不能收復的淪陷區，不會過時的「陸書送審」制度？

【編者按】台灣文化部規定，自 2021 年 2 月 1日起，中國出版品來台必須先在文化部送審，才能取得書號，引起出版業與廣大讀者的關注。端傳媒將推出系列報導，本篇為第一篇，將梳理中國大陸出版品來台的相關審查法令歷史與當今現況。

2020 年 12 月 22 日，文化部於圖書免稅說明會上向出版業者表示，明年（即2021年） 2 月起，「中國出版品來台必須先在文化部送審，才能取得書號並登記免稅。」台灣寬鬆許久的中國出版品審查許可制突然重新收緊，引發出版界不少討論與批評。

這起審書風波，起源於 12 月初來自中國大陸的繪本《等爸爸回家》下架事件。《等爸爸回家》敘述，於 2019 年疫情肆虐的武漢，一位小男孩被迫和前線抗疫的醫生父親分隔兩地的故事；繪本情節遭民進黨立委陳亭妃、台北市議員陳怡君質疑是「美化中國防疫的大外宣」，並指稱此繪本的出版者「長江少年兒童出版集團」，與中共 2012 年開始推動的「紅讀計畫」有「戰略合作」的關係。

爭議爆發後，文化部表示，由於此繪本未依規定申請許可就在台灣出版，已發函要求引進此書的業者停止發行，要求有多處市立圖書館將《等爸爸回家》下架，並引發後續的「簡體書送審修法」爭議。

對於此一事件，大陸委員會發言人副主委邱垂正，在接受台灣媒體訪問時表示：「中國大陸持續對台進行統戰，而且步步進逼，既然這個法律（指審查）還存在，我們是民主法治的國家，依法行政，有法必依。」他表示，相關法律已運作將近30年、並非新規定，若有不同意見，應透過立法院推動修法。

然而，不少出版業和學界人士批評，出版審查的相關規定早已過時，如今又重提規定，不僅是走事前審查的回頭路，是台灣民主自由的一大退步。前文化部長龍應台也於 Facebook 上評論近日的審書風波，提及自己當年曾嘗試鬆開「思想控制的螺絲」、進行「解嚴的基礎工程」。

相關爭議，仍在持續延燒中。為何在解嚴之後，仍遲遲無法完全廢除「審查匪書」的相關規定？端傳媒深入研究之後，發現這是一道歷任國民黨、民進黨政治人物都曾經想要廢除，卻總是無法成功如願的神祕規定。

「大陸地區出版品」來台需過多關

理論上，中國出版品在台灣發行，有兩種方式：一是進口後，直接以簡體的形式發行；二是台灣出版社取得版權後，將內容改為繁體發行。以簡體形式直接發行的書籍，由文化部的委託三個民間機構——臺北市出版商業同業公會、中華民國圖書出版事業協會及中華民國圖書發行協進會——受理申請和審查；若改為繁體出版，則必須先向國家圖書館申請國際標準書號（ISBN）、向文化部申請許可，文化部審查核可後，才能印刷、發行，且要各寄一本給國家圖書館和文化部保存。

現行審查機制的法源，來自 1992 年制訂的《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》（下簡稱「兩岸關係條例」）第 37 條：「大陸地區出版品、電影片、錄影節目及廣播電視節目，經主管機關許可，得進入臺灣地區，或在臺灣地區發行、銷售、製作、播映、展覽或觀摩。前項許可辦法，由行政院新聞局擬訂，報請行政院核定之。」

（編按：2012 年，隨著行政院文化建設委員會升格為「文化部」，管理出版、影視產業的業務便改由文化部管轄。不過，法條上的「主管機關」至今尚未更正。）

而第 37 條所提及的「許可辦法」，就是由行政院新聞局所擬訂的〈大陸地區出版品電影片錄影節目廣播電視節目進入臺灣地區或在臺灣地區發行銷售製作播映展覽觀摩許可辦法〉（下簡稱「大陸出版品許可辦法」）。根據此辦法第 13 條，進入台灣的中國出版品，必須是「大專專業學術用書」，內容不能「宣揚共產主義或從事統戰」、「妨害公共秩序或善良風俗者、「違反法律」和「凸顯中共標誌」，且經許可進入後，要改為「正體字」發行。

