不能收复的沦陷区，不会过时的“陆书送审”制度？

【编者按】台湾文化部规定，自 2021 年 2 月 1日起，中国出版品来台必须先在文化部送审，才能取得书号，引起出版业与广大读者的关注。端传媒将推出系列报导，本篇为第一篇，将梳理中国大陆出版品来台的相关审查法令历史与当今现况。

2020 年 12 月 22 日，文化部于图书免税说明会上向出版业者表示，明年（即2021年） 2 月起，“中国出版品来台必须先在文化部送审，才能取得书号并登记免税。”台湾宽松许久的中国出版品审查许可制突然重新收紧，引发出版界不少讨论与批评。

这起审书风波，起源于 12 月初来自中国大陆的绘本《等爸爸回家》下架事件。《等爸爸回家》叙述，于 2019 年疫情肆虐的武汉，一位小男孩被迫和前线抗疫的医生父亲分隔两地的故事；绘本情节遭民进党立委陈亭妃、台北市议员陈怡君质疑是“美化中国防疫的大外宣”，并指称此绘本的出版者“长江少年儿童出版集团”，与中共 2012 年开始推动的“红读计划”有“战略合作”的关系。

争议爆发后，文化部表示，由于此绘本未依规定申请许可就在台湾出版，已发函要求引进此书的业者停止发行，要求有多处市立图书馆将《等爸爸回家》下架，并引发后续的“简体书送审修法”争议。

对于此一事件，大陆委员会发言人副主委邱垂正，在接受台湾媒体访问时表示：“中国大陆持续对台进行统战，而且步步进逼，既然这个法律（指审查）还存在，我们是民主法治的国家，依法行政，有法必依。”他表示，相关法律已运作将近30年、并非新规定，若有不同意见，应透过立法院推动修法。

然而，不少出版业和学界人士批评，出版审查的相关规定早已过时，如今又重提规定，不仅是走事前审查的回头路，是台湾民主自由的一大退步。前文化部长龙应台也于 Facebook 上评论近日的审书风波，提及自己当年曾尝试松开“思想控制的螺丝”、进行“解严的基础工程”。

相关争议，仍在持续延烧中。为何在解严之后，仍迟迟无法完全废除“审查匪书”的相关规定？端传媒深入研究之后，发现这是一道历任国民党、民进党政治人物都曾经想要废除，却总是无法成功如愿的神秘规定。

“大陆地区出版品”来台需过多关

理论上，中国出版品在台湾发行，有两种方式：一是进口后，直接以简体的形式发行；二是台湾出版社取得版权后，将内容改为繁体发行。以简体形式直接发行的书籍，由文化部的委托三个民间机构——台北市出版商业同业公会、中华民国图书出版事业协会及中华民国图书发行协进会——受理申请和审查；若改为繁体出版，则必须先向国家图书馆申请国际标准书号（ISBN）、向文化部申请许可，文化部审查核可后，才能印刷、发行，且要各寄一本给国家图书馆和文化部保存。

现行审查机制的法源，来自 1992 年制订的《台湾地区与大陆地区人民关系条例》（下简称“两岸关系条例”）第 37 条：“大陆地区出版品、电影片、录影节目及广播电视节目，经主管机关许可，得进入台湾地区，或在台湾地区发行、销售、制作、播映、展览或观摩。前项许可办法，由行政院新闻局拟订，报请行政院核定之。”

（编按：2012 年，随着行政院文化建设委员会升格为“文化部”，管理出版、影视产业的业务便改由文化部管辖。不过，法条上的“主管机关”至今尚未更正。）

而第 37 条所提及的“许可办法”，就是由行政院新闻局所拟订的〈大陆地区出版品电影片录影节目广播电视节目进入台湾地区或在台湾地区发行销售制作播映展览观摩许可办法〉（下简称“大陆出版品许可办法”）。根据此办法第 13 条，进入台湾的中国出版品，必须是“大专专业学术用书”，内容不能“宣扬共产主义或从事统战”、“妨害公共秩序或善良风俗者、“违反法律”和“凸显中共标志”，且经许可进入后，要改为“正体字”发行。

