深度 評論

來自北方的天然氣管道,為何引起美國與德國的紛爭?

在美國看來,俄羅斯加強對歐洲能源的供應,就像一個火藥桶被埋在盟軍的腹地。


工人正在接駁由德國連接至俄羅斯的北溪二號天然氣管道。 攝:Stefan Sauer/picture alliance via Getty Images
工人正在接駁由德國連接至俄羅斯的北溪二號天然氣管道。 攝:Stefan Sauer/picture alliance via Getty Images

最近,美國總統特朗普簽署了美國國會通過的新一年度的國防授權法(NADD 2020)。中文讀者一般關注有關中國和台灣的段落。但引起最大爭議的,卻是在歐洲。德國人發現,國防授權法中有一個段落,關於即將完成的北溪2號天然氣管道計劃(Nord Stream 2 pipeline project)。在第7502段中,國會要求,美國政府制裁所有參與建造北溪2號的公司和負責人,措施包括對個人取消簽證和凍結財產等。

北溪2號的管道工程,只差160公里就完工,但現在一家參與的工程公司已因此而暫時停工,何時能完成不得而知。德國總理默克爾,也對美國干涉德國和歐洲的能源政策表示不滿,並認為這已經干涉到本國內政。

歐洲能源的命門

北溪2號爲什麽這麽牽動兩國的神經?這要從德國和歐盟的能源結構說起。德國和歐盟整體都是能源輸入國。歐盟是世界上最大的天然氣消費地區(國),能源結構中的四分一來自天然氣,年需求達到4800億立方米。但歐盟自產的天然氣只佔30%,大部分天然氣都必須從外國輸入。目前最大的進口來源是俄羅斯,佔歐盟進口量的43%,挪威排第二(33%),阿爾及利亞排第三(9%)。

傳統的天然氣通過管道輸送。爲此,歐洲建立了一個龐大的天然氣管道網絡。從俄羅斯到歐洲的管道目前有七條,除了北溪管道之外,都走陸地。也就是說要經過東歐地區。其中兩條經過白羅斯,三條經過烏克蘭,一條經過土耳其。這些管道再經過波蘭、斯洛伐克、摩爾多瓦、保加利亞等才進入德國和西歐其他地區。

北溪1號(Nord Stream)是目前唯一建成的走水路的管道,通過波羅的海直接到達德國。原先俄羅斯等正在興建一條南溪管道,計劃通過黑海直接到保加利亞。但在2014年俄羅斯非法吞併克里米亞之後停工。目前引起爭議的北溪2號,其路綫幾乎和北溪1號一樣「肩並肩」。其功用是把原先北溪1號的供應量提高到多一倍以上。

圖:端傳媒設計組

美國反對北溪1號的一個重要原因是能源競爭。美國近十多年大力開發頁岩汽,成爲世界最大的天然氣生產國,也從天然氣輸入國變成輸出國。美國輸出天然氣以液化天然氣形式輸出。液化天然氣使用冷凍技術,可以用液體的形式把天然氣儲存在專用的容器内,再用船隻和車輛運輸,不依賴管道。於是液化天然氣成爲管道天然氣的競爭對手。

目前歐洲進口液化天然氣占總進口天然氣的比例正急速上升,但最大的進口來源是傳統的天然氣生產強國卡塔爾,美國急慾在歐洲這個龐大的能源市場分一杯羹。多少由於特朗普的賣力推動,近三年,美國對歐洲的液化石油氣出口激增。2018年,歐洲進口自美國的液態天然氣占液態天然氣總進口的5%,而在今年前11個月,美國的份額已經上升到14.3%。

德國進口俄羅斯的管道天然氣,無疑會減少進口美國液化天然氣(或降低進口增長率)。因此,不少人誤認爲,美國之所以指責北溪2號,是單純因爲經濟上的競爭關係,但這個問題當然不這麽簡單。事實上,歐盟多個國家也同樣反對北溪2號。這既有整個歐盟的能源安全問題的「大算盤」,也有部分歐盟國家的「小算盤」。

能源與安全

保障能源安全是一個國家或歐盟這樣的共同體的重要議程,歐洲是提倡綠色能源最積極的地區。雖然歐盟大力發展綠色能源,但目前還無法擺脫對傳統化石能源的依賴。現在「去核化」也成爲「綠色革命」的新趨勢,這又不得不更多地採用化石能源去取代淘汰的核能。而相對來說,天然氣比石油產生的溫室氣體要少,被視為一種「較乾淨」的能源。於是,天然氣就成爲歐洲做到完全(或大部分)依靠綠色能源之前的最佳「次選擇」。因此,歐洲的天然氣消費在可見的將來依然會快速增長。

然而根據現在的天然氣結構,俄羅斯提供的天然氣份額太大(至少30%),而俄羅斯又是北約的假想敵,又因爲烏克蘭事件被歐盟制裁,俄羅斯完全可以將天然氣供應作為武器,與歐盟討價還價。如果俄羅斯一下子關閉管道,歐洲人就很難渡過寒冷的冬天。