不過實際上，由於程序繁瑣，每年引進的中國出版品又成千上萬，無論出版業者、主管機關或委辦單位，誰都沒有時間和人力一一申請、審查。根據文化部 2017 年的統計，當年光是台灣的四大網路書店，就從中國引進出版了 8695 種圖書；且中國簡體圖書早已在台灣流通，主管單位查不勝查、禁不勝禁，幾十年來也就默許出版業者引進各類簡體書，既不限於學術用書，也未必改為繁體書發行。

日前陸委會曾提到，過去十年僅有 200 件申請案，與實際的出版數量相比，可謂滄海一粟。多年來，這個審查機制於官方、於民間，都是難以落實的不可能任務。

「匪書」何時了？

歷史研究者蔡盛琦在其論文〈臺灣地區戒嚴時期翻印大陸禁書之探討（1949-1987）〉、〈1950 年代圖書查禁之研究〉中，回顧了戰後台灣長達 38 年的「書禁」：

1949 年 5 月 20 日零時起，台灣全境實施戒嚴，國民黨政府陸續頒布《懲治叛亂條例》、〈戒嚴期間防止非法集會結社遊行請願罷課罷工罷市罷業等規定實施辦法〉、和〈臺灣省戒嚴期間新聞雜誌圖書管理辦法〉等法令，箝制集會結社與言論自由。

其中，關於圖書管理的法律規定：「凡詆毀政府或首長，記載違背三民主義，挑撥政府與人民感情，散佈失敗投機之言論及失實之報導，意圖惑亂人民視聽，妨害戡亂軍事行動，及影響社會人心秩序者，均在查禁之列。」

除了圖書內容外，警總也針對著作者身分進行審查──只要出版品的作者、譯者或編者被視為「共匪及已附匪」、「匪酋」或「匪幹」，一律查禁──這導致不只左翼思想、政治犯的著作被清除，許多民國以後未能遷台的作家譯者，如老舍、凌叔華、傅雷等人的作品，也都被查禁。

在反共防諜的氛圍下，臺灣警備總司令部（前身為「臺灣省警備總司令部」、「臺灣省保安司令部」，後改組，簡稱「警總」）開始肅清「反動書刊」：由警總審核所有在台灣發行的出版物，而海關則在港口及交通站嚴密檢查旅客所攜入的書報雜誌等印刷品，同時，各地憲兵隊、警察局也會到書店、書報攤查禁人們銷售和持有的圖書。

來自中國的圖書來源被切斷、政府又大舉查禁出版品並箝制思想創作自由，加上本土創作者因政權轉移、官方語言改變而「失語」，導致當時台灣的知識環境非常匱乏。然而，校園為了教學、研究，對圖書仍有迫切而大量的需求，因此雖然政府無所不禁，仍難以禁絕相關書籍流入。

此外，因為審查標準籠統而無所不包，所以即便警總公布「報刊圖書審查標準表」、出版《查禁圖書目錄》等等準則，查禁人員以及出版業者雙方還是常常陷入「什麼都可能被禁，但不知道確切查禁標準為何」的窘境。

在充滿「地雷」的扭曲環境下，台灣出版業遂出現「翻印」、「偽書」流竄的怪象：由於國民黨政府訂定的《著作權法》採「註冊審查主義」而非「創作主義」（著作權並非從作者完成作品起生效，而是必須註冊、送審才能出版並受到著作權保護），許多出版社因此得以「合法盜印」，翻印私藏或偷偷引進的大陸書籍；又由於擔心被查禁，出版社便在出版書籍時篡改作者、書名或刪除可能被查禁的內文，來規避警總查緝，導致市面上流通許多「掛羊頭賣狗肉」的「偽書」。

如此一來，禁書政策不只無法禁絕大陸圖書，反而形成「上有政策、下有對策」的現象。戒嚴晚期，警總不再主動查緝，只有接到檢舉時，才約談出版社負責人、發公文要求收回市面上的圖書。

