深度 評論

楊路:面臨經濟危機的中國,是否還需要香港?

北京在香港國安立法上的強勢政治干預,與同一時期在國內改革議題中釋放出來的積極信號,其相互關係並不是矛盾,而是互相設限。


2020年5月27日,江蘇省的蘇通長江公路大橋上駛滿貨車。 攝:STR/AFP via Getty Images
2020年5月27日,江蘇省的蘇通長江公路大橋上駛滿貨車。 攝:STR/AFP via Getty Images

過去的這一個多月發生的許多事情,讓許多中國經濟研究者頗感矛盾:四月和五月北京領導層釋放了頗具分量的改革信號,似乎終於在經濟危機面前痛定思痛,意識到不改革就是死路一條;但與此同時,中央政府又多少有些出人意料地,以不由爭論的態度和極其強硬的手段推動香港國安立法,在國際社會中加強了政治保守的形象。經濟改革剛有跡象向前,政治改革卻同時向後,這樣的「左右互搏」動作,實在是有些令人費解。

剛剛結束的2020年「兩會」(人大與政協年度會議),雖然官方宣傳仍然行禮如儀,但危機氛圍極其明顯。公共衞生危機仍未完全結束,一季度經濟增長出現了歷史性的負數,國際社會敵意越來越大。

按照中國的政治語言習慣,今年的《政府工作報告》開頭可謂悲愴:「去年,我國發展面臨諸多困難挑戰。世界經濟增長低迷,國際經貿摩擦加劇,國內經濟下行壓力加大」。結合今年4月17日中央政治局會議「當前經濟發展面臨的挑戰前所未有」 的提法(按照中國政治慣例,4月與7月的政治局會議分別決定上下半年的經濟方向),可以說北京充分意識到了一場經濟危機正在眼前快速展開。

失業率,失業率

一般讀者或許對GDP數字無感,但失業率是所有人都可以感受到的。按照中國國家統計局的口徑,當前中國城鎮失業率不到6%,比2019年末高出不到一個百分點。但多種跡象表明,當前的實際失業率遠遠超過6%。中國官方失業統計數字嚴重失真是研究界的共識,如現任中國社會科學院人口與勞動經濟研究所所長蔡昉,曾在其2013年的一篇論文中直言官方失業統計「幾乎沒有價值」。在缺少可信官方數據的情況下,有不少學者和市場研究機構對當前失業率進行估算,其結果往往遠高於官方水平。

本土金融機構中泰證券在4月一份流傳甚廣的研究報告中估算中國當前的失業率可能已經達到20% ,也就是約為7000萬人。在引發公眾關注之後,中泰在社交媒體上撤回了研究報告,公開譴責「某些媒體斷章取義」,強調其估算結果建立在「特定假設」之上,甚至撤換了其研究所所長。但如果細讀中泰的這份報告便可以發現,其測算方法或許略顯粗獷,但其假設條件其實並不離現實太遠,因此有不小的參考價值。

可以從另一個側面說明中國當前真實失業率的,是同樣來自官方(中國人力與社會資源保障部)發布的「城鎮新增就業人數」。這組數據並不直接統計失業人數,而是統計「新增就業崗位」,雖然統計對象略有不同,但兩者顯然是高度相關的:短時期內,新就業崗位數量減少,意味着失業壓力大。人社部的數據顯示,中國在2020年1-4月份的城鎮新增就業數量,比2019年的頭四個月同期減少了23%,也就是約100萬個就業崗位。這組數據可能更接近現實,一個證據就是政府工作報告將今年的城鎮新增就業目標設定為900萬,比2019年的實際新增就業(1352萬)下降了三分之一——這也可以部分說明,決策層也很清楚當前的失業率絕不會僅僅是6%。

之所以強調失業率,是因為在眾多抽象的經濟數字中,失業率恐怕是最具政治後果的指標之一。高失業率引發社會動盪,是政治革命的經典配方,在無數歷史和當代場景中反覆上演。因此失業率是中國經濟政策中貨真價實的底線。中國經濟政策當前至高無上的兩個目標,無論是2019年的「六穩」 (穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期),還是2020年的「六保」(保居民就業、保基本民生、保市場主體、保糧食能源安全、保產業鏈供應鏈穩定、保基層運轉),都以就業為最高優先。

