深度 端 x Society for Hong Kong Studies

鄺英豪、黃以恆:香港與澳門,管治聯盟的變與不變

雖然兩個特區的「吸納」政策相近,但是基於港澳經濟發展次序,帶來的是截然不同的效果。


2019年12月,澳門。 攝:林振東/端傳媒
2019年12月,澳門。 攝:林振東/端傳媒

【編者按】:本文為「SHKS」(Society for Hong Kong Studies)為《端傳媒》供稿。SHKS成立於2017年,是由全球21個國家、250多位學者組成的多學科、多院校合作的獨立研究組織,協會關注香港本地、香港與中國及亞洲的關係,涉足領域包括政治、歷史、社會及文化研究等,主要目標是促成本地與國際、學者與學子之間的對話與合作,並鼓勵概念、理論及研究方法上的創新。SHKS每月在《端傳媒》上刊出新近的研究成果。

近月應對肺炎疫情來襲,再次掀起香港及澳門一國兩制的討論。港澳兩地有著相近的歷史背景、地理位置、文化特質,但政治上卻有南轅北轍的結果。新聞媒體經常以一國兩制的「榜樣」、「典範」來形容澳門,是中國的「成功示範」。相反地,香港的一國兩制經驗充滿「衝突」、「對立」,可以說是較為失敗的例子。但「成功」與「失敗」的分歧又在那裡呢?

香港和澳門的比較研究,切入點大抵有三個。第一,從殖民地歷史出發,比較香港和澳門如何發展成為中國的特別行政區,實行一國兩制。第二,從比較反對力量出發3:香港強而有力的公民社會,帶來舉世矚目的多場運動,如2003年反23條立法遊行、2014年雨傘運動、2019年反送中運動;相反,澳門公民社會較為薄弱,雖然偶有大型運動,如2014年反離保遊行,但大抵算是風平浪靜。第三,從管治聯盟出發,香港零散的管治精英,各自為政,未能給予足夠的支持力量;而澳門緊密的管治聯盟,卻反映另一個故事。

我們的研究認為,雖然兩個特區的「吸納」政策相近,但是基於港澳經濟發展次序,帶來的是截然不同的效果:香港方面,管治聯盟內的「傳統」及「新興」精英,回歸後憑藉新制度進入建制,如特首選委、立法會內功能組別等,而漸漸放棄地區聯繫,與社會脫節。最終於政府面臨管治危機,未能與殖民時期的商界精英一樣,運用社會聯繫,協調反對聲音。

澳門回歸後,「傳統」精英同樣通過新制度進入建制,與地區聯繫日漸疏離。但同時,2000年起澳門政府大力發展賭業,造就一批「新興」商界精英。這批精英卻大抵未能加入傳統建制,反而以財雄勢大、龐大資源,完勝地區工作,以另一種方式穩定澳門,此「分工合流」對澳門局勢有關鍵作用。

港澳的間接管治

早於殖民地後期,中國政府即開始「吸納」(Co-opted)商界精英,結成早期管治聯盟,透過授予精英政治權位,換取政治忠誠。

香港教育大學方志恒博士曾以「邊陲民族主義」(Peripheral nationalism)2,解釋香港經驗。意思是中國與兩個特區處於「中心 -邊陲關係」(Center-periphery relationship),中心政權往往傾向同化邊陲地區,望以建立統一政權,而香港則強調捍衛自主,守衛邊陲地區的獨特性。但澳門同為中國的邊陲地區,卻對同化政策(Assimilation)照單全收。

憲制上,港澳兩特區實行「港/澳人治港/澳」及「高度自治」,中國政府不會干預內部事務。既然不能直接公開干涉,中國政府便改以間接管治(Indirect rule)方式,加以控制。早於殖民地後期,中國政府即開始「吸納」(Co-opted)商界精英,結成早期管治聯盟,透過授予精英政治權位,換取政治忠誠。

是此研究,我們將兩地管治精英分為兩類,第一類是傳統精英:北京的長期忠誠支持者、親中團體、以及主權移交前,顯赫地位的傳統親中商人;第二類是新興精英:主要透過經濟轉型,而獲得社會地位的商人和專業人士。

一國兩制框架下,香港澳門早被視為兩個結果。我們嘗試跳出兩個研究框架——即香港強而有力的反對力量VS澳門相對較弱的民間力量,以及香港鬆散的管治聯盟VS澳門穩定的管治聯盟——來進行研究,而嘗試以「精英互動」作為切入點。

2020年3月,香港。

2020年3月,香港。攝:林振東/端傳媒

香港管治聯盟的困局

映管治聯盟協調社會的角色日漸式微,不論是於政治關鍵時刻動員民意,還是說服社會支持政府,都不停遇上挫敗。

早於1970年代,香港經濟開始起飛,地產、金融及相關專業等蓬勃發展,新興精英緊隨而立。於80年代的中英談判期間,以及天安門事件後,中國政府急需大量本地盟友支持。此時,新興精英成為了中國政府的不二之選。吸納新興精英對穩定本地經濟,支援中國經濟改革,及對抗民主派亦有一定的作用。殖民地時期建立的立法會功能組別,正好給納新興精英,所以中國政府延續此制度,嘗試為施政帶來支持。

