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拜登計劃建立大型聯盟對抗中國,但並非易事

隨著美中關係在許多方面日益緊張,候任總統拜登上任後打算聯合西方民主國家向北京方面廣泛施壓,這與特朗普單幹的做法明顯不同。


2019年10月23日,拜登在賓夕法尼亞州一個競選活動公佈其制定定經濟政策。 攝:Rick Loomis/Getty Images
2019年10月23日,拜登在賓夕法尼亞州一個競選活動公佈其制定定經濟政策。 攝:Rick Loomis/Getty Images

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隨著美中關係在許多方面日益緊張,候任總統拜登(Joe Biden)上任後打算聯合西方民主國家向北京方面廣泛施壓,這與特朗普(Donald Trump)單幹的做法明顯不同

中國國家主席習近平也是這個思路,而且先行了一步,使得全球領導權面臨一場公開的爭奪。習近平近年來一直忙於將美國的傳統盟友拉入中國的經濟軌道。

華盛頓和北京方面本周的舉動將使中國在拜登的議程中佔據更靠前的位置。他上任後需要決定是否推翻特朗普政府最近的行動。這些行動包括將中國三大電信公司從紐約證券交易所摘牌,禁止與支付平台支付寶(Alipay)在內的中國相關應用進行交易,以及將中國最大電腦晶片製造商和其他一些公司列入黑名單。

拜登還需要決定,要在多大程度上就廣泛打壓香港公民自由的行為向北京方面施壓。

拜登高級顧問在總統競選期間和之後接受採訪時表示,拜登中國政策的核心是他所稱的「民主國家峰會」,該峰會將尋求建立一個明確的針對北京專制統治的替代方案。美國還將嘗試組織較小的民主國家團體來應對先進通訊和人工智能等方面的具體問題。

對拜登來說,重新制定美國的對華政策意味著否定現任政府的做法。

特朗普一方面挑起了與中國的爭端,另一方面在貿易和安全問題上與盟友們摩擦不斷。他在美國國內針對中國採取行動,但遭遇法律訴訟,其中包括尋求關閉或強制出售TikTok影片分享應用在美國的業務。TikTok為中國公司所擁有。

即便如此,特朗普仍通過在一些問題上與中國對抗,改變了美中關係的基調。他還推動在國會和公眾當中形成日益增強的共識,即中國不僅是競爭對手,也是對美國全球領導力的威脅。

拜登認為,美國需要對華建立起多邊施壓。否則,中國可以通過提出優先進入中國廣闊市場的條件,來讓其他國家彼此對立。

拜登提名的國家安全顧問人選傑克·沙利文(Jake Sullivan)表示:「中國總是把他們與其他國家的經濟關係視作救命通道。」他說道:「只有關閉這些逃生途徑,你才能迫使中國遏制他們的貿易濫用行為。」

鑑於中國龐大市場所具有的吸引力,拜登可能很難說服盟友團結起來一致對抗中國。例如,中國和歐盟最近剛達成了一項投資協定。美國的盟友們表示,鑑於美國四年來的單邊做法,他們不能相信美國對於成立一個國際聯盟做出的長期承諾。

據中國官員稱,中國領導人將試圖緩解特朗普執政期間加劇的中美緊張關係。知情人士表示,北京方面計劃在拜登宣誓就職後不久派遣最高級別外交官員楊潔篪前往華盛頓,探討兩國如何合作。

短期而言,還有貿易戰需要處理。一個問題是,如果中國願意付出代價,那麼什麼樣的代價才會讓美國取消對約3,700億美元中國輸美商品加徵的關稅。候任總統拜登的顧問們稱,拜登不會很快就取消這些關稅措施。拜登計劃分析關稅對美國經濟的影響,並與盟友協商後再採取行動。反對加徵關稅的商業團體現在表示,拜登應該通過談判爭取讓步。

北京方面似乎願意等待。中國中央政府外交政策顧問 Shi Yihong 說,拜登遲早會啟動貿易協議的重新談判,因為當前這份協議是不現實的。他指的是中國的採購目標。Shi 認為,重新談判也符合中國的意願。