廢了舊法又立新法，「中國出版品審查」始終未熄燈

1987 年 7 月 15 日零時起，台灣解嚴。因戒嚴而制訂的〈臺灣省戒嚴期間新聞雜誌圖書管制辦法〉、〈管制匪報書刊入口辦法〉等 30 餘條法令隨之廢除。原本由警總負責的出版物管制審查的工作，也改由行政院新聞局負責。

雖然當時新聞局已意識到禁書政策的無力和不合時宜，但當時的解決方式並非全面開放，而是廢舊法、立新法。

1987 年 11 月，新聞局頒布〈申請出版淪陷區出版品審查要點〉，召集 30 位學者專家組成「大陸地區出版審查諮詢委員會」負責審書，並表示審查標準遵循兩大原則：堅決反對共產主義、絕對反對台獨分離意識。

1992 年 7 月 31 日，《兩岸關係條例》實施，其中第 37 條針對中國出版品的限制，又於 1993 年 3 月頒布了更詳細的行政命令：〈大陸出版品許可辦法〉、〈出版品進出口管理與輔導要點〉（1998 年廢止），前者自公布後便一直（時而嚴格時而寬鬆地）實施至今。

1999 年 1 月《出版法》宣布廢止，這條 1930 年國民黨政府還在南京時就制訂、社會公認箝制新聞出版自由的「惡法」總算廢除。新聞局不再全面登記、審查所有書籍報章雜誌是否「觸犯或煽動他人，觸犯內亂罪、外患罪」。

《出版法》廢除後，雖然〈大陸出版品許可辦法〉還是有效力也有罰則，但送審制度放鬆，出版業也就漸漸形成檯面下的默契：一種情況是主管機關和委辦單位受理出版中國圖書的申請後，不會真的進行內容審查就核發許可；另種情況是出版業者取得 ISBN、確定引進的中國書籍無侵權之虞後，乾脆不送審就直接發行。

幾乎每次新制上路後，用不了多久，就會出現審查「大塞車」而不得不放鬆執法或修改規定的情形：1987 年解嚴後，光是扣押出版業者私自運回國的書籍，以及赴中國大陸探親、觀光的民眾所夾帶回國的出版品，就堆滿了海關和新聞局出版處。

1994 年 7 月，詳細的辦法和輔導要點一年後，新聞局曾嘗試「從嚴」執法、開罰，結果卻是拿石頭砸自己的腳──半個月內湧入 500 多種大陸出版品的申請許可案件，比前一年一整年申請的總數還多，讓三十位審查委員完全忙不過來。

2002 年 2 月，「問津堂」書店自中國引進的圖書在海關被扣留。審查制度突然收緊，國內引進陸書的業者只得帶著大疊學校、圖書館和個人的申請文件到新聞局出版處「按規定」申請，並到海關領回書籍；海關質疑申請文件真實性時，出版業者直接坦承「這些申請者都是人頭」，並抱怨十多年來不用申請就能通關，現在卻又突然嚴格執法。2003 年，政府開放大陸大專專業學術用書進口，但仍採事前申請的許可制。

同時，2000 年代中期以後，網路書店、電商平台崛起，台灣圖書市場最大的通路「博客來」網路書店，甚至成立「簡體書館」。在這之後，試圖對中國出版品進行事前審查，更顯得如螳臂擋車，不切實際。

2012 年，文化部成立後，原來由行政院新聞局管轄的出版產業、流行音樂產業、電影事業、廣播電視事業等業務，改由文化部負責；而第一任文化部長龍應台也宣布將進行「不合時宜的文化法規大掃除」，希望能清掃《電影法》、《公共電視法》、《文化基本法》等文化相關法規中的戒嚴遺緒。

不過，龍應台在 2014 年請辭前，只修正了《電影法》的電影檢查制度，並未處理出版審查制度。

事實上，不只龍應台，自解嚴以來，不分黨派、意識形態，有無數的立委質詢、批判過中國出版品審查制度。

1990 年，民進黨籍的陳水扁擔任立委時，就曾發文質詢新聞局：「……新聞局的『反共政策』，是以強迫、阻隔的愚民方式進行，一方面對國內出版品、影片採取嚴格的思想檢查制度，另一方面則未經立法程序，頒定幾個行政命令……嚴重侵害人民權益，深值檢討，爰要求新聞局立即通盤修訂出版及廣電、電影檢查法規，立即廢止違憲之大陸出版品及資訊管制進口法令，以彰法治。」

