深度 評論

葉耀元:「戰略模糊」不變,台灣如何在中美關係的未來中尋找身位?

這幾年來美台關係的升温都是在提升台灣的嚇阻實力。現階段美國對台政策,也會持續以這個核心概念來拓展。


2020年11月4日台北,人們觀看拜登(Joe Biden)在美國威爾明頓選舉之夜的演講。 攝:Annabelle Chih/NurPhoto via Getty Images
2020年11月4日台北,人們觀看拜登(Joe Biden)在美國威爾明頓選舉之夜的演講。 攝:Annabelle Chih/NurPhoto via Getty Images

美國總統大選,雖然跟選前的民調結果有所出入,但大抵上還是如預測一般,將由民主黨候選人拜登當選為美國第四十六屆的總統。川普要在現狀中透過行政訴訟的方式扭轉選舉的結果,可能性實在是不高。美國政黨輪替受到國際社會矚目,畢竟在川普執政之下,多數學者都認為美中關係已經進入了冷戰2.0。在川普以及現任國務卿龐佩奧的帶領下,美中之間的脫鉤(Decoupling)似乎已成定局。

是此,拜登上台之後,會為美中關係帶來什麼樣的改變,則將成為眾人的關注焦點。新一任總統正式上任的日期在1月20日,川普在位的最後這兩個月,是否會為美中關係帶來顯著的改變,迫使拜登無法進一步扭轉美中關係脫鉤的局勢?而夾雜在美中強權爭奪中間的台灣,又該如何自處?美國對台政策,又會如何修改?

2020年11月20日華盛頓,特朗普總統在白宮的新聞發布會上。
2020年11月20日華盛頓,特朗普總統在白宮的新聞發布會上。攝:Jabin Botsford/The Washington Post via Getty Images

最後兩個月,川普還能做什麼?

就美台關係來說,龐佩奧日前的言論,其實沒有根本性地改變美國對台戰略模糊的策略。

作為即將卸任的總統,川普與其行政團隊理當不應該有太多的作為。在政權過渡的期間,現任的總統主要的職責在確保與下任總統能否順利交接,讓美國政治沒有行政上的空窗期。不過這種觀點,似乎並不適用於川普身上。

龐佩奧在日前接受訪問時,大聲說出:「台灣不是中國的一部份,這是雷根政府制定的對台政策所承認的,過去35年美國兩黨政府都遵循,我確實認為這是跨黨派的。」按照許多觀察家的看法,這句話自然踩過了共產黨的紅線。中國外交部發言人汪文斌反擊道:「歷史是公正的,一切挑動對抗和分裂倒退回冷戰年代的言行,都不得人心,撒謊、造假、誹謗,阻擋不了歷史前進的步伐,只會使蓬佩奧之流的個人信譽破產。」 除此之外,川普更發布了一份新的行政命令:自明年1月11日開始,禁止美國企業與個人投資有「解放軍」背景的大陸企業。除此之外,龐佩奧宣布在11月20日舉行「美台經濟繁榮夥伴對話」,為雙邊貿易協定的討論打下更深厚的基礎。

在選舉結束後短短兩週內,川普與其行政團隊就大動作地加強美國反中的情勢,並多方向台灣釋出更多善意。而在剩下的這兩個月時間,川普還會有什麼動作,絕對是耐人尋味。

嚴格來說,除非中國在南海或台灣海峽上與美國產生實質的軍事衝突,否則,現階段川普政府能做的反中友台之舉,已經差不多到了極限。世界各國現在面臨的主要挑戰,是如何去控制2019冠狀病毒病的疫情,並重新振興國內經濟。而美國自然也不例外,必須想方設法地來改善目前低迷的國內經濟。雖然說對抗非資本主義、非市場經濟、以及違反人權的威權中國與共產黨,是美國現在外交的首要目標,但這並不代表美國會拋棄國家利益、而試圖與中國決一死戰。

