評論｜美國毒品「合法化」的背後，半個世紀「毒品戰爭」的失敗史？

在上個月的總統大選中，亞利桑那、蒙大拿、新澤西和南達科達州的選民同時投票將娛樂性大麻（recreational marijuana）合法化。密西西比州合法化了醫用大麻，而俄勒岡州則將包括可卡因和海洛因在內的一切毒品非罪化。這意味着在每個就毒品法規改革問題投票的州，選民都選擇投票支持改革。半個世紀以來，由尼克松（Richard Nixon）總統在1971年發起的毒品戰爭（War on Drugs）未能成功禁毒，隨着阿片類藥物濫用危機爆發，全美各地正在逐步改變處理毒品濫用問題的方法。

從美國禁毒立法的歷史中我們可以看到，美國禁毒法案的背後往往有着公共衞生安全之外的政治因素。從結果來看，這些嚴打毒品供應方，並將吸毒人士邊緣化的法規歷時數十年，花費上萬億美元的税金，卻並未顯著改善毒品濫用的問題。美國智庫蘭德公司估計，美國人在2016年共在非法毒品購買上花費近1500億美元。據美國疾病控制中心保守估算，2019年共有7萬2千餘名美國人因用藥過量而亡，該人數在2018年微微下降後再次進入上升趨勢，比起1999年的數字翻了三倍。從毒品戰爭的失敗中我們不難看出，政府若想進一步減少毒品的公共危害，唯有變革一途。而這變革中最具爭議的一環，就是毒品的非罪化和合法化。

美國早期禁毒立法史

早在1970年以前，美國政府就早已打響了針對毒品的戰爭。20世紀初，以鴉片為首的麻醉類藥物濫用問題在國際上獲得關注。1909年，萬國禁煙會在美國總統西奧多·羅斯福（Theodore Roosevelt）的提議下於上海召開，與會的13個國家在1912年在海牙籤署了首部國際禁毒公約——《國際鴉片公約》（International Opium Convention）。1909年，美國國會立法禁止鴉片煙的進口和持有。1914年，美國國會通過《哈里森毒品法》（Harrison Narcotics Tax Act），正式立法對包括醫用鴉片和可卡因在內的毒品進行管制，這也是美國聯邦政府百年來禁毒歷程的開始。在該法案下，不少為吸毒上癮者開具麻藥處方的醫生被捕入獄，有規模的毒品黑市第一次出現在美國。《哈里森毒品法》的支持者中不乏日後禁酒令的支持者。與失敗的禁酒令類似，《哈里森毒品法》並未使毒品絕跡，而是導致了走私毒品的犯罪組織成立，以及毒品濃度的提高。

《哈里森毒品法》立法過程的背後除了政治家對公共健康安全的擔憂，還有種族主義和排外主義的影子。在鴉片戰爭期間，美國人就將中國和鴉片上癮聯繫了起來。因此當鴉片濫用問題在20世紀的美國擴散開來時，不少美國人認為這是「黃禍」所帶來的問題。

儘管醫用鴉片類藥物濫用同樣嚴重，1909年的禁煙立法卻只將矛頭指向習慣在煙館吸食大麻的華人。《哈里森毒品法》的立法者們更是用充滿歧視的語言煽動情緒，稱吸毒上癮的「黑鬼」謀殺白人，「中國佬」（Chinaman）用毒品勾引白人婦女。當時婦女的鴉片類藥物成癮率確實很高，至少佔所有上癮者的三分之二。然而這並非因為被人引誘吸毒，而是因為當時的醫生習慣給痛經的女性開具鴉片類藥物處方。如此公然宣揚種族主義，無疑令剛剛經歷過大規模排華暴力的在美華人處境雪上加霜。

在此之後，美國於1925年簽訂《國際鴉片公約》的修訂版《國際危險毒品公約》（International Convention relating to Dangerous Drugs）。隨着1930年聯邦毒品局的成立和1934年《統一州毒品法》的通過，美國政府對毒品的管制不斷收緊。到1936年為止，每個州都獲得了《哈里森毒品法》所賦予的緝毒執法權。1937年，國會通過《大麻税收法》（Marihuana Tax Act），該法案禁止了所有醫療和工業用途以外的大麻交易，並對合法大麻交易徵税。

在杜魯門（Harry S. Truman）總統任期中，美國的緝毒力度進一步加大。1951年的《博格斯法》（Boggs Act）第一次規定了毒品犯罪的強制量刑，首次因持有非法毒品而被定罪者必獲2至5年有期徒刑，再犯者則必獲5至10年有期徒刑。此法開闢了美國毒品強制量刑的先河。1952年1月4日，聯邦執法人員在全國突擊緝毒，一天之內抓獲近500人。

