HKDC是《香港人權與民主法案》（Hong Kong Human Rights and Democracy Act，以下簡稱法案）的幕後推手之一。這項法案的通過背後，既有複雜的國際政治因素——例如美國對華政策的整體轉向，亦與香港人持續六個月的街頭運動息息相關——長期的街頭運動極大喚起國際社會的關注。而在美國，有數萬名香港移民利用美國基層政治網絡和社交媒體發聲，HKDC則聯合散落於美國各地的港僑組織，制定策略向國會和白宮表達立場。

這是與香港示威齊頭並進的一場海外運動，也可稱作反修例運動的「海外戰場」。「它延續了『無大台』的特點，每一個人都有一定的影響力，也走出了新的政治遊說手法，」香港浸會大學政治及國際關係學系助理教授鄭煒對端傳媒記者說。

在美國發生的這場運動要求參與者擁有經驗和策略，以及熟諳美國政治內聞。曾有美國加州的港僑自發向所屬選區的議員打電話、寫信，申訴香港問題，兩個月內寄出五萬多封雪花般的信件。而HKDC的一眾成員則負責提供更細緻的支援和指導。

「你不需要向435位議員逐一發信，這裏有35位是你需要集中發起攻勢的。」朱牧民對端傳媒記者說。他們有一份名單瞭然於心。

信件與電話轟炸固然矚目，但事實上，「打三十個電話就足以讓議員做出回應，因為這些電話來自他們的選民。」

「政治是有不同層次的。」朱牧民說，他相信美國的政治體系可以讓人們從下至上施展影響力——但前提是，人民要有組織。

當地時間2019年11月20日，《香港人權與民主法案》在眾議院以417票贊成、1票反對通過，7天後的27日，感恩節前夕，美國總統特朗普簽署法案生效。但對於遊說者們而言，慶祝的時候已經過去。華盛頓的冬天已十分寒冷，朱牧民、楊錦霞再赴國會，與羅冠聰、敖卓軒等旅居在此的年輕人逐一拜會支持法案的議員，經營HKDC的社交網絡頁面，保持曝光率，並開始着手新的文件——他們試圖讓法案能夠在未來具備執行力，而不只是紙上談兵。

香港的喧囂紛亂未平，大洋這端的這群人，正在進行一場前所未有的與美國政治、法律體系的互動。你可以說他們精明地以促進美國國家利益的名義為香港民主派遊說，寄望在一國兩制的框架之下，美國能給他們額外的籌碼；也可以看做他們是將理想主義投注在複雜的他國政治框架中，靜待會得到什麼樣的迴音。

「在國會有很多聯繫人，能約到很多不同的議員」

「你認為你們正在爭取的價值，和美國主流的價值觀是重合的嗎？」

「我覺得是的。」

喬治城大學（Georgetown University）的哲學系博士生C.H. Jeffrey Tsoi對端傳媒記者說。2019年夏天他還在香港的街頭，初秋便已抵達華盛頓的知名學府。剛剛來的那個週末，香港的硝煙還未從腦海中淡去，他走到白宮門外的草坪上，參加了一場港僑組織的民主集會。

華盛頓的初秋尚無涼意，驕陽似火，不輸香港的酷熱。有人派中英文的傳單，有人拉橫幅，有人指引媒體記者。呼喊口號之後，大家合唱名曲《海闊天空》。

當時，《香港人權與民主法案》已經在美國參眾兩院外交事務委員會獲動議，也有網民進行白宮聯署，但尚未排入國會議程，一切都還是未知數。Tsoi開始研讀法案原文，接着又循跡讀了1992年的《美國香港政策法》（United States-Hong Kong Policy Act）。法案中涉及的立法程序他看不懂，便繼續找國會的資料看，最後一路讀到美國憲法原文。

