区和平及安定的威胁，而为美国所严重关切”。这里只是说“严重关切”。还有第六项“维持美国的能力，以抵抗任何诉诸武力、或使用其他方式高压手段，而危及台湾人民安全及社会经济制度的行动”。这里只是说“维持能力”。两者都没有明确指出“采取行动”。

第二，在《中美共同防御条约》中需要“采取行动”的情况是“武装攻击”和“共产主义颠覆活动”。但在《台湾关系法》中就变为“非和平方式”和“其他高压手段”，还特意指出“包括经济抵制及禁运”。这大大扩充和模糊化了可介入的范围。

第三，在整个法律中都没有出现“领土”的字眼，当然更不可能指明“领土的范围”。在第十五条“定义”中规定：“‘台湾’一词将视情况需要，包括台湾及澎湖列岛，这些岛上的人民、公司及根据适用于这些岛屿的法律而设立或组成的其他团体及机构，1979年1月1日以前美国承认为中华民国的台湾治理当局，以及任何接替的治理当局（包括政治分支机构、机构等）。”

假设中国进攻或封锁台湾外岛，那么美国会采取什么行动？没有人会知道，包括美国最高层自己在作决定之前也不清楚。这正是美国“战略模糊”的结果。

尽管有人认为，这种对“台湾”的定义相当于重复了《中美共同防御条约》中的“领土”，然而这种看法值得商榷。首先，在《中美共同防御条约》中的用词是“应指”（shall mean）（福摩萨台湾与澎湖），而在《台湾关系法》中，不用“应指”，而用“包括”（include）。“包括”这个词的意思很含糊，枚举出来的对象自然是包括在内的，但没有枚举出来的是否也包括在内？在国际条约上类似的争议汗牛充栋，正说明其模糊性。其次，此处重点不但是“领土”，还是包括土地、人们、团体、政权机构等一揽子概念，比领土的意义广得多。比如，“台湾外岛”固然不属于“台湾及澎湖列岛”，但“台湾外岛”上的政治机构却是“台湾治理当局”的一部分。而在实际操作层面，根据《台湾关系法》建立的美国在台协会所服务的美国人和台湾人都包括金马地区的居民。

因此，《台湾关系法》一方面降低了美国对台湾的军事义务（如果还能说成是“义务”的话），从清晰（必须介入）变得模糊（严重关切）；一方面扩大（也模糊化）了可介入台海的情况，从武装攻击，变为“非和平方式和高压手段”；一方面在“覆盖范围”上扩大了“台湾”的地理概念，同样从清晰（只局限在“台湾本部”）变得模糊，“台湾外岛”也有可能被包括在内。

考察中美三个联合声明，也可以发现它们对“何为台湾”的定义也经历从“较清晰”到“不清晰”的演变。《上海公报》提到（中国立场）“台湾是中国的一个省”，以及（美国声明）“台湾海峡两边”。因此，这里的“台湾”更容易被解释为“台湾本部”（台湾外岛不在“海峡两边”）。但《建交声明》只提到美国“认知到”中国的立场为“台湾是中国的一部分”（而不是一个省）；更表明将同“台湾人民”保持非官方关系，这里的“台湾人民”更像是包括“台湾外岛”的人民。《八一七公报》中的“台湾”则指“台湾政府”。后两个公报都在《台湾关系法》立法前后，它们对“何为台湾”的变化，与《台湾关系法》的模糊化思路基本一致。以后的“六项保证”（包括里根最初承诺和2016年再确认的立法 ）以及2018年《台湾旅行法》 等都没有再具体指出“台湾”的范围，因此可认为，美国依旧遵从《台湾关系法》的模糊表述。

换言之，假设中国进攻或封锁台湾外岛，那么美国会采取什么行动？没有人会知道，包括美国最高层自己在作决定之前也不清楚。这正是美国“战略模糊”的结果。

四、美国为何喜欢战略模糊

战略模糊能减少冲突风险：一方面盟国必须考虑美国在“外岛问题”上不支持自己的风险，能避免盟国在争议事项上过于“冒进”把美国不情愿地“拖下水”；一方面“对家”也必须考虑美国撑盟国的风险，也减少在这些外岛挑起战事的意愿。