中國對美國在21世紀的經濟和政治領導力構成了廣泛的挑戰,這一點拜登與特朗普政府存在共識,長期而言,拜登的多邊主義戰略將受到這一觀點的影響。拜登批評中國政府搶奪美國公司的技術,不公平地補貼中國國有企業並壓制人權。

在奧巴馬主政期間,華盛頓與北京方面在全球金融危機和其他問題上進行了合作。一些曾在奧巴馬政府中與拜登共事的顧問現在說,接觸的時代已經結束,不過他們仍期待在氣候變化和拜登的其他優先事項上,北京方面能夠提供一些幫助。

曾在奧巴馬政府任職的布林肯(Antony Blinken)說:「關鍵在於,在與中國的各種競爭中,我們要擁有取得成功所需的所有工具,要以這樣的方式來駕馭這一切。」「但與此同時,要在符合我們利益的前提下保持開放的合作渠道。」布林肯是拜登政府的國務卿人選。

標誌性行動

拜登的標誌性行動將是他的「民主國家峰會」。去年,他在《外交事務》雜誌上寫道,「民主國家峰會」旨在「更新自由世界各國的精神和共同目標」。該計劃是參照2012年時任美國總統奧巴馬為限制核材料擴散召開的核安全峰會的模式制定的。

奧巴馬的峰會把中國領導人納入了與會者名單。而拜登的峰會旨在把習近平和其他奉行威權的領導人排除在外。

在競選期間,拜登曾談到要建立「一個由朋友和夥伴組成的統一陣線,向中國的濫用行為發起挑戰」。儘管一些前奧巴馬政府中國問題專家懷疑拜登是否會這樣描述此次峰會,但這將是此次會議發出的一個明確資訊。

拜登的幕僚稱,他們還將推動目標更加明確的多邊主義形式。拜登的國家安全顧問沙利文稱1985年簽署的《廣場協定》(Plaza Accord)是國際經濟合作的一個成功範例。美國及盟友簽署《廣場協定》是為了採取干預措施削弱美元匯率。

他稱讚美日澳聯合就稀土問題對中國施加壓力,讓中國解除了對高科技產品關鍵原材料稀土礦物的出口管制。當時牽頭奧巴馬政府這一稀土行動的正是拜登選定的美國貿易代表 Katherine Tai。

拜登的幕僚表示,拜登團隊計劃聯合主要民主國家組建技術聯盟,包括開發新的電信技術,減少對華為(Huawei Technologies Co.)的5G設備的依賴。拜登的幕僚抱怨稱,特朗普政府阻擊華為的努力之所以沒有成功,是因為美國從未開發出有效的5G替代方案。

拜登政府將提出幾項方案阻止向中國出售由美、日和荷蘭企業主導的先進半導體製造技術,試圖保持對中國半導體製造技術領先幾代的優勢。

布林肯表示,世界存在科技民主和科技威權兩個陣營。他說,科技民主國家沒有很好地組織起來。

中國咄咄逼人的行事方式引發了美國盟友日益強烈的反應,拜登推行多邊主義策略或許正好可以利用這一點。北京方面收緊對香港的控制以及強硬外交也加劇了這種緊張關係。

至少在口頭上,拜登團隊已經明確表示將把人權問題作為優先事項。布林肯周二晚間在香港警方逮捕了反對派政界人士後發推文稱,拜登-哈裡斯政府將與香港人民站在一起,反對北京對民主的打壓行為。

實際上,這位候任總統的選擇是有限的。特朗普在任期的大部分時間裡都基本上忽視了香港和其他民主問題,比如中國對西部地區新疆穆斯林的鎮壓,儘管在過去一年內特朗普政府制裁了參與打壓行為的香港官員,並阻止了新疆棉花的出口以及採取其他行動。特朗普沒有採取更激進的措施,包括對中資銀行斷供美元或尋求港元與美元脫鉤,而他的繼任者可能會採取此類舉措,這些舉措或將損及美國在華金融機構的利益。