他花了四天時間，用中英雙語撰文《香港人權與民主法案解說文》（上下兩輯），在社交媒體上引發不少關注，隨後，HKDC邀請他幫忙梳理資料。

與此同時，Tsoi與住在馬利蘭州（Maryland，馬里蘭州）的香港朋友開始嘗試接觸所屬地區的眾議員（representative）。之所以沒有在華盛頓特區做這件事，是因為特區的特殊性，雖有民選代表卻在國會沒有完整的投票權。而毗鄰華府的馬利蘭州卻不同，Tsoi認為他們傳遞給議員的聲音是有機會被立法機構聽到的。

他們的主要目的是讓議員聯合署名法案（cosponsor）。議員聯合署名是一個重要的表達機制。Tsoi認為，越來越多的議員表達支持，便會影響其他沉默或不表態的議員。特別是到了參議院，有「無異議通過」（unanimous consent）的立法過程。「Cosponsor是非常主要的指標，讓其他議員了解到是不是這個法案已經有大多數參議員支持，如果是的話，就沒必要反對，自動通過。」

Tsoi和朋友一共見到了兩位議員的助手（staffer），民主黨和共和黨都有，每次會面一個多小時，他們事先準備一些筆記，讓美國人聽他們解釋。「staffer的工作就是要面對群眾，」因此談話非常順利。

Joseph Ng也說，他第一次參加過總統大選投票後才發現，總統是誰不是最重要的，「重要的是地區的那個，那才是真正能幫到你的人。」

普通選民在通常情況下只能見到議員的助手。而在國會山面見議員這類「級別較高」的活動，就由HKDC的人來完成。

在加入HKDC之前，朱牧民曾在美國不同地區的基層非盈利機構工作。他曾參與明尼蘇達州的免費午餐項目，使六萬餘名低收入家庭學生受益，並推動立法終止了這個州的「午餐羞辱」（Lunch Shaming）——這是一個長久以來在美國教育體系中存在的問題，當一個學生因家境貧困等原因無法支付學校的正常午餐，學校便會給他另一份午餐果腹，例如半個三明治，而原本那份豐盛的午餐則會被丟進垃圾桶。

從那時起，朱牧民便在國會山奔走來往。他稱自己不是社運分子或政治家，而是一個「組織者」（organizer），幫助那些「沒有錢僱說客」、「沒有錢加入競選團隊」、「不住在華盛頓也沒有機會和政治人物握手」的普通美國人向上傳遞訴求。

對美國政客來說，朱牧民是一位經驗豐富老道的專家。有媒體稱朱牧民與美國國會及行政當局中國委員會（Congressional-Executive Commission on China, CECC）聯席主席麥高文（Jim McGovern）共事十年，但他沒有向端傳媒記者透露與政界人士的交往細節。不過香港眾志的敖卓軒說，「Samuel（朱牧民）在國會有很多contacts（聯繫人），能約到很多不同的議員。」楊錦霞也佐證了這一點，「Samuel幫忙聯絡國會、議員，做很多統籌的事情。」同時，朱牧民也是HKDC唯一一個拿工資的員工。

Joseph Ng則是HKDC幾位主要成員中唯一居住在華盛頓的人，每當有香港人士來拜訪，他便幫忙開車、接送。他的美國老闆通常都準他假期，因為老闆上世紀九十年代曾在香港工作，「很關心香港的事」。

「民主體制就建立在利益的分享之上」

端傳媒記者在美國眾議院雷波恩大樓（Rayburn House）見到朱牧民。這幢大樓與最高權力機構國會大廈隔街相望，是一百多位眾議員辦公所在地。朱牧民一身西服革履，笑稱自己從早上七點三十大樓開門便進來與各個人士會面，直到下午七時，大樓快要關閉，才有空接受採訪。

「香港人在爭取民主，但民主本身是一團亂的。」朱牧民說，「HKDC並不是在憑空創造美國對香港的支持，」而是教香港人如何在「一團亂的民主」中找到正中要害的靶心，例如應該向誰表達訴求、以及在什麼時機找到那個人。「在這個過程中，你要不斷增強自己的能力和參與民主過程的意願。」這不是一蹴而就，而是需要長期、不斷努力的事。