美国通常情况下对盟友的战略模糊是常态，战略清晰反而少见。对美国而言，战略模糊既有政治利益上的考虑，也有国际法上的考虑。在美国与东亚盟国的军事条约体系中更是如此。因为这些东亚盟国大都涉及争议性领土，它成为美国在确定战略清晰还是模糊上的重要考虑。以美日军事同盟及美菲军事同盟可以作为例子。不约而同地，日本和菲律宾都有类似的“外岛”的问题。日本的“外岛”是“尖阁列岛”（即中国称的钓鱼台），菲律宾的外岛是“卡拉延群岛”（大致对应中国称的南沙群岛）和“帕纳格滩”（斯卡伯劳滩，即中国称的“黄岩岛”或中华民国地图上的“民主礁”）。两个军事条约是否覆盖这些“外岛”非常模糊。

《美日安保条约》是美国在东亚最重要的军事条约。然而，文本本身对防守义务就不清晰（这里不深入分析），美国每个总统上台都会重申一次遵守防卫承诺，日本则把美国重申承诺视为美国新总统上任后本国政府最重要的事项之一。在领土范围问题上，在最初签订条约时，“日本”范围不包括琉球群岛，在琉球返还日本后，美日通过附件把琉球也加入“日本”范围。当时刚刚出现钓鱼台主权争议，对钓鱼台是否属于条约覆盖范围，美国长期不置可否。最近解密文件显示，1978年美国还决定暂停在钓鱼台附属岛屿（久场岛（黄尾屿）和大正岛（赤尾屿））长年进行的军事演习。这种暧昧态度到2012年中日钓鱼台危机后才改变。国务卿希拉里和总统奥巴马相继表态“尖阁列岛”属于条约覆盖范围，这才从模糊走向清晰（但此后日本政客多了一个任务，除了要令美国新总统承诺遵守条约之外，还要令他们承诺“覆盖包括尖阁列岛”）。即便如此，由于条约规定必须“武装攻击”时美国才会采取行动，何为“武装攻击”（比如中国用大批渔船硬闯算不算）又成为令日本头痛的问题。

《美菲互保条约》 对“菲律宾外岛”问题同样模糊。第五条规定：当一国在以下三个范围受到他国攻击时，对方有义务进行军事互保：1）菲律宾和美国的基本领土；2）太平洋上拥有裁判权的岛屿；3）在太平洋上的军队、公共船只和航空器。当“菲律宾本部”受到攻击时，美国当然有义务出手。但两个“外岛”是否属于“菲律宾”的范围就相当有争议。2012年“黄岩岛对峙”和2013年“仁爱礁危机”都出现相关争议，必须通过曲折的逻辑才能分辨美国的条约义务。

前国务卿基辛格在1970年代曾以电文的形式解释过：南沙群岛不在《1898年美西巴黎条约》所规定的西班牙割让给美国的范围之内；而且在该条约签订的1951年，菲律宾还没有正式主张对南沙群岛主权。换言之，根据前者，南沙群岛不属第一项；根据后者，菲律宾的“仲裁权”并无得到公认，所以也不符合第二项（美国对南海诸岛的主权归属保持中立）。然而，菲律宾还可引用第三项，即如果菲律宾船只在“太平洋范围”受攻击，美国也有义务相助。在“黄岩岛对峙”中，岛上没有菲律宾船只；“仁爱礁危机”时，岛上有菲律宾的“搁浅”军舰。所以如果中国攻击仁爱礁上的军舰，美国就有义务出手。但下一个模糊点是“南海是否属于太平洋”？如果南海不属于太平洋，那么美国也可置身事外。理论上，南海当然属于太平洋，现在美国也持这种立场。但这给美国相当大的灵活性。如果美国有一天说南海不属于太平洋也不令人意外。菲律宾总统杜特尔特之所以充满“疑美论”，也和美国这种战略模糊有很大关系。

美国为何喜欢战略模糊呢？从政治利益上分析。首先，在“美治和平”下，美国更喜欢做一个国际纠纷的仲裁者，作为仲裁者，至少在表面上坚持中立是必须的，战略模糊能最大限度地符合这个“中立”的要求。其次，对盟国而言，战略模糊能最大限度地让盟国不停地依赖和一次一次地“讨好”美国，以便让美国一次又一次地“重申”会遵守承诺。第三，对“对家”而言，战略模糊能为美国与“对家”的交往中，可以“各自表述”，灵活地处理双边关系。