不过实际上，由于程序繁琐，每年引进的中国出版品又成千上万，无论出版业者、主管机关或委办单位，谁都没有时间和人力一一申请、审查。根据文化部 2017 年的统计，当年光是台湾的四大网路书店，就从中国引进出版了 8695 种图书；且中国简体图书早已在台湾流通，主管单位查不胜查、禁不胜禁，几十年来也就默许出版业者引进各类简体书，既不限于学术用书，也未必改为繁体书发行。

日前陆委会曾提到，过去十年仅有 200 件申请案，与实际的出版数量相比，可谓沧海一粟。多年来，这个审查机制于官方、于民间，都是难以落实的不可能任务。

“匪书”何时了？

历史研究者蔡盛琦在其论文〈台湾地区戒严时期翻印大陆禁书之探讨（1949-1987）〉、〈1950 年代图书查禁之研究〉中，回顾了战后台湾长达 38 年的“书禁”：

1949 年 5 月 20 日零时起，台湾全境实施戒严，国民党政府陆续颁布《惩治叛乱条例》、〈戒严期间防止非法集会结社游行请愿罢课罢工罢市罢业等规定实施办法〉、和〈台湾省戒严期间新闻杂志图书管理办法〉等法令，钳制集会结社与言论自由。

其中，关于图书管理的法律规定：“凡诋毁政府或首长，记载违背三民主义，挑拨政府与人民感情，散布失败投机之言论及失实之报导，意图惑乱人民视听，妨害戡乱军事行动，及影响社会人心秩序者，均在查禁之列。”

除了图书内容外，警总也针对著作者身分进行审查──只要出版品的作者、译者或编者被视为“共匪及已附匪”、“匪酋”或“匪干”，一律查禁──这导致不只左翼思想、政治犯的著作被清除，许多民国以后未能迁台的作家译者，如老舍、凌叔华、傅雷等人的作品，也都被查禁。

在反共防谍的氛围下，台湾警备总司令部（前身为“台湾省警备总司令部”、“台湾省保安司令部”，后改组，简称“警总”）开始肃清“反动书刊”：由警总审核所有在台湾发行的出版物，而海关则在港口及交通站严密检查旅客所携入的书报杂志等印刷品，同时，各地宪兵队、警察局也会到书店、书报摊查禁人们销售和持有的图书。

来自中国的图书来源被切断、政府又大举查禁出版品并钳制思想创作自由，加上本土创作者因政权转移、官方语言改变而“失语”，导致当时台湾的知识环境非常匮乏。然而，校园为了教学、研究，对图书仍有迫切而大量的需求，因此虽然政府无所不禁，仍难以禁绝相关书籍流入。

此外，因为审查标准笼统而无所不包，所以即便警总公布“报刊图书审查标准表”、出版《查禁图书目录》等等准则，查禁人员以及出版业者双方还是常常陷入“什么都可能被禁，但不知道确切查禁标准为何”的窘境。

在充满“地雷”的扭曲环境下，台湾出版业遂出现“翻印”、“伪书”流窜的怪象：由于国民党政府订定的《著作权法》采“注册审查主义”而非“创作主义”（著作权并非从作者完成作品起生效，而是必须注册、送审才能出版并受到著作权保护），许多出版社因此得以“合法盗印”，翻印私藏或偷偷引进的大陆书籍；又由于担心被查禁，出版社便在出版书籍时篡改作者、书名或删除可能被查禁的内文，来规避警总查缉，导致市面上流通许多“挂羊头卖狗肉”的“伪书”。

如此一来，禁书政策不只无法禁绝大陆图书，反而形成“上有政策、下有对策”的现象。戒严晚期，警总不再主动查缉，只有接到检举时，才约谈出版社负责人、发公文要求收回市面上的图书。