2020年5月22日,北京早晨時段的公車上。

2020年5月22日,北京早晨時段的公車上。攝:Nicolas Asfouri/AFP via Getty Images

改革重上日程

今年兩會的另外一個重要信號,就是中國意識到當年用來應對金融危機的配方——大規模刺激政策,已經不可能再用。2020年的政府預算雖然提高了赤字率,推出了特別國債,提高了地方政府專項債的發行額度,但如果從財政支出和GDP的比率來看,這些財政手段遠遠不及當年的規模。原因有很多,首先是地方政府一直到今天還在為當年的「四萬億」計劃還債,地方債台高築,加碼空間自然有限。而另外一個原因則是中國政府也或多或少轉變了對待經濟增速的態度,經濟增速本身已經不是唯一的指標。如「六保」、「六穩」所顯示的那樣,簡單粗暴的「GDP主義」已經被一系列政策目標組合所取代。2020年的政府工作報告,數十年來第一次沒有設定GDP增長目標。

但不要GDP目標不意味着不要GDP。GDP增速和「六保」、「六穩」中的那一系列目標是高度相關,有時甚至是一體兩面的關係。沒有一定的增長,就業目標也必然失敗。那麼問題來了,在當前的眾多內外困境之下,政府如果不想使用刺激手段,那靠什麼達到經濟目標呢?

一些跡象顯示,改革將重上日程。4月9日,中共中央及國務院聯合發布了一份名為《關於構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》(下稱「4月9日文件」)。對於長期關注中國改革進程的人來說,這份文件是近幾年越來越少見的,清晰顯示改革意願,且有實質性舉措的官方宣示。

這份文件以經濟學中的「生產要素」概念(也就是經濟活動中所需要的「基本原料」,如勞動力、土地等)為分類方式,在土地、勞動力、金融資本、技術、數據五個方面提出了具體的市場化改革舉措。如 「土地」章節中提出的「集體經營性建設用地入市增值收益分配製度」 ,可能使農村人口通過土地市場獲得更多的資本性收入;「勞動力」章節中提出的「(放開)城市落戶限制,試行以經常居住地登記戶口制度」,是對戶口制度的鬆綁,對於緩解未來勞動力危機,同時促進社會公平,有重大意義;「技術」章節中「強化知識產權保護和運用,支持重大技術裝備、重點新材料等領域的自主知識產權市場化運營」的提法不僅有助於鼓勵國內創新,也是對其他國家指責中國知識產權保護不力的積極回應。

4月9日文件的主題是:價格應該主要由市場決定,而不是政府。這是中國四十多年改革開放的「元命題」之一,本身不是什麼新鮮的提法。但這份文件的背景是,2013年中共十八屆三中全會提出的六十項改革承諾,在迄今為止的7年時間內,鮮有實質性進展,在一些領域甚至出現了倒退(如國國有企業的經濟份額越來越大)。因此在許多人認為中國已經實質性放棄了經濟改革的時候,北京突然又發出了改革信號,不亞於漫漫長夜裏的一絲微弱光亮。

緊接着,北京在5月18日發出了另一份範圍更大的改革計劃:《關於新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》(下稱「5月18日文件」)。這份文件讀起來幾乎是一個精簡版的2013年十八屆三中全會改革決定,許多改革內容在方向上與7年前的表述大無二致,如財政改革中的「優化政府間事權和財權劃分」,以及國企改革部分對於「混合所有制改革」的許多表述。在有一些地方,這份文件甚至還出現了一些突破性的提法,如在一直以來為人所詬病的產業政策方面,5月18日文件提出了「推動產業政策向普惠化和功能性轉型」,這樣的說法在一些市場派經濟學家的著作中幾乎可以原封不動地找到(簡單來說,「普惠化」和「功能性」的產業政策區別於中國當前比較普遍的政府直接干預市場,在產業和技術中指定「贏家輸家」的做法,更符合公平競爭原則,不容易產生產能過剩問題)。