政治遊說在華盛頓擁有悠久的歷史。美國政治學者Lester W. Milbrath曾在其名著《華盛頓說客調查》（Washington Lobbyists Survey）中第一次提出遊說的定義：那些代表特定公民利益的人，為了能改變政府決策者的決定，而進行與政府決策者之間畸形的溝通和交流活動。

從20世紀以來，美國擺脱孤立主義，轉而更多介入國際政治，來自不同族裔和群體的遊說也愈發興盛，他們要通過積極訴求、辯論、提供證據以及運用媒體的力量實影響決策者，實現自己的目的。例如，1990年代，愛爾蘭裔美國人就曾遊說克林頓政府介入北愛爾蘭和平進程。

回到香港的問題上，無論是網民聯署、寄信議員、明信片運動，在很大程度上是起到「告知」（inform）的作用——告訴美國上下甚至整個世界，香港正在發生一件大事。而遊說（lobby）而則要把各方利益都擺清楚。換句話說，他們要正視一個問題：這些美國政客為什麼要幫助你？

香港浸會大學政治及國際關係學系助理教授鄭煒對端傳媒記者說，美國若要高舉民主自由，做西方世界的主導者，便「要有能力支援和它share common value（分享共同價值）的人」。

2019年11月中大、理大事件之後，美國上下被勾起了對天安門事件的回憶。據香港政治學者沈旭暉對《立場新聞》的引述，法案的發起者、共和黨參議員魯比奧（Marco Rubio，魯比歐）利用這一時機，說服了暗中拖延法案討論的參議院多數黨領袖麥康奈爾（Mitch McConnell，麥康諾），促使數名遲疑的參議員投下贊成票。

上述猜測，端傳媒記者未能在國會得到證實。但一位工作人員以不具名的方式表示，中大、理大事件在某種程度上起到了助力。

這位工作人員提示記者留意參眾兩院通過的時間表：10月15日，眾議院通過法案；11月11日，香港西灣河開槍、中大和理大沖突爆發；11月14日，參議院啟動熱線機制（hotline）——這個機制為法案加快速度通過而設立，指法案在未經表決但無異議的情況下便可以通過；11月19日，參議院通過法案；11月20日，眾議院以417比1票壓倒性通過法案；11月21日，眾議院長蘭茜·佩洛西（Nancy Patricia Pelosi，裴洛西）簽字；11月24日，香港區議會選舉；11月25日，特朗普簽署法案。

朱牧民說，從11月中旬開始的這個過程「是非常緊湊的」,「我做了二十年，從來沒有見過這麼快的速度，從來沒有。」

發起法案的是共和黨的魯比奧，為法案高調站臺的是民主黨的佩洛西。英文媒體稱這是「民主共和兩黨的罕見團結」——既有左派支持民主和人權，又有右派意欲抗衡北京，因此在國會成為鮮有爭議的跨黨派議題。法案從2014年雨傘運動被起草開始，五年時間默默無聞，最終在2019年末短短的一個星期中衝刺達成。

「香港本來是不被納入這個圈子的，」鄭煒補充，而反修例運動讓美國看到「香港公民社會支持的價值真的和美國有很大的符合」。

也因此，在華盛頓流傳着另外一種說法，香港法案是議員們付出較少成本、便可獲得目光和支持的一項「政治成績」。例如密蘇里州（Missouri）的參議員霍利（Josh Hawley），他剛剛慶祝過四十週歲生日，是參議院最年輕的議員。他過往並無和香港或中國的交集，卻在2019年10月親自到香港，還推出自己的一項法案《香港如水法案》（Hong Kong Be Water Act）。因此有人質疑他是否為「博眼球」。

「每件事情都會有這樣的一個論調，」楊錦霞對端傳媒記者說，霍利與HKDC來往較多，也見過不少香港社運年輕人，「我不會說100% is No，但我本人不會以這樣的心機去想一個人。」「每個州只有兩個參議員，他們要肩負的東西多的是。他如果覺得香港是本錢，密蘇里有多少香港人會投他？比紐約、加州少得多了。為什麼要拉我們？」