這幾年來美台關係的升溫與高達170億美元的美國對台軍售,都是在提升台灣的嚇阻實力。

簡單來說,現階段的美中關係充其量只是一個「冷戰」,且雙方理當都沒有意願把冷戰提升為「熱戰」,畢竟兩個核子國家之間的戰爭所需付出的代價,是沒有辦法被衡量的。也正是因為如此,川普對中國能做的最大封鎖,就是讓美國與中國的經濟與貿易脫鉤,以確保未來美國的經濟不會被中國制衡,進而喪失了自己主導的能力。

而就美台關係來說,龐佩奧日前的言論,其實也沒有根本性地改變美國對台戰略模糊(Strategic Ambiguity)的策略。美國所秉持的一中政策(One China Policy),強調美國認可中華人民共和國為這個世界唯一的合法中國政權,而美國也「認知」(acknowledge)中國對台灣的領土與主權態度,但美國並沒有特意要支持中國宣稱台灣主權一事,這在雷根提出的《六項保證》有明確的描述。由此觀之,除非美國今天要捨棄一中政策,在外交上正式認可台灣,並與台灣建立明確的國與國之間的外交關係,否則,現行的台海戰略模糊政策,將繼續被美國國務院視為教條般的綱領,不會有根本性的改變。

在美國對台戰略模糊的狀態之下,美台關係無論怎麼升溫,都無法在核心上改變美國現在認可中國為其邦交國的事實。按照美國國家利益的角度,維繫台海之間的和平將是最重要的任務。川普與龐佩奧從現實主義的觀點出發,認為台灣如果可以增加嚇阻中國的能力,絕對可以繼續維持台海之間的恐怖平衡。

換言之,這幾年來美台關係的升溫與高達170億美元的美國對台軍售,都是在提升台灣的嚇阻實力。現階段美國對台政策,在未來的兩個月也會持續以這個核心概念來拓展。所以,雖然只剩下兩個月的時間,但我們應該可以期待美國通過另一批的對台軍售,並且持續雙方的經貿對話,以此讓台美雙方在非邦交國家的條件之下更緊密的連結。

 2020年8月20日威爾明頓,民主黨副總統候選人喬·拜登(Joe Biden)和民主黨副總統候選人參議員賀錦麗在民主黨全國代表大會期間。

2020年8月20日威爾明頓,民主黨副總統候選人喬·拜登(Joe Biden)和民主黨副總統候選人參議員賀錦麗在民主黨全國代表大會期間。攝:Stefani Reynolds/Bloomberg via Getty Images

拜登的對中政策會不會有大轉彎?

就算是拜登與民主黨對中國的看法不如川普與共和黨來地批判,從外在現實的角度來看,拜登也不可能大幅度地改變現在美中的新冷戰局勢。

與川普以及共和黨人士相比,拜登與民主黨似乎對中國的批判要顯得溫和許多。這讓許多觀察家擔心,美國對中政策會不會在拜登上台之後,就有一百八十度的轉彎,進而揚棄川普布局已久的美中冷戰局勢呢?在分析之前筆者先說答案——不會。美中之間的冷戰局勢會持續下去,只是在實質策略上會有所不同。

對拜登的中國政策存疑的主要原因,是歐巴馬執政時期,美國某種程度放任中國持續擴張自己的國際實力與影響力,雖然在歐巴馬提出「亞洲轉向」(Asia Pivot)以及跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議 (Trans-Pacific Partnership,簡稱TPP),看似美國在採用多邊主義的方式來結合亞洲其他國家的力量,來與中國的經濟實力制衡。但在川普上台之後,這些努力瞬間被川普的印太戰略給替換,並採取單邊主義的方式來與盟國以及中國硬碰硬的交流。

然而,就算是拜登與民主黨對中國的看法不如川普與共和黨來地批判,從外在現實的角度來看,拜登也不可能大幅度地改變現在美中的新冷戰局勢。主要原因有三。

首先,拜登雖然將成為美國下一屆的總統,但如果喬治亞州的參議員二次選舉沒有意外的話,共和黨應該可以至少再拿下一個參議院的席次,而共和黨也將保有參議院的多數席次(至少51席)。美國的聯邦行政首長以及法官的任命,都必須要經過參議院的認可。換言之,拜登即便在外交與國防上握有主導權,但他如果想要任命一個對中國較為弱勢的國務卿,勢必會遭受共和黨在參議院的阻撓。也就是說,拜登必須要任命一個在最低程度上共和黨可以認可的人選,來統整美國的對外關係,而共和黨目前對中國強硬的態度,也會直接地反應在這個人選身上。