前文所述的經濟政策以保就業為第一優先,在5月18日文件中得到最明確表達:「就業優先政策」首次上升為與財政、貨幣兩個傳統宏觀經濟調節閥同等地位的宏觀經濟支柱。字面上來說,這意味着未來北京在考慮「政府是否要多花錢」以及「央行是否要多印錢」這兩個問題上,首要的參考依據不是經濟增長,而是失業率——民生優先,而非數字(政績)優先,從這個角度來說,這樣的變化無疑是一種進步。

必須強調,雖然上述兩份文件發出了明確而強烈的改革信號,但是這本身並不代表他們會被實現。2013年的改革承諾最後大半落空就是前車之鑑。兩份文件中的一些表述,在中國當前現實下,甚至還讓人有一些「理想到不真實」的感覺。但懷疑之外,在中國改革停滯的當下,決策者主動宣示改革,肯定比什麼都沒有好。

行文至此,似乎一幅「中國改革柳岸花明」的圖卷,事實上卻並非如此。

2020年2月20日,香港葵青貨櫃碼頭。

2020年2月20日,香港葵青貨櫃碼頭。攝:Paul Yeung/AFP via Getty Images

香港國安立法與經濟改革矛盾嗎?

許多人也許會自然地將「經濟改革」與「政治開明」聯繫在一起。但中國的現實卻是分裂的:一方面,「兩會」及其前序事件施放了明確的經濟改革信號;另一方面,「兩會」中發生的香港國安立法事件,卻在同一時間同樣明確地確認了北京的保守政治立場。

尤其特別的是,與新疆、西藏不同,香港是一個具有高度經濟重要性的議題。北京不可能沒有預估到,在香港國安立法上的政治賭博,可能引發經濟動盪。美國在第一時間宣布了將考慮一系列的反制措施,包括取消香港在美國對華出口管制政策中的例外地位(減少關鍵技術經香港進入中國),對中資企業實施金融制裁,甚至未來還有可能動搖香港的特別關税區地位。這些可能性即使只有一部分實現,都會加劇中國經濟原本已然巨大的下行壓力。北京這樣做,豈不是用政治之手,去搏自己的經濟之手?

理解這種「矛盾」,首先要理清今天的香港在中國經濟中所扮演的三种角色:貿易投資通道,海外融資市場,人民幣試驗場。

需要說明的是,如果美國以任何「懲罰」北京當局的原因和選擇制裁香港,特別是如果美國選擇取消香港的特別關税區地位,那麼首先受到衝擊的必然是香港經濟和香港居民。一旦這種情況發生,對於港人港資來說都將無異於一場超級海嘯。但篇幅所限,本文重點討論美國如果制裁,對中國經濟可能產生的影響。

貿易投資通道

香港之於中國經濟的第一重角色是通道,這主要體現在貿易和投資上。因為香港的低關税,低税收,便利的基礎設施和金融服務,中國與外部世界的一部分貿易和投資往來經由香港中轉。

根據香港政府統計處數字,2019年香港出口總額的近99%為轉口,即商品本身來自其他地區,在香港並沒有實質性生產製造過程,而只是中轉發往其他地區。體現在與中國的經貿關係上,結合香港政府統計處和中國海關總署的統計數字,2019年由世界其他地區經由香港轉口進入中國內地的貨物,約佔中國全年進口總額(不含香港)的8%;出口方面,當年生產自中國內地,經由香港轉口發往世界其他地區的貨物,約佔中國當年出口總額的7%。

香港在中美貿易之間的分量也與其在中國總體貿易圖景中的角色相差不遠。根據相同數據來源,2019年有約8%的中國對美進口經由香港,7%的中國對美出口經由香港。

投資方面,根據中國商務部數據,2018年中國65%的外國直接投資(FDI)來自香港,同時61%的中國對外直接投資(OFDI)的直接目的地是香港,但投資來源和直接目的地並不等同於實際投資人或者投資對象。限於統計口徑,政府統計往往將資本流動的「第一站」視為終點。雖然具體分項數據不全,但研究界的共識是,由香港往中國的FDI中,絕大部分是其他國家投資人通過在其香港分支對中國進行的投資。還有一部分是中國內地的資本為了享受各種「外資優惠」(如税收減免),而先在香港設立實體成為「外資」,把錢轉一道之後回再流到中國內地的「出口轉內銷」套路,只有一小部分投資方是真正的港資企業。反之亦然,在大量中國往香港的對外直接投資中,只有很小一部分是真正以香港為最終目的地的投資,大部分只是經由香港中轉,最終流向世界其他方。