1994 年，新黨立委陳癸淼也曾就新聞局取締「近期大陸報紙雜誌」展覽一事，批評新聞局的心態保守，「跟不上兩岸交流的腳步」。2002 年，問津堂扣書事件發生後，民進黨立委林進興亦針對此事質詢，要求新聞局及陸委會檢討改進《兩岸關係條例》第 37 條。

2018 年，圖書審查放鬆執法多年後，同樣的話題又在立法院被提起。起因為文化部發出一紙公文「提醒」出版業者，發行中國出版品要向主管機關提出申請，引起出版界對「審查收緊」的恐慌。當時，國民黨立法委員柯志恩曾在立法院質詢前文化部次長丁曉菁，詢問這些「過時的法令到底需不需要修改？」

柯志恩質詢的法令，是〈大陸地區出版品電影片錄影節目廣播電視節目進入臺灣地區或在臺灣地區發行銷售製作播映展覽觀摩許可辦法〉第九條規定，簡體出版物進入台灣，應「改用正體字發行」，以及第四條規定「宣揚共產主義或從事統戰者都會進行處罰」。柯志恩質疑，這些法令訂民國84年（1995年），當時「寫作文都要寫保密防諜」，但現在台灣「揮舞五星旗已不罕見」，質疑法令過時。

對此，當時的文化部次長丁曉菁表示，會再「聆聽出版界的意見」後做考慮，但同樣不了了之。這些，被藍綠政治人物都曾批評為「過時」的法令，依然無法廢除。

陸書審查制度的未來往哪裡去？

總體而言，台灣雖然歷經戒嚴、解嚴和多次政黨輪替，但因為遲遲尚未解決自身與「淪陷區」中國大陸的關係，也與中華人民共和國持續處於軍事對峙狀態，相關的中國出版品審查制度，就永遠不可能「過時」。

回顧近年來的記錄，台灣政府執法時而嚴格、時而寬鬆，早年的審查理由，是戒嚴時期及解嚴初期的「反共抗俄」、「小心匪諜」；到了2018年後，「反抗中國紅色滲透」、「抗中保台」、「維護台灣民主」等政治主張，重新回到建制語言之中。

2020 年 2 月 27 日，民進黨 16 位立委提案修正〈大陸出版品許可辦法〉，將主管機關更正為文化部：「有鑑於中國對台文化統戰愈趨強烈，各式出版品及相關大眾傳播媒體均已進行中國內部之政治審查，長期進入我國大眾傳媒平台，實對我國家安全有害。因應本法長年未修正，機關名稱已有改變，並應賦予立法院更多國安相關審查權，修訂本法實有必要。」正在進行相關審理程序。

12 月 28 日，文化部釋放加強審查中國出版品的訊息後，文化部長李永得進一步宣布，將以「精準規範、低度管理」為原則啟動修法，初步的修法方向為「中國共產黨或解放軍所屬的出版品」才需申請許可，其他民間、個人或團體出版品一律不需申請。

當媒體追問，此舉是否有思想審查的疑慮時，李永得強調，中國共產黨出版的是「宣傳品」而非書籍，面臨不友善的文化侵略，政府應建築「民主防禦工事」。

然而，近期文化部下架的繪本《等爸爸回家》，就是由民間出版社發行，並非中國官方出版品，且中國的出版市場本來就受到政府管控，所有出版品都受到相當程度的思想審查，究竟文化部該如何界定「中國共產黨或解放軍所屬的出版品」？就算能「精準規範」，每年八千多種中國出版品，又該讓誰來審理？這些疑問，全都是自戒嚴以來就一直困擾著政府的難題。

面對這些難題，端傳媒曾訪問文化部相關人員，然而僅再次得到「精準規範、低度管理」的八字原則。「精準」規範該如何精準？「低度」管理的限度又到何處？未來台灣的出版自由與民主防禦工事之間，將會如何競合？出版界線是否真的會因此而改變？出版業與廣大的讀者，都在高度關注。