其次,因應近年來高漲的美中對抗情勢,以及肺炎疫情肆虐的緣故,美國民眾對中國普遍抱持反感。根據皮尤民調公司在今年七月的調查顯示,有將近73%的美國民眾對中國持有反面的觀感。另者,在美國國內並不是只有共和黨表態反對中國的威權體制、對人權與民主的迫害、與透過非自由市場公平競爭的條件對於他國技術的滲透與偷取,民主黨人士之間也蔓延著一股反中浪潮。這可以從兩黨在參眾議院普遍支持2019年的《香港人權與民主法》(Hong Kong Human Rights and Democracy Act)與2020年的《維吾爾人權政策法案》(Uyghur Human Rights Policy Act of 2020)觀其一二。

換言之,目前反中的態勢其實是民主共和兩黨的共識,也同時間是參眾議院兩院的共識。是此,拜登上台之後,就算想要對中國採取比較寬鬆的外交政策,也不可能脫離這個共識的框架。

最後,國際社會對於香港與新疆的人權問題一直有所關注,也因此對中國共產黨的政權有深度的批判。拜登如果要走回多邊主義的外交模式,勢必要與其他主要的盟友,尤其是歐盟,修整過去四年已經走到冰點的關係。但這些歐盟國家事實上在人權議題上面,一直對中國抱持疑慮。雖然說這些歐盟國家因為與中國保有密切的經濟合作關係,檯面上看似平靜,但私底下其實對中國抱怨有加。

是此,美國如果無法在人權、民主、以及環保議題上重新執回世界的主導權,則非常有可能會造成這些舊有盟國的反感。作為自由世界的領導者,美國必須要表現出行為基準,展現美國與西方自由社會所代表的價值。否則,要贏回這些舊友的支持,可能比登天還難。也正因為如此,拜登除了必須要透過重返北大西洋公約組織以及其他國際組織來贏回盟友的信任,更需要展現其與中國在核心價值上的差異。不然,這些國家也沒有理由繼續與美國站在同一陣線。

從這三個論點觀之,無論拜登對中國的態度是什麼,美國下一任的行政團隊,都不會大幅度改變現在美中霸權競爭的對抗關係。但話說回來,拜登與川普對中政策仍然會有策略性的不同,而這些細微的差距,將大幅度決定未來國際世界的走向,以及美國是否可以在霸權爭奪戰中保有領先的地位。

2011年8月17日北京,載著美國副總統喬·拜登的汽車於北京首都國際機場離開停機坪。

2011年8月17日北京,載著美國副總統喬·拜登的汽車於北京首都國際機場離開停機坪。攝:Mark Ralston-Pool/Getty Images

拜登執政後的美國對中策略是什麼?

雖說美中之間霸權對抗的情勢,是無法簡單被解決的難題,但拜登領導下的美國,是否願意付出更多資源來經營這些多邊關係,將成為美國是否能在這場霸權對抗之中,繼續領先的關鍵。

在接下來的四年,美國對中政策勢必有所改變。筆者認為,拜登會一改川普強調單邊主義的衝突(Confrontation)外交模式,並轉為透過多邊主義所延展出的再接觸(Reengagement)戰略。在細部的執行上面,則會展現在以下三個面向。