从国际法上分析，美国战略模糊在东亚地区特别明显。这是由于历史的复杂性，东亚地区在战后并未能妥善地处理完领土问题，在主权与领土问题上“地雷处处”。如果把“红线”画清晰，一不小心就有机会违反国际法或美国承诺。具体到台湾问题，美国在《开罗宣言》和《波茨坦公告》中承诺“台湾本部”归还给“中华民国”。美国的“一个中国政策”模糊化了“台湾本部”的最终归属，也同时模糊化了“台湾外岛”的最终归属。在国际法方面如前述。如果按照一些台湾岛内的说法，台湾的法理地位是“日本放弃但没有明确归属的领土”，那么“台湾外岛”这些均不是“台湾的固有领土”。也就是说把“台湾外岛”也包括在“台湾”之内，很大程度上经不起国际法推敲。美国在此处出兵干涉就有违反国际法之嫌。

最后，战略模糊还能减少冲突风险：一方面盟国必须考虑美国在“外岛问题”上不支持自己的风险，能避免盟国在争议事项上过于“冒进”把美国不情愿地“拖下水”；一方面“对家”也必须考虑美国撑盟国的风险，也减少在这些外岛挑起战事的意愿。

五、东沙为何成为热点？

对中国而言，也有不少人主张，迫使美国“亮底牌”才应该是现在的追求。可想而知，中国在未来几年会不断测试美国的军事底线，最可能的目标就是“状态模糊”的“台湾外岛”。

根据以上的分析，在台湾问题上，对美国而言，采取战略模糊而不是战略清晰是更有利的，至少在何种情况下会军事介入这个问题上，应该采取战略模糊。但对中国而言，也有不少人主张，迫使美国“亮底牌”才应该是现在的追求。可想而知，中国在未来几年会不断测试美国的军事底线，最可能的目标就是“状态模糊”的“台湾外岛”。《经济学人》认为台湾是全球“最危险”的地方，军事冲突高风险，其实“台湾外岛”才是。

如果中共要攻打台湾外岛，相对金门马祖而言，东沙岛和太平岛都是中台冲突的“高危地带”。这两个岛屿都没有非军人以外的常规居民，中共攻打此两岛都不用考虑“人道主义危机”。这两个岛屿都远离台湾，防卫能力均不堪一击。如果中共要进攻，台军甚至不可能撑到美国支援。

东沙和太平岛之间，东沙更可能是目标。东沙没有“国际领土争议”，在国际关系和国际法上其他南海争议方都没有抗议的理由。在军事战略上，东沙岛还位于进出南海门户，中国若在此驻军，将可威胁各国舰队（特别是海军强国）在东北面进出南海。相反，太平岛牵涉其他国家的主权争议，对主权争议方而言影响会更大。从国际法上说，如果中共拿下太平岛，那么在南海和南沙的国际法争议局面中的“新现状”大大有利，这反而不利中国在国际政治上“连横”拉拢东南亚国家。而且，由于中国已在南海建造多个人工岛，太平岛的军事价值反而没有这么大。

事实上，除了军事动态外，中国已为东沙问题做法律准备。去年10月15日，台湾立荣航空的B7-9051次军方包机，从高雄到属于台湾管辖的东沙岛途中，被香港的飞行情报区拒绝进入，不得不返航高雄。笔者曾分析 ，这在国际法上是一件重要的事，但在台湾未引起高度重视。在国际法中，国际航空组织（ICAO）划分了飞行情报区，又规定了在某地飞行情报区内飞行的民航需要接受该主管地的管制，即便该地位于某非主管国家的领空。这是各缔约国让渡出这部分的权利。然而，某国这种管理飞行情报区的权力，只限于民航界的民事规则，它无法应用在非民航的领域。军方包机并不是民航机，虽然台湾军方租借了民航机作军事运输用途，但从租借一刻开始到归还一刻，该“民航机”已暂时地脱离了“民航机”的身份，成为“军用机”。

因此，根据国际法，香港的飞行情报区拒绝台湾军机进入“台湾领空”实在超越了自己的权限。这种做法的实质，是为了在国际法上彰显，“中国管辖东沙岛”的先例。台湾飞机乖乖地听从香港指令飞回台湾，事后也没有严肃交涉，则是缺乏国际法意识与应对策略的表现。

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