毒品戰爭的蜕變

簽署1970年《管制藥物法》（Controlled Substance Act）的尼克松總統是一位著名的種族主義者，然而儘管有報導指責他有意利用毒品戰爭系統性地壓迫黑人和嬉皮士，他所開始的毒品戰爭最初卻更像是針對公共健康危機所做出的反應。1970年，面對日益嚴重的毒品濫用問題，尼克松總統成立了國家大麻與毒品濫用委員會（National Commission on Marihuana and Drug Abuse）研究對策。同年，《管制藥物法》通過，該法案雖然將大麻與海洛因一同歸為第1類毒品（可卡因是第2類），卻取消了持有大麻的強制量刑，並將其從重罪降為輕罪。

1971年，國會調查顯示10%至15%的美國越戰士兵吸食海洛因，一些部隊中近一半的士兵吸食大麻。1971年6月17號，尼克松總統發表了著名的演講，宣布毒品濫用為「頭號公敵」，正式開始了美國對毒品所發動的戰爭。

這時的「戰爭」二字所指的未必是針對供給方硝煙瀰漫的緝毒行動，而更像是針對需求方毒品濫用問題的鬥爭。在這一天，尼克松簽署了11599號總統令，該總統令成立了藥物濫用預防特別行動辦公室（Special Action Office for Drug Abuse Prevention）。辦公室主管傑羅姆·賈菲（Jerome Jaffe）此前曾在芝加哥開辦過成功的戒毒診所。在他的幫助下，尼克松總統為毒品戰爭所申請的1.55億美金預算中1.05億被用在了毒癮治療和復健上。到1973年，一共有4.2億美金被用於復健項目。

然而好景不長，在政治因素的影響下，原本就以嚴打犯罪為競選口號的尼克松開始在毒品問題上變得更加強硬。1972年，大麻與毒品濫用委員會在報告中表明適量使用大麻無害，並建議將大麻非罪化。大選在即，厭惡毒品的尼克松並未採納這一建議，而是選擇繼續與對手喬治·麥戈文（George Mcgovern）在這一問題上唱反調。此後，水門事件東窗事發，尼克松不斷尋求政治籌碼，並在1973年提出了提高毒品犯罪量刑並重新實施強制量刑的立法提議。同年，尼克松成立了美國緝毒局（DEA）。尼克松的毒品法改革最終因為水門事件而不了了之，美國的毒品戰爭在此後才愈演愈烈。

1973年至1977年間，參照大麻與毒品濫用委員會的建議，11個州將大麻非罪化。此時保守派飽受沃倫法院的自由派司法改革的強烈刺激，開始全面反擊。沃倫法院（Warren Court）對刑事嫌犯權利的擴大令保守派尤為不滿，隨着全國犯罪率的攀升，在「法律與秩序」的旗幟下，兩黨政治家們開始通過提倡嚴打犯罪獲取選民的支持。

里根（Ronald Reagan）總統上台後大幅提升了聯邦政府執法部門的緝毒預算，副總統老布什（George W. Bush Senior）也開始推動中央情報局和美國軍隊參與到緝毒行動當中。1984年，國會立法通過《全面犯罪控制法》（Comprehensive Crime Control Act），該法增加了毒品犯罪量刑，重設了強制量刑，並擴大了執法部門沒收公民財產的權利。

1986年，大學籃球明星萊恩·拜厄斯（Len Bias）吸毒過量身亡，國會借勢通過《反毒品濫用法》（Anti-Drug Abuse Act），進一步提高強制量刑刑期，至此被定罪持有5克可卡因者的最低刑期變為5年。該法通過後數年內，毒品犯罪服刑平均時間從22個月漲至33個月。1988年，《反毒品濫用法》下強制量刑的應用範圍被進一步擴大，有前科的毒品持有者持有3克（兩次以上者1克）毒品就會獲獄5年。

與此同時，美國還在境外展開了一系列的緝毒行動。從1969年進行了20天就被喊停的「攔截行動」（Operation Intercept）開始，美國不斷尋求阻斷毒品從境外流入美國的渠道。1989年美國入侵巴拿馬的官方理由之一就是緝毒。到了21世紀，哥倫比亞計劃（Colombia Plan）和梅里達倡議（Merida Initiative）成為了美國政府試圖阻斷南美毒品流入的重要手段。這些昂貴的行動和計劃彰顯着美國徹底緝毒的決心，然而其收效卻不甚理想。實際上，早在1988年蘭德公司就受美國政府委託對境外軍事緝毒行動進行了評估，得出的結論就是收效甚微。此外，這些行動所導致的人權問題和環境災難也在不斷引來國際社會的譴責。

毒品戰爭的成效與代價

目前約有三十萬美國人正為毒品相關的罪行服刑。2018年，美國警方共計逮捕吸毒販毒人員160餘萬人次。根據皮尤慈善信託基金會的研究，因毒品犯罪而服刑的人數增長與時長增加並未造成吸毒率下降。這意味着毒品戰爭針對吸毒人員嚴厲的量刑機制完全沒有減少毒品的需求，美國人民仍在遭受毒品的危害。