從多年前，自李柱銘來美與佩洛西見面時，楊錦霞便在一旁觀察。那時的遊說主題圍繞九七回歸和香港前途。她覺得，時至今日，新一代遊說者與新一代美國政客已經摩擦出不同的「活力」（dynamic）。「老一輩比較客套，有禮有往，」而黃之鋒這類的年輕人「會有很多要講的話，他們（指議員）聽得津津有味。」

「民主體制就建立在利益的分享之上。我們需要認清人們的個體利益，以及不同群體之間的共同利益。」朱牧民覺得，「若要獲得國會議員的支持，你必須知道他們的最重要的個體利益之一就是想要連任，他們想要保住自己的工作。」因此，他們只有去了解選民的意願，獲得選民的支持。

「中國才是美國的主要目標，香港不是」

時間轉眼已是2020年初。美國內政外交依然一團亂麻，總統被彈劾、伊朗問題爭議不斷、中美貿易戰達成初步協議、2020大選在即……支持法案的香港運動者們的焦慮不減絲毫：法案的下一步，應該怎麼辦？這份法案究竟能在多大程度上改變香港的境遇？

與之前遊說民選代表不同的是，法案在通過後從國會移交到行政機關來執行。其中，香港年度自主報告由美國國務院執行，由國務卿提交給國會；香港年度禁運報告由美國商務部來執行；人權侵犯者制裁名單則由美國總統在2020年五月初彙總出一個名單——或者這麼說，法案雖通過，但如何發揮效用，則取決於白宮的態度。

此刻，仍有不少民間組織趁勢行動。譬如香港大專學界國際事務代表團（Hong Kong Higher Institutions International Affairs Delegation）製作了近100個「侵害香港自由民主」的人士名單，放在網上供傳播，以期可以被決策者看到。

但與之前的遊說相比，現在進入了「另一套邏輯」，香港眾志的敖卓軒對端傳媒記者說。國會代表了廣泛多樣的利益群體和之間相互交雜、重疊乃至衝突的訴求。但「美國的行政機關，他們要如何去執行一個美國的法律，是美國的事情。」

敖卓軒現在華盛頓的喬治城大學讀歷史系博士，也參加過香港問題的國會聽證會。他對記者解釋，國會是立法機構，每個議員未必會有特定人手會跟進香港和中國的議題，因此遊說國會是會有成效的。而國務院則有專門的外交部門和智囊團，「他們是官僚系統，每做一個決定可能要經過二十個人同意才能夠出一個聲明。」

「國務院是負責執行的，他們要經過比較複雜的過程。不是說你去告訴他們，他們就會聽的。」楊錦霞補充。接下來的問題便是：在香港問題上，白宮和國務院是不是和國會站在同一方？

這個問題無論如何也不能繞開中國。特朗普政府在貿易談判上已與北京糾纏近兩年時光。「坦白說，我覺得我們的政府可以做得更好。」新年剛過，美國國會及行政當局中國委員會（CECC）發布了最新的年度中國報告，在國會大廈舉辦的發布會上，提起香港法案，當記者問道是否政府和國會的立場一致，委員會主席麥高文（James McGovern）這樣回答。

「如果這屆政府為了貿易談判而對香港的人權問題妥協，便是喪失了基本的道德準則。」麥高文說。

CECC的最新中國報告重申了香港的修例問題、警察濫用暴力問題以及香港政府對特區地區選舉的干預。麥高文對端傳媒記者表示，希望這份報告能夠成為國務院製作香港年度自主報告的重要參考。

「整體而言，華盛頓對香港的關注很少。當然第一個（原因）是中方，第二是美國商業團體，跟中國有貿易關係的。」敖卓軒對端傳媒記者說。兩者也均在華盛頓進行反遊說（counter-lobbying）活動。