但是,近年來的一系列社會運動,反映管治聯盟協調社會的角色日漸式微,不論是於政治關鍵時刻動員民意,還是說服社會支持政府,都不停遇上挫敗。這裏有幾個原因:由於新興精英壟斷政治制度,他們甚至威脅要反對政府提出有損自身利益方案,進一步削弱政府的認受性。除此之外,不論傳統及新興精英,透過特首選委及立法會功能組別,獲得政治地位,對參與地區直選意欲不大,亦與各個社區組織聯繫有限。這個論點亦曾由方志恒博士早前的研究分析過。

澳門管治聯盟的合縱連橫

與香港的多元經濟結構不同,澳門的經濟較為單一,長期依賴中國旅客,支持龍頭博彩業,強化了這些精英在社會上地位,甚至政治上的話事權。

澳門研究早已承認,中國政府以傳統精英,包括澳門中華總商會、澳門工會聯合總會及澳門街坊會聯合總會,協調殖民時期的社會,推動「愛國愛澳」教育,支持澳門主權移交。直到2002年開放博彩業,澳門進入經濟高速發展時期。隨著澳門博彩業龍頭發展,緊隨建築業及旅遊業的蓬勃,一批「新興」精英順勢而生。

因應當時的政治形勢,以博彩及建築為首的新興精英意識到,他們與政府討價還價的能力有限,因此嘗試尋找參與政治的機會。但是,傳統的參政渠道,如立法會間接選舉議席、特首選委會,已經被傳統精英所壟斷。憑著龐大的經濟資源,新興精英採用新的方式開拓參政渠道,包括投資及成立多個同鄉會,如澳門福建同鄉總會、澳門江門同鄉會等,大派蛇齋餅粽、現金分享、商舖折扣,建設基層社區聯繫,以及選舉動員,取得立法會直選議席,擴大政治影響力。並於政治敏感時間,舉行各樣活動,甚至動員上街,支持政府政策。

與香港的多元經濟結構不同,澳門的經濟較為單一,長期依賴中國旅客,支持龍頭博彩業,強化了這些精英在社會上地位,甚至政治上的話事權。相比傳統精英,新興精英在策略上努力塑造敢於質詢官員、對選民問責的形象,他們的服務對象鮮明,為社會帶來新鮮感。傳統精英主力吸納澳門本地商人及勞工;而新興精英則主要服務新移民及基層選民。因此,於動員社會各階層支持時,澳門人對中國、澳門及一國兩制支持度穩步上升。我們結論是,澳門賭業興起,帶來新興社會精英,建立社區連繫,適時進行動員,令澳門特區一直平穩。

港澳為何不同?

香港於80年代起,建立的傳統新興精英聯盟,通過壟斷既有制度,再無動力投入地區工作,未能再協調反對勢力。雖然新興商界近年成立政黨,加強地區聯繫,嘗試打破困局,但情況未有改善。

以建制派政黨經民聯為例,該黨於2012年成立,主張工商帶動經濟,改善民生。但其作為立法會內第二大政黨,八位黨員中,七位來自傳統功能組別,只有一位來自地區直選,而該黨未來派員參與直選意欲也不大。再加上在反修例運動氣氛下舉行的區議會選舉中,經民聯派出25人出戰,最後僅3人當選。說明建制政黨投放大量資源予地區工作,在過去雖然能逐漸於選舉中取得優勢,但這種社區網絡未能為政府建立強大的民意基礎。

相反地,澳門新興博彩地產精英,正正補充傳統精英的漏洞,憑著龐大的資源,開拓新的選票市場,擴大新移民及基層社區網絡,進一步給納社會各階層。香港的管治聯盟的不變,帶來社會脫節、內部分裂等問題。反之,澳門的管治聯盟能做到「和而不同」,在良性競爭下,最終形成了一個跨階層同盟,方便政府動員。

造成港澳不同的原因,可能包括了歷史偶然性,例如兩地經濟結構不同;亦可能涉及人為問題,例如建制派內部紀律、政商精英對北京的重要性,有待更多研究發掘。

(鄺英豪,香港城市大學公共政策學系客座研究員;黃以恆,香港教育大學社會科學系助理教授)

參考資料:
Wong, Mathew Y. H. & Kwong, Ying-ho (2020). One formula, different trajectories: China’s coalition-building and elite dynamics in Hong Kong and Macau. Critical Asian Studies, 52(1), 44-66.
Fong, Brian C. H. (2017). One country, two nationalisms: Center-periphery relations between Mainland China and Hong Kong, Modern China, 43(5), 523-556.
Lo, Sonny Shiu-Hing (2007). One Formula, Two Experiences: Political divergence of Hong Kong and Macao since retrocession. Journal of Contemporary China, 16(52), 359-387.
Fong, Brian C. H. (2013). State-society conflicts under Hong Kong’s hybrid regime: Governing coalition building and civil society challenges. Asian Survey, 53(5), 854-882.

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