废了旧法又立新法，“中国出版品审查”始终未熄灯

1987 年 7 月 15 日零时起，台湾解严。因戒严而制订的〈台湾省戒严期间新闻杂志图书管制办法〉、〈管制匪报书刊入口办法〉等 30 余条法令随之废除。原本由警总负责的出版物管制审查的工作，也改由行政院新闻局负责。

虽然当时新闻局已意识到禁书政策的无力和不合时宜，但当时的解决方式并非全面开放，而是废旧法、立新法。

1987 年 11 月，新闻局颁布〈申请出版沦陷区出版品审查要点〉，召集 30 位学者专家组成“大陆地区出版审查谘询委员会”负责审书，并表示审查标准遵循两大原则：坚决反对共产主义、绝对反对台独分离意识。

1992 年 7 月 31 日，《两岸关系条例》实施，其中第 37 条针对中国出版品的限制，又于 1993 年 3 月颁布了更详细的行政命令：〈大陆出版品许可办法〉、〈出版品进出口管理与辅导要点〉（1998 年废止），前者自公布后便一直（时而严格时而宽松地）实施至今。

1999 年 1 月《出版法》宣布废止，这条 1930 年国民党政府还在南京时就制订、社会公认钳制新闻出版自由的“恶法”总算废除。新闻局不再全面登记、审查所有书籍报章杂志是否“触犯或煽动他人，触犯内乱罪、外患罪”。

《出版法》废除后，虽然〈大陆出版品许可办法〉还是有效力也有罚则，但送审制度放松，出版业也就渐渐形成台面下的默契：一种情况是主管机关和委办单位受理出版中国图书的申请后，不会真的进行内容审查就核发许可；另种情况是出版业者取得 ISBN、确定引进的中国书籍无侵权之虞后，干脆不送审就直接发行。

几乎每次新制上路后，用不了多久，就会出现审查“大塞车”而不得不放松执法或修改规定的情形：1987 年解严后，光是扣押出版业者私自运回国的书籍，以及赴中国大陆探亲、观光的民众所夹带回国的出版品，就堆满了海关和新闻局出版处。

1994 年 7 月，详细的办法和辅导要点一年后，新闻局曾尝试“从严”执法、开罚，结果却是拿石头砸自己的脚──半个月内涌入 500 多种大陆出版品的申请许可案件，比前一年一整年申请的总数还多，让三十位审查委员完全忙不过来。

2002 年 2 月，“问津堂”书店自中国引进的图书在海关被扣留。审查制度突然收紧，国内引进陆书的业者只得带着大叠学校、图书馆和个人的申请文件到新闻局出版处“按规定”申请，并到海关领回书籍；海关质疑申请文件真实性时，出版业者直接坦承“这些申请者都是人头”，并抱怨十多年来不用申请就能通关，现在却又突然严格执法。2003 年，政府开放大陆大专专业学术用书进口，但仍采事前申请的许可制。

同时，2000 年代中期以后，网路书店、电商平台崛起，台湾图书市场最大的通路“博客来”网路书店，甚至成立“简体书馆”。在这之后，试图对中国出版品进行事前审查，更显得如螳臂挡车，不切实际。

2012 年，文化部成立后，原来由行政院新闻局管辖的出版产业、流行音乐产业、电影事业、广播电视事业等业务，改由文化部负责；而第一任文化部长龙应台也宣布将进行“不合时宜的文化法规大扫除”，希望能清扫《电影法》、《公共电视法》、《文化基本法》等文化相关法规中的戒严遗绪。

不过，龙应台在 2014 年请辞前，只修正了《电影法》的电影检查制度，并未处理出版审查制度。

事实上，不只龙应台，自解严以来，不分党派、意识形态，有无数的立委质询、批判过中国出版品审查制度。

1990 年，民进党籍的陈水扁担任立委时，就曾发文质询新闻局：“……新闻局的『反共政策』，是以强迫、阻隔的愚民方式进行，一方面对国内出版品、影片采取严格的思想检查制度，另一方面则未经立法程序，颁定几个行政命令……严重侵害人民权益，深值检讨，爰要求新闻局立即通盘修订出版及广电、电影检查法规，立即废止违宪之大陆出版品及资讯管制进口法令，以彰法治。”