特朗普政府在2020年1月15日和中國簽訂第一階段的貿易協議。這份協議中，中國將終止強制技術轉讓，增加購買美國商品，開放金融業務，以及為在華美資企業提供更多法律保護，但降低整體關稅、停止國企補貼等問題未在協議中清晰展示。據《紐約客》在2020年初的一篇報導中分析，特朗普若要爭取連任，必須在接下來的幾個月——也就是大選前夕製造美國經濟與就業的繁榮景象。因此，特朗普「相當着急」與中國達成貿易協議，並會尋找任何藉口避免給中國商品再加關税。

北京的遊說則以更隱秘的方式進行。截至發稿前，端傳媒記者尚無法獲得任何願意被公開發表的採訪。僅有一位接近此事的人士表示北京的遊說「並非真正有效」，因美國對待此事的重點已從商業利益轉移到了對國家安全戰略的考慮。同時，「美國的主流民意也傾向支持香港，」這位人士說。在2019年11月末的一項全國民意調查中，有68%的美國人希望自己的國家支持香港民主運動，哪怕這將激怒中國。

不過，一位在2019年剛剛卸任的美國駐港高級外交官員對端傳媒記者表示他並不支持這份法案。這或許可代表美國行政機構內部的部分觀點。相反，他認為這份法案有可能進一步傷害到香港的自治。「你要清楚香港仍然享有高度的自治，暢通的互聯網、自由貿易、遊行的權利……」這位卸任官員說，美國要做的是「保持和加強香港的現狀，而非改變它」。

他的顧慮主要來自於法案中的香港年度自主報告。這個條款要求國務卿每年提交一份評估香港是否充分自治的報告，以判斷香港是否「值得美國法律延續九七前對其之待遇。」「這其中牽涉了大量在港的美資企業的信心、投資和技術轉移問題、法律規範……後續影響遠遠超出了政府所能掌控的範疇。」

焦慮早已傳遞到了美國商界。香港美國商會（The American Chamber of Commerce in Hong Kong）接連發出聲明，支持法案旨在維護香港自由民主的目的，但在一些條款可能造成的影響表示顧慮，主要體現在美國出口禁運條款，以及經濟和簽證制裁條款。

並且，在平衡香港問題和中國貿易談判上，「特朗普總統有時很困惑」，上文提到的卸任官員表示，「中國才是美國的主要目標，香港不是。」

困惑不僅是特朗普總統一個人的。「我也很困惑，他們已經比中國大陸自由多了，香港人到底想要什麼？」他對端傳媒記者說。

「法案是多餘的，但依然值得」

前美國駐香港及澳門總領事唐偉康（Kurt W. Tong）在最近的《外交事務》（Foreign Affairs）上發表文章，肯定香港是自由世界的一員，稱對美國來說，香港是維護開放社會價值的有利平台。但美國應謹慎考慮這份法案帶來的不良後果。

唐偉康舉例澳大利亞在2019年簽訂了與香港的自由貿易協定，牢牢鎖住香港自治帶來的好處。他認為這才是美國政府應該考慮的方式。

端傳媒記者無法聯絡到白宮或國務院就此事進行回應，僅獲得一份美國國務卿蓬佩奧（Mike R. Pompeo）的聲明，稱「美國會繼續和香港、中國政府合作，保護香港人權和基本自由，推動香港的高度自治。」

與此同時，美國霍夫斯特拉大學法律系教授古舉倫（Julian Ku）的一篇文章在美國學界中引發不小反響。這篇在Lawfare Institute和布魯金斯學會（Brookings Institute）聯合發表的文章稱，「法案是多餘的，但依然值得」（The Hong Kong Human Rights and Democracy Act is redundant, but still worthwhile）。

古舉倫對端傳媒記者解釋，稱法案「值得」，是因為它很大程度上傳遞了一個政治信號，也就是不管貿易談判如何，甚至下屆美國總統花落誰家，美國國會都視香港問題為中美關係的中心議題。