首先,雖然川普的對中貿易戰看起來的確有擊傷中國,但某種程度來看,現階段的美中貿易戰也同時間傷害到美國消費者、以及農產品製造與出口商的利益。在美國經濟因為疫情影響持續低迷的狀態之下,要堅持對中的關稅壁壘,不見得符合美國現在的經濟利益。但如果就這麼直接放棄貿易談判,也會讓美國少了牽制中國的武器。是此,在拜登上任之後,理當會重新開啟與中國的貿易談判。這次談判將不會像川普時如此強硬,因為川普任內的美國經濟呈現強盛的情勢,有能力可以消化貿易戰所帶來的負面影響。但對拜登來說,任何可能創造國內外銷的機會,都不可能會放過。是此,在短時間內,我們應該會看到美中第二階段的貿易談判在短時間內迅速展開、通過、並執行,以刺激國內經濟。

但有鑑於中國過去在貿易上佔了美國便宜的前例,這次的貿易談判在科技產品的貿易流動與技術相關的產業合作,勢必會有所限制。過去讓美國技術轉移到中國企業的做法,應該會被大力禁止。換言之,這次的貿易談判將著重於農產品以及低技術的民生消費品,而且在自動化工廠逐漸發展的未來,許多基本的製造業都有可能迅速回流到美國。而在製造業回流之後,美國就可以有效的減低對中貿易逆差,甚至可能在農產品外銷上進一步取得對中貿易的優勢。

再者,有鑑於中國在上週與東亞、東南亞、以及紐澳等十四國簽署了區域全面經濟夥伴關係協定(Regional Comprehensive Economic Partnership,簡稱RCEP),退出TPP地美國,在與亞洲的多邊貿易框架大受打擊。但這並不代表拜登主政的美國不會試圖重新加入這種多邊主義的區域經濟框架。在美國退出TPP之後,剩下的成員國在2018年的時候簽訂了全面與進步跨太平洋夥伴關係協定(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership,簡稱CPTPP)。美國首要的目標,就是重新與CPTPP進行談話,謀求再次加入這個區域自由經濟協定的機會。

在這部分,美國其實有兩大優勢。第一、現在CPTPP的成員國內,有四個是美洲國家(加拿大、墨西哥、智利、與秘魯),並與美國有較為緊密的經濟連結。對於這些美洲國家來說,如果美國能把自己市場的能量帶進CPTPP,將會是一大利多。除此之外,印度因為與中國的邊境衝突與價值觀的差異,已經在2019年的時候退出RCEP;如果美國可以把握這次機會,遊說印度一起加入CPTPP,則不僅僅可以增進自己談判的籌碼,也可以在制衡RCEP這件事上獲得更多的實力。畢竟與RCEP相比,CPTPP是一個較為嚴謹的多邊自由貿易協定,並更有可能在短時間內被確實地推動。

最後,拜登執政下的對中策略,並不會完全的對中國採取閉鎖的狀態。除了上述因應經濟因素與透過多邊主義的自由貿易框架,直接或間接地與中國採取一種抗衡但保持互動的交流模式外,在其他面向,美國希望中國繼續在環境保護、全球疫情控制、以及人權議題上跟世界接軌,透過美國重返《巴黎協定》(Paris Agreement)、世界貿易組織(WHO)、以及聯合國的框架之下,用過去美國在冷戰後建立起的體系,來再次說服中國改變過去的惡習。

在這個策略上,拜登與民主黨應當會大力推行,畢竟這是美國建制派所創制出來的體制。但跟前面兩個策略相比,這種作法嚴格來說,其實不見得有效,因其走回歐巴馬時期的老路,對中國來說可能沒有實質的制衡效力。跟歐巴馬時期相比,中國已非吳下阿蒙。在一帶一路的策略帶動之下,中國在經濟實力上與國際影響力上得到了顯著的提升。在這些國際組織中,中國都已經有足夠的影響力,可以甩開美國過去數十年所經營的盟友關係,自成一路。

換言之,除非拜登領導的美國可以用更多的利多,或是道德勸說的方式,來要求這些國際組織的成員國轉向支持美國的觀點。否則,美國自己可能都會被中國牽著鼻子走;而結果到底如何,端視美國願意花多少心力與資源去進一步經營這些破碎的關係。

上述三點,將會是拜登執政後對中國的核心策略。雖然說拜登應該可以理解,美中之間霸權對抗的情勢,是無法簡單被解決的難題,但拜登領導下的美國,是否願意付出更多資源來經營這些多邊關係,將成為美國是否能在這場霸權對抗之中,繼續領先的關鍵。如果美國只願意用半桶水的方式來處理,那中國的確有可能在未來數年內急速提升自己的國際實力,壓過美國的勢力,並創造新的世界秩序。

2020年11月21日台北,「台美經濟繁榮夥伴對話」記者會。

2020年11月21日台北,「台美經濟繁榮夥伴對話」記者會。攝:林彥廷/端傳媒

美台關係會如何變化?