1994 年，新党立委陈癸淼也曾就新闻局取缔“近期大陆报纸杂志”展览一事，批评新闻局的心态保守，“跟不上两岸交流的脚步”。2002 年，问津堂扣书事件发生后，民进党立委林进兴亦针对此事质询，要求新闻局及陆委会检讨改进《两岸关系条例》第 37 条。

2018 年，图书审查放松执法多年后，同样的话题又在立法院被提起。起因为文化部发出一纸公文“提醒”出版业者，发行中国出版品要向主管机关提出申请，引起出版界对“审查收紧”的恐慌。当时，国民党立法委员柯志恩曾在立法院质询前文化部次长丁晓菁，询问这些“过时的法令到底需不需要修改？”

柯志恩质询的法令，是〈大陆地区出版品电影片录影节目广播电视节目进入台湾地区或在台湾地区发行销售制作播映展览观摩许可办法〉第九条规定，简体出版物进入台湾，应“改用正体字发行”，以及第四条规定“宣扬共产主义或从事统战者都会进行处罚”。柯志恩质疑，这些法令订民国84年（1995年），当时“写作文都要写保密防谍”，但现在台湾“挥舞五星旗已不罕见”，质疑法令过时。

对此，当时的文化部次长丁晓菁表示，会再“聆听出版界的意见”后做考虑，但同样不了了之。这些，被蓝绿政治人物都曾批评为“过时”的法令，依然无法废除。

陆书审查制度的未来往哪里去？

总体而言，台湾虽然历经戒严、解严和多次政党轮替，但因为迟迟尚未解决自身与“沦陷区”中国大陆的关系，也与中华人民共和国持续处于军事对峙状态，相关的中国出版品审查制度，就永远不可能“过时”。

回顾近年来的记录，台湾政府执法时而严格、时而宽松，早年的审查理由，是戒严时期及解严初期的“反共抗俄”、“小心匪谍”；到了2018年后，“反抗中国红色渗透”、“抗中保台”、“维护台湾民主”等政治主张，重新回到建制语言之中。

2020 年 2 月 27 日，民进党 16 位立委提案修正〈大陆出版品许可办法〉，将主管机关更正为文化部：“有鉴于中国对台文化统战愈趋强烈，各式出版品及相关大众传播媒体均已进行中国内部之政治审查，长期进入我国大众传媒平台，实对我国家安全有害。因应本法长年未修正，机关名称已有改变，并应赋予立法院更多国安相关审查权，修订本法实有必要。”正在进行相关审理程序。

12 月 28 日，文化部释放加强审查中国出版品的讯息后，文化部长李永得进一步宣布，将以“精准规范、低度管理”为原则启动修法，初步的修法方向为“中国共产党或解放军所属的出版品”才需申请许可，其他民间、个人或团体出版品一律不需申请。

当媒体追问，此举是否有思想审查的疑虑时，李永得强调，中国共产党出版的是“宣传品”而非书籍，面临不友善的文化侵略，政府应建筑“民主防御工事”。

然而，近期文化部下架的绘本《等爸爸回家》，就是由民间出版社发行，并非中国官方出版品，且中国的出版市场本来就受到政府管控，所有出版品都受到相当程度的思想审查，究竟文化部该如何界定“中国共产党或解放军所属的出版品”？就算能“精准规范”，每年八千多种中国出版品，又该让谁来审理？这些疑问，全都是自戒严以来就一直困扰着政府的难题。

面对这些难题，端传媒曾访问文化部相关人员，然而仅再次得到“精准规范、低度管理”的八字原则。“精准”规范该如何精准？“低度”管理的限度又到何处？未来台湾的出版自由与民主防御工事之间，将会如何竞合？出版界线是否真的会因此而改变？出版业与广大的读者，都在高度关注。