為何法案是「多餘的」，古舉倫以法案中最重要的三個條款舉例。

一是香港年度自主報告，承襲1992年的《香港政策法》，新的法案要求每年美國政府都要評估香港是否還可以享有不同於中國的特殊待遇，並詳列了評估標準，其中人權狀況也包含在內。「但在這份法案之前，總統其實已經有權力去終結香港的特殊待遇，」古舉倫在他的文章中寫道，但總統從未那樣做過，而這份法案顯然也沒有賦予行政機構新的相關權力。因此，「這更像是國會在向行政機構傳遞信號，敦促他們比過去更認真地考慮行使權力。」而至於這份即將在2020年三、四月間出台的報告，「我想他們會有很多的警告，很多批評，但不會真的取消香港的特殊地位。」古舉倫推測。

二是簽證保障。法案原文針對2014年後（即雨傘運動之後）居住在香港，並申請前往美國入境、留學或工作，「若其本來符合簽證資格，不得以該申請者遭受基於政治動機所作的拘捕、囚禁或政府其他不良行動作為主因而被拒絕發放簽證」。也就是說，許多被香港警方拘捕並控以暴動罪的示威者，可被包含在法案內。「但美國簽證官在通過或拒發籤證時仍有廣泛的自由裁量權，」古舉倫說，「而基於《美國移民法》（Immigration and Nationality Act），簽證申請者無法申請司法複核。」不過，「對於每年數千想要到美國留學的香港學生來說，這條法例仍有一定的象徵意義。」

三是個體制裁報告。無論多少香港民間團體正在制定自己的名單，並努力在網絡上擴散，法案中寫的是「總統『應該』（shall）對這些違反人權的人士進行經濟制裁。總統『應該』（shall）拒絕或撤回他們的美國簽證。」法案的用詞是「應該」而不是「必須」。同時，法案賦予總統權力去決定誰是侵害香港人權的人士，「即便真的列出名單，可能會是級別較低的人（lower-level people）。」古舉倫分析。

他對端傳媒記者介紹，行政機構有自己的資訊來源，有的是公開資料（public material），也有駐港美領館、非政府機構等來源。「現在香港一些民間組織正在製作資料，這些是公開資料，或許會被用到。」而無論特朗普總統的彈劾進展如何，「民主、共和兩黨在香港問題上依然是一致的，也會在某種程度上給總統一些壓力。」

Tsoi在研讀法案時也與古舉倫寫信交流。他依然在自己的文章裏孜孜不倦地鼓勵着香港人收集證據並交於香港眾志這類積極參與國際遊說的組織，因他們會與黨內資深參與外交關係的參議員、眾議員聯結密切，「最終可能成為總統草擬製裁報告的基礎之一」。他周圍的美國朋友對香港的關注不減，早上走進辦公室，教授便會問他：「今天香港怎麼樣？」

但敖卓軒對端傳媒記者說，「至今，從法律11月底簽署到現在，一個多月，國務院的人沒有和我們接觸。」關於HKDC的進展，楊錦霞稱「不方便講」，這一個月多時間裏「大家都在過年、過節，工作日很少」，且「川普在被彈劾，視線也轉移到那一邊。」

「『一國兩制』只有五十年，2047年很快要來了，你覺得現在的努力是有意義的嗎？」端傳媒記者問。

「為什麼沒有意義？」楊錦霞反問，「現在爭取的是我們應該所得的。走在前線的都是年輕人，二十年後他們才三十、四十幾歲，他們當然要為自己爭取。如果我們就坐在這裏等，那些不能移民的人怎麼辦？」

「這份法案不會一夜之間解決所有的問題。通過一項法案只是一個開始。」朱牧民說。「從立法到產生效用之間，有很多很多路要走。」

但重要是的，要先贏。「教會人們如何建立權力的最好辦法就是贏得勝利。（The best way to teach people how to build power is by winning.）」朱牧民用英文回答，「當《香港人權與民主法案》通過時，香港人知道自己贏了，現在他們知道自己可以做更多的事、改變現狀。」