一個被廣泛討論的替代方案是:美國可以為在鎮壓行動中被逮捕的香港居民提供移民便利。

一些拜登的顧問認為,新政府在人權問題也將出現分歧,一如克林頓(Clinton)政府成立之初那樣。最終時任總統克林頓不再在人權問題上向中國施壓,而是專注於建立經貿關係。

2020年11月13日,特朗普在華盛頓特區的白宮玫瑰花園的橢圓形辦公室與其他人進行交談。
2020年11月13日,特朗普在華盛頓特區的白宮玫瑰花園的橢圓形辦公室與其他人進行交談。攝:Jabin Botsford/The Washington Post via Getty Images

他國可能不願配合

特朗普在執政四年期間奉行了單邊主義政策,潛在的合作夥伴可能不願參與美國對抗中國的行動,而且特朗普或另一位與之類似的政界人士有可能在2024年重新當選總統。

前墨西哥駐華大使瓜哈爾多(Jorge Guajardo)稱:「要求各國放棄在中國這個全球唯一正在增長的主要經濟體市場中的機會,這樣做是為了什麼呢?」「與美國結盟?事實證明美國不是一個可靠的合作夥伴。」瓜哈爾多目前就中國市場問題為企業提供諮詢。

上述峰會的邀請名單也可能招致爭議。若邀請台灣,則會激怒中國政府。如果不顧印度政府宗派主義情形日益嚴重這一事實邀請該國,則會引發對與會者民主誠意的質疑;但若將印度排除在峰會之外,則任何聯盟都會受到削弱。

位於印度索尼帕特的 OP 金德爾全球大學(O.P. Jindal Global University)國際事務學院院長 Sreeram Chaulia 稱,印度不會接受美國為了聯手對抗中國而提出的條件或條款。

特朗普政府認為全球經濟峰會不但什麼也做不成,而且只會削弱美國利益。特朗普政府一位高級官員稱,拜登團隊有可能陷於空談,而不是帶頭行動。

「你採取別人不願採取的措施,他們還追隨於你,」該官員稱。「這就好比一群人在鬼鬼祟祟地下樓。」

一些西方國家擔心會疏遠北京方面及中國市場。經過七年的談判,歐盟在去年12月底完成了與中國的雙邊投資協議。這讓習近平面對美國新一屆政府時處於更有利的地位,並提醒美國政府不能把歐洲的支持視為理所當然。

在上述協議敲定前,沙利文似乎在去年12月21日的一條推文中承認了局面的變化。該推文稱:「拜登-哈裡斯政府歡迎歐洲夥伴儘早就我們對中國經濟行為的共同關切進行磋商。」

貿易專家表示,為了拉攏歐洲國家,美國需要取消特朗普政府徵收的鋼鐵關稅。但這種讓步會激怒一些行業工會及其民主黨支持者。

中國的議程

中國政府正推行自己的多邊議程,進一步將美國的盟友拉入自身經濟勢力範圍。中國政府曾經更傾向於與貿易夥伴一對一打交道,認為本國經濟會給自身帶來優勢。而與特朗普政府的貿易戰已促使中國重新思考。

中國官員表示,習近平認為多邊方式更有成效。中國加大了通過世界貿易組織(World Trade Organization, 簡稱WTO)和聯合國(United Nations)等國際組織開展工作的力度。一位了解中國領導層想法的官員表示:「如果你控制了規則,你就能控制遊戲。」

此外,中國還提出與非洲國家分享其新冠疫苗,以維護自身作為一個友善的世界大國的形象。

去年11月,中國政府與日本、韓國和澳洲等14個國家簽署了一份區域貿易協定,即區域全面經濟夥伴關係協定(Regional Comprehensive Economic Partnership, 簡稱RCEP)。特朗普政府的每一次貿易制裁,都讓北京方面達成該協定的意願更加強烈。