海外融資市場

香港在中國經濟中的另一重要角色是其金融市場。根據香港金管局數據,在2010-2018年間,73%內地企業的海外上市(IPO)在香港,60%的內地企業海外債券發行在香港,還有26%的內地企業海外銀團貸款在香港。2014年和2015年「滬港通」和「深港通」先後開啟,此前相對與世隔絕的中國資本市場也自此獲得了兩根與國際金融市場連接的「小水管」(理論上連通,但有交易額度限制),在有限的程度上給A股市場提供了資金,也給了國內投資者直接參與國際市場的選項。

相比倫敦或者紐約,香港的金融市場由於其時區、語言和地理優勢,很長一段時間內都是中資企業,特別是國有企業,在海外融資的首選。以歷史的角度觀察,如果沒有香港的金融市場,中國的國企改革,特別是金融國企的改革,難度會大得多:中國2001加入世界貿易組織之後需要履行開放金融市場的承諾,銀行業競爭加劇。同時國有「四大行」(中國銀行、農業銀行、建設銀行、工商銀行)彼時經營狀況極度困難,處於技術性破產的邊緣。正是通過在香港上市融資,國有銀行一方面引入了新投資者,在一定程度上提高了經營水平;另一方面也獲得了寶貴的資金,起死回生。香港的金融市場也自此獲得了中國國有企業的青睞:在中國今天的96家中央級國有企業中,有3家總部位於香港,另有超過50家在香港至少有一個上市子公司。

2020年3月18日,香港一名女子戴著口罩。

2020年3月18日,香港一名女子戴著口罩。攝:Anthony Wallace/ AFP via Getty Images

人民幣國際化試驗場

香港在中國經濟的第三個角色是人民幣國際化的試驗場。因為香港的資本賬戶開放屬性,中國自2009年開始在香港進行推動人民幣國際化的實驗。出於種種顧慮,中國的資本賬戶短時間內不會完全開放,人民幣也就無法自由兑換。但另一方面,中國政府在08金融危機之後開始意識到美元體系對自身的束縛,並在2009年前後開始有意識提升人民幣的國際地位,鼓勵人民幣用於國際結算,啟動了所謂「人民幣國際化」的政策,這一政策的掌舵人,時任中國人民銀行行長的周小川,也被市場稱為「人民幣先生」。

但如何在人民幣無法自由兑換的情況下推行國際化?北京的策略是在香港搭建了一個「人民幣國際化試驗田」。簡單來說,中國貨幣當局在香港投放人民幣,一般稱為離岸人民幣(CNH),授權香港的銀行進行人民幣清算。離岸人民幣在中國境外市場流通,同時可以自由兑換(但銀行業務有限制)。好處是中國既可以通過這個市場逐步建立國際投資者對人民幣的信心,試驗一些政策和交易機制,但同時又可以確保風險隔絕在外——離岸人民幣的投放受到中國貨幣當局的控制,這也就意味着外部風險(如匯率大幅波動)在當前不容易「倒流」回國內。離岸人民幣的自由交易屬性,也使其接近於「真實」的人民幣價值。

香港角色的過去,現在,和未來

上述的三種香港在中國經濟中所扮演的角色,其各自分量隨着歷史的推移也在不斷發生變化。香港的「貿易投資通道」角色逐漸減弱:中國改革開放之前,香港曾是中國獲取重要戰略物資和外匯的幾乎唯一窗口(如朝鮮戰爭期間的藥品和輪胎);在改革開放初期,香港大亨們對大陸的直接投資是改革開放重要的「啟動資金」,如今「邵逸夫」樓仍然遍布大陸的大、中、小學;1990年香港的GDP相當於整個中國大陸的五分之一,幾乎以一城之力拉動了整個廣東省的起飛,其經濟輻射力是巨大的。