研究表明，提高刑事犯罪的量刑對減少犯罪的效果較為有限，提高抓捕率更為有效。根據美國疾病控制中心2017年統計，12歲以上的美國人中有11.2%在過去的一個月內使用過非法毒品。這意味着警察幾乎不可能做到高概率地逮捕吸毒人員，也不可能通過刑事手段降低吸毒的需求。由於大量的資源被用於緝拿、審判以及關押吸毒人員，原本在減少毒品需求方面更為高效的宣傳教育和戒毒項目未能得到應有的重視。

與此同時，毒品戰爭中大量的緝毒資源被用來打擊毒品供應方，此舉從經濟學角度來看有些低效。由於毒品的需求彈性低，通過緝毒降低供應量的做法在抬高價格的同時不會大幅降低成交量，這意味着未被取締的毒販的不法所得反而增加了。由於現有資源不允許執法者一次性取締所有毒販，剩下的毒販將用這多出來的利潤來購置更好的製毒設備和武器用以對抗執法者，致使執法難度增高，形成惡性循環。隨着技術進步，便於儲存以及躲避偵查的高濃度毒品在全球範圍內造成了更多的死亡。同時毒販之間的糾紛無法通過法律途徑解決，近年來墨西哥和哥倫比亞的禁毒行動正在導致墨西哥境內越來越大規模的暴力衝突。在美國本土毒販無法滿足毒品需求的情況下，大量毒品從墨西哥等地流入美國，如今每年近300億美元預算的美國緝毒局也無能為力。

除此之外，美國的毒品戰爭中少數族裔和貧困人口還遭到了嚴重的不公待遇。儘管白人比黑人更有可能濫用毒品，因毒品入獄的美國人中黑人人數卻是白人的6.5倍。據統計，黑人獲得強制量刑的概率是因同樣的毒品犯罪被捕的白人的兩倍。由於大部分公立學校對毒品採取零容忍政策，毒品戰爭造成一些毒品氾濫的貧困地區學生的受教育機會大幅減少。這使得這些地區的窮人徹底失去了社會流動性。相對富有的美國人吸毒後被逮捕的概率遠低於窮人，而高關押率正逐步加大美國的社會貧富差距。

毒品非罪化的實踐

在國際上 ，1970年到1980年代，瑞士曾經爆發過一場海洛因濫用引起的公共健康危機。1972年，蘇黎世發生第一起吸毒過量導致死亡的事件。此後吸毒人數年年攀升，瑞士聯邦政府立法嚴打毒品也不見成效。1986年，瑞士的艾滋病感染率因海洛因濫用而一度達到西歐最高水平。毒品最為氾濫的蘇黎世市政府頂住輿論壓力，開啟了一系列吸毒傷害減免的市政服務，其中包括為吸毒者免費替換針頭，設置安全毒品注射間，以及為吸毒人士提供避難所。隨着時間推移，警察、社會工作者、醫療人員和神職人員開始聯合提供改善吸毒環境的市政服務。

隨着蘇黎世市政的嘗試在減少吸毒死亡和艾滋病感染率這兩點上初具成效，聯邦政府在1991年批准為吸毒上癮者提供海洛因。1994年瑞士本着減少傷害、預防、治療、執法四點進行了毒品政策調整，通過對吸毒人員的登記和監控，最大程度地減少了使用毒品的危害。1991年到2010年間，瑞士的吸毒死亡人數下降了一半，艾滋病感染率下降了65%。儘管有來自禁止毒品的鄰國的吸毒者來到瑞士吸毒，瑞士新增的海洛因上癮者反而減少了。與此同時，瑞士因毒品引起的盜竊和搶劫案件也大幅減少。

誠然，瑞士所採取的政策無論是經濟還是政治成本都不低，很多地區複製起來有一定難度。但瑞士的成功也為與毒品濫用問題苦苦鬥爭無果的美國提供了啟發。近年來，美國不少地區開始逐步放寬對吸毒者的刑事懲罰力度。這並不一定意味着對吸毒問題的放任，而是意味着這些地區開始改變解決問題的思路。改革的支持者提倡將原本用於關押吸毒者的款項用於治療毒癮並幫助吸毒者重歸社會。

隨着學者們的研究，近十年來一些地區大麻合法化的後果正逐漸明朗。在未來，政治家們應當根據有關的研究結果調整毒品政策。目前在美國只有俄勒岡州將比大麻更具爭議的硬性毒品非罪化，持有少量毒品者（1克以下海洛因，2克以下可卡因）只會收到罰單而不是牢獄之災。或許，這一調整所帶來的社會影響將為美國各地未來的毒品政策改革提供參考。