拜登可能有較為正向的對台政策,但並不代表美國會無條件的挺台灣。

由上面的討論可以看出,拜登上台之後,美中關係並不會有核心的改變,但策略的確會有所不同。而這些不同的策略,也會影響美台關係的走向。如果我們要做一個簡單的預測,則這可以由以下兩點觀察到台美關係的改變。

首先,拜登強調透過多邊經濟合作的模式來制衡中國。這也就是說,過去龐佩奧認為,要維繫台海的安全,勢必要透過加強美國隱性的安全承諾,以及大規模的軍售案,來有效嚇阻中國犯台的意願。這種現實主義的世界觀,將被拜登的自由主義的觀點給取代。換言之,為了避免中國誤讀美國的態度,美國會減低對台軍售的強度以及數量,以免中國認為美國試圖給予台灣過多的安全保障,並以此大規模的改變台海現狀。

現階段因應開放美豬進口所拓展的雙邊貿易談話,將持續進行,甚至可能更快的被實現。因為如果將台灣與美國的經濟做更緊密的結合,對台動武則會顯著地牽動美國的經濟與貿易。在考量到多邊經濟貿易關係所帶來的不確定性,以及多邊貿易的依賴程度,中國理論上就會比較收斂,畢竟這把破壞經濟平衡的火,也可能會燒到自己。尤其是在自動化工廠回流到美國本土之後,台灣作為半導體出口王國,對美國的出口額也會急速上升,完成雙邊生產鏈的結合。

其次,台灣近年來在環保議題上,做了不少努力,而拜登理當會在環保議題上面與台灣作更緊密的連結。美國雖然不會明顯地給予台灣更多顯著的安全保障,也不會改變對台海戰略模糊的策略,但在國際世界上,只要台灣能繼續在環保議題上跟拜登的執政團隊保持同一陣線,那依照去年通過的《2019年台灣友邦國際保護及加強倡議法》(Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative (TAIPEI) Act of 2019,簡稱台北法案),透過各個環保相關的國際組織與台灣作連結,則絕對有助於台灣提升自己的國際能見度。畢竟台灣作為東亞民主盟友,在多邊抗衡中國的防衛線中是不可或缺的一份子。

雖然前面兩點討論了拜登可能較為正向的對台政策,但這其實並不代表美國會無條件的挺台灣。一般來說,只有在兩國有議題共通性的時候(如經濟與環保),才會加強與台灣之間的關係。除此之外,拜登應該會避免高調的對台軍售以及高規格的官員訪問,以避免釋放出錯誤的訊息給中國。畢竟拜登的核心策略,是如何透過多邊關係的方式與中國再接觸,並進一步制衡中國。美台關係的經營,可能並不是拜登的首要目標。

面臨轉瞬到來2022期中選舉以及2024的總統大選,拜登如果沒有處理好中國議題,民主黨的未來絕對令人堪憂。共和黨虎視眈眈的要拉下拜登,而從這次選舉來看,中國議題只會繼續發燒。雖然選民對於美國外交政策與美中關係不見得有很深刻的體悟,但如果美國在這場霸權競爭的戰場上輸了,民眾絕對不會善罷干休。是此,拜登勢必要在民主黨的外交政策框架下,使出更多的力氣來贏得國際社會的領導地位,並以此制衡中國。台灣夾雜在美中霸權爭奪之間,仍然要緊密地與美國結合。

(葉耀元,美國聖湯瑪斯大學國際研究與當代語言學系副教授兼系主任)

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