但另一個不爭的事實是,隨着中國經濟體量的迅速增大,香港的在貿易和投資方面的相對重要性也在不斷減小。香港在中國今天外貿中大約7%-8%的分量,即便在理想情景下,未來也只會降低而不會上升。因此,如果只看香港的貿易和投資角色,那麼可以想像有一些國安立法的支持者會認為這是「可以承受的代價」。

如果說香港的貿易和投資角色還是屬於「過去」的話,那麼其金融城的角色則在「現在」仍然有重要性。資本賬戶開放是成為國際金融中心的一個必要條件,儘管今天有很多「上海取代香港的聲音」,但在中國資本賬戶開放之前,上海都無法真正替代香港;新加坡自然是野心勃勃挑戰香港的地位,各方面的條件也多有類似,但北京可以放心把大量國有金融資產放到一個政治上也許不那麼「親近」的地方去公開交易嗎?香港對於中國的金融意義,在短期內是沒有完全替代方案的。

這裏必須要談金融市場的預期問題。97回歸之後,許多市場投資者,特別是外匯市場交易者對於港幣資產的看法是時限性的:2046年,也就是「一國兩制」所設定的「50年」期限,將是估值的重要分水嶺。2046年之前的港幣預期明確穩定,港幣-美元的「聯動匯率」(既以香港外匯儲備為基礎的強制匯率掛鈎,當前的香港金管局規定的交易區間為1美元=7.75-7.85港元,一旦市場波動超過此區間,金管局就會動用外匯儲備干預市場)相對牢固。但2046之後,或者說是從「一國兩制」終結之日起,港幣的預期及其估值機制將更接近於人民幣。

「聯動匯率」從來就不再是一件順理成章的事情,其有效性根本上取決於市場的信心。今日的港幣-美元掛鈎史自1983年,其歷史背景是《中英聯合聲明》達成,香港市場出現恐慌。為了穩定市場信心,香港金管局當年決定實行聯匯制度,延續至今。這一金融安排的本質是政治對衝,在過去近四十年間保持了相對的穩定。但北京今日強推國安立法,在很多人看來是2046的預期提前了26年實現,一旦預期改變,估值也要跟着改變。聯匯制度是否能夠維持,外匯儲備只是一個技術要素,信心才是關鍵。如何在國安立法背景下說明香港的市場和法治不會發生本質性改變,對於香港金管局來說將是一項非常艱鉅的任務。

而「人民幣國際化」是香港眾多經濟角色中最有意思的一個,本身充滿了隱喻。在資本賬戶不開放的前提下推動人民幣國際化,和在社會主義的中國裏有一個資本主義的香港,充滿了觀念和學理上的矛盾。但中國就是要在這樣的「不可能」中尋找「可能」。這需要想像力,需要勇氣,也需要智慧。

人民幣國際化如果實現,其意涵是:中國不僅僅經濟實力的增強,更獲得了全世界對其政治經濟制度的接納與認可。畢竟,要接受一個國家的主權貨幣作為國際貿易和資本流動的媒介,本身便是一種對這個國家及其制度的信心投票。

「一國兩制」、「離岸人民幣」這樣的創新在香港首先發生,並非全是偶然:香港這個華洋雜處,不中不西的地方,有最柔軟的身段,最豐富的觸角,最適合去磨合、去折衝一個渾身都是稜角的中國,慢慢調整自己在世界劇場中的身姿。大到資本主義與社會主義的意識形態,小到人民幣匯率機制的技術問題,香港從來是一個緩衝地帶,一個試驗場:借用陳冠中的說法即是「香港作為方法」。

但這些只是香港和中國未來諸多可能性中的一種,而不是唯一。北京在香港執行國安法之日,即是人民幣國際化退回原點之時。北京通過強有力的行動,重新界定了香港未來的想像空間,提出了一種與之前相反的可能性。在很多人看來,當年設定了一國兩制的「50年」期限,是因為50年後中國會更像香港,會更像外面的世界。而今天的中國領導人則用實際行動說明了,當年的這個預言反過來也成立,並且對有些人來說更可欲:香港未來會更像中國,中國也會要求世界向自己靠攏。中國已經做好了與世界正面衝撞的準備。試驗即是逡巡,緩衝即是綏靖,香港這個方法也自然失去了其價值。更重要的是,這一切可能用不着50年。