一位參與談判的亞洲外交官表示,中國官員會告訴日本同行,他們的貿易協議給東京提供了替代市場,從而給他們帶來了制衡美國的籌碼。這位外交官表示:「他們現在把RCEP看作是他們制衡美國的籌碼」,因為即使美國繼續削弱與中國的經濟聯繫,該協定也將促進中國與其他簽署國之間的貿易。

習近平最近表示,中國將「積極考慮」加入奧巴馬政府倡導的11國亞太貿易協定,即全面與進步跨太平洋夥伴關係協定(Comprehensive and Progressive Trans-Pacific Partnership, CPTPP)。該協議將要求中國允許數據跨境自由流動,並對國有企業進行改革。這是特朗普政府在雙邊貿易談判中無法讓北京接受的改變。

2017年,特朗普讓美國從該協定的早期版本跨太平洋夥伴關係協定(Trans-Pacific Partnership, 簡稱TPP)中退出,稱該協定會扼殺就業。這項協定在工會和民主黨議員中極為不得人心,拜登稱需要重新談判,他才會考慮加入。

考慮加入一項由美國談判代表制定標準但被美國總統拒絕的協定,這帶有諷刺意味,而北京方面正對此加以利用。持懷疑態度的人質疑中國政府是否願意做出必要的改變,稱這可能是將西方困在談判中的一種手段。

據中國官員稱,習近平確實認為恢復與美國總統的工作關係符合他的利益。這些官員表示,在試圖確保開啟打破傳統的第三個任期之際,習近平知道他如何處理與美國的關係將受到內部評判。

不過,據中國官員稱,中國政府仍在警覺地關注美國新政府,認為拜登稱習近平為「惡棍」是一個值得警惕的信號。雖然習近平希望改善中美關係,但他也明確表示,他打算增強中國國力,實現經濟現代化。

在習近平看來,主權問題是第一位的。儘管受到國外批評,習近平還是加強了對香港和新疆控制,並已授權外交人員對任何被視為抹黑中國的人士進行有力回擊。中國認為香港和新疆問題屬於國內事務。

最大的潛在衝突點仍然是台灣,中國把台灣視為一個叛離的省份。去年,中國軍方加強了針對台灣的演習,但目前沒有跡象表明北京方面正準備攻打台灣。

關稅緊張局面

拜登必須將關稅難題納入他的新多邊主義戰略。在已持續兩年的貿易戰中,特朗普政府對價值3,700億美元的中國輸美商品加徵了關稅,佔到中國對美國年出口額的約四分之三。一年前,美國與中國終於達成了一項協議,中國同意大幅增加對美國商品的採購,不過到目前為止,中國的採購量還沒有達到承諾的水平。

中國在華盛頓的傳統盟友——美國大公司協會「商業圓桌會議」(The Business Roundtable)和其他商業團體,希望拜登利用取消關稅,在特朗普政府未能解決的問題上獲得中國的讓步,包括對中國企業的補貼和國有企業的掠奪性行為等問題。

拜登團隊還沒有對新的會談做出承諾。沙利文說,這又是一件拜登要先與盟友討論的事情。「他不會把自己鎖定在一個特定的方法上。」

一個問題是,拜登是否會接受前克林頓政府的財政部長薩默斯(Larry Summers)等人士的呼籲,提前舉行二十國集團(Group of 20, 簡稱G20)領導人峰會,以制定促進全球經濟發展和應對疫情的辦法。這可能會參照奧巴馬於2009年上任後不久為應對金融危機而舉辦G20會議的方式。

G20峰會將讓中國成為主角,拜登和習近平也可能會提前舉行會晤。這一舉動將意味著美國採取了不同的政策方向,而不是建立針對北京的統一戰線。

曾針對中國加入世貿組織進行談判的前克林頓政府貿易代表巴爾舍夫斯基(Charlene Barshefsky)警告說,不要提前舉行習拜會。「考慮到對雙邊、地區和全球的戰略影響,」她說,「這是一次複雜的演習,而不是拍拍照片那麼簡單。」

英文原文:Biden Plans to Build a Grand Alliance to Counter China. It Won’t Be Easy.

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