因此,歐盟本身就有理由多樣化天然氣的來源。事實上,保障天然氣安全多樣化來源已經寫入歐盟的文件。在這種情況下,北溪2號增加俄羅斯輸出德國的天然氣能力,與這個目標背道而馳。特別是北溪1綫(俄羅斯占51%股權)和北溪2綫(俄羅斯占100%股權)都由俄羅斯公司控制運營,更加深了歐盟的不安全感。因此,歐盟高峰會主席圖斯克(Donald Tusk)反對該計劃

工人正在接駁由德國連接至俄羅斯的北溪二號天然氣管道。

工人正在接駁由德國連接至俄羅斯的北溪二號天然氣管道。攝:Krisztian Bocsi/Bloomberg via Getty Images

而從小算盤看,現有的七條管道中,六條走陸路,這給俄羅斯帶來很大的麻煩。俄羅斯的現時的戰略目的,不是吞併歐洲,而是恢復對東歐國家的影響力。管道沿綫的東歐國家是受俄羅斯能源依賴最大的國家。理論上,俄羅斯很方便動用「天然氣武器」令這些國家就範,但實情並不如此。

管道沿綫國家有歐盟國家(立陶宛、斯洛伐克等)和非歐盟國家(烏克蘭、土耳其)以及白羅斯這個俄羅斯的小兄弟。關閉歐盟國家的管道會惹來歐盟的反擊,俄羅斯自然不會亂來。但即便關閉非歐盟國家的管道,也會惹來歐盟的反擊。如果俄羅斯關閉通往烏克蘭的管道,受影響的不只是烏克蘭,還包括通過烏克蘭管道輸送到的歐洲其他國家,包括德國,而這會惹來很大的外交糾紛。因此,俄羅斯的能源武器要用在這些國家上其實上也不能得心應手。

對德國來説,她可以給俄羅斯施加壓力,但不希望與俄羅斯全面交惡,自然也不希望看到俄羅斯把心一橫地關閉烏克蘭管道時,會嚴重影響自己的天然氣供應。於是對俄羅斯和德國來説,新建一條北溪2號,繞過東歐國家,增加俄羅斯對德國的直接輸出容量,對雙方都有好處。除德國以外,其他中歐和西歐國家也可以沾光。因此,也有其他國家(奧地利)支持德國。

但這樣對東歐國家,特別是烏克蘭來説是噩夢,因爲這意味著俄羅斯可以肆無忌憚地利用能源為武器要挾自己。雖然俄羅斯答應歐盟,不會隨意關閉烏克蘭管道,但這種保證廉價得沒有人會當真。畢竟,俄羅斯連白紙黑字的以保障烏克蘭領土完整換取烏克蘭放棄核武器的外交備忘錄都視爲「一張廢紙」,又能指望它的保證會多神聖?

不但烏克蘭不安,波蘭、斯洛伐克等歐盟沿綫國家也非常緊張。中東歐國家對俄羅斯天然氣的依賴極大,不少國家達到100%。雖然歐盟有條款保障自己,但沒有實際利益這個更深一層的保障,還是不牢靠。還有的東歐國家雖然不在管道主幹的沿綫,但受惠於從通過東歐國家管道分出來的支綫,也對東歐國家受俄羅斯威脅感同身受,也反對北溪2號。另外反對北溪2號的就是南綫的國家,包括意大利和匈牙利等,它們質疑德國處事不公。克裏米亞危機之後,歐盟要求停止南溪綫的建設,爲何北溪綫又可以新起一條?

於是,2016年八個中東歐歐盟國家(波蘭、捷克、斯洛伐克、羅馬尼亞、匈牙利、愛沙尼亞、拉托維亞、立陶宛)聯合聲明反對北溪2號。這正對了美國支持新歐洲,制衡舊歐洲的路綫。因此,對美國來説,俄羅斯是重要的對手。反對北溪2號既有經濟上的利益,也有對整個歐盟能源安全的憂慮,同樣有反對德國在歐盟獨大的考慮。這些訴求都不能說完全無理。

2019年G20峰會,特朗普與普京一同於大阪出席會議。

2019年G20峰會,特朗普與普京一同於大阪出席會議。攝:Brendan Smialowski / AFP via Getty Images

德國的反擊?

事實上,美國在北溪2號上已經使出了很大的外交努力,總統、副總統、國務卿、國會外交事務委員會等輪番上陣,但也無法阻止德國。不過,出動到「制裁」這個武器,這還是太過激。

一般而言,在這類事務上給盟國施加壓力很常見。但不會在法案中,對著盟國的公司用取消簽證和凍結財產這類激烈「制裁」方式表現出來。畢竟,能源政策是德國的内政,德國和俄羅斯做生意,既沒有違反任何聯合國決議,也沒有超出當年烏克蘭事件後西方國家制裁俄羅斯的範圍。這