2020年5月7日,北京一個建築工地外泊著一輛汽車。

2020年5月7日,北京一個建築工地外泊著一輛汽車。攝:Greg Baker/AFP via Getty Images

改革的邊界

北京在香港國安立法上的強勢政治干預,與同一時期在國內改革議題中釋放出來的積極信號,其相互關係並不是矛盾,而是互相設限。將兩者放在一起看,也很容易看出北京的經濟改革承諾中哪些是可能實現的,而哪些大概率會是空頭支票;這樣的比較也同樣能夠說明,北京在未來的政治高壓行動中,究竟會強硬到什麼程度。

中國今日的改革,和80年代初那種因為沒飯吃所以必須要改革的情形顯然不同。今天的改革並不是生存問題,而是願景問題。中國對自身是何種未來想像,對世界是何種未來想像,決定了在今天什麼地方強硬,什麼地方妥協。

以香港為例,強硬政治干預的確可能會帶來經濟利益損失,但是這第一對於今天的中國經濟不是致命命題,第二則是達成未來願景的必要乃至唯一手段。因此李克強總理可以在兩會記者會上就經濟問題侃侃而談,而回答香港國安立法時則只有兩句話的照本宣科回應——香港問題拒絕辯論,無需再議。

而在經濟改革方面,因為政策框架從「爭高」轉向了「保底」,北京完全可以在改革菜單裏挑揀一番,選一些有時效性、話題性、有利於達成眼前目標的先執行,而體制性的問題則可以延後。

保就業、穩民生、甚至是改善社會公平正義,這一類的改革目標並不一定意味着國家對經濟的掌控力減弱,因此更有可能得到切實推行。比如當今重中之重的就業問題,完全有可能成為國企需要越做越大的理由,因為國企相比較私營企業,更容易通過行政命令手段,穩定就業數量,即使這意味着經濟效率的下降。在新冠疫情中,官方報導大量出現國有企業「帶頭抗擊疫情」的報導,當前的有限經濟刺激政策也有賴於國企對於國家意志的忠實執行,因此「國進民退」在未來一段時間內很有可能要作為保就業和穩民生的代價。

另一方面,北京在香港議題上的強硬動作,也很明確顯示出在剛性國家安全原則下,一些經濟利益是可以犧牲的。如果用這個視角來看,那麼徹底貫徹國有企業競爭中性原則,真正地將包括能源、土地在內地生產要素市場化,甚至是轉變產業政策,則有可能在提高經濟活力的同時,同時減弱國家對經濟的掌控力度。因此,相對就業民生方面「議題性」的改革,這一類牽一髮而動全身的「體制性」改革,得到實際推行的可能性較小。今年重提的改革遠景,在實施中會變成大量出現「半杯水」的情況:有一些改革,但並沒有完全改革。

而在外部政策方面,如果國安立法的代價只是香港的貿易和投資通道角色受損,那麼對於北京來說很有可能屬於可以接受的損失。但如果出現美國金融制裁中資企業,或者有任何危及香港金融市場融資能力的跡象,北京則有可能稍稍緩和態度。香港在海外融資方面的不可替代性以及其中的大量國有企業利益,意味着這方面的變化會影響當前的中國經濟底線,因此北京在現階段按照內地標準在香港實施國安法的可能性很小。

但同樣的,北京未來不會再以任何「特殊性」對待香港:香港仍然很重要,但大概不會比深圳或者上海更加重要。「人民幣國際化」的願景基本作廢,北京很有可能會喪失繼續「融入世界」的意願,而選擇接受「脱鈎」的現實,「作長期鬥爭的決心」。香港極有可能將會從「中國遇見世界」的碼頭,變成「中國對抗世界」的戰場。

香港的政治未來和中國的經濟未來高度相關。北京在2020年4、5月間宣布的經濟改革願景,於同一時期在香港推行的高壓政治,看似雙手互搏,其實是左右手各給對方畫出了一條紅線:經濟改革以就業為紅線,政治決斷則以北京所理解的剛性國家安全為紅線。而中國和香港的未來想像,也就這樣被四周纏繞的各種紅線所限定。

(楊路,自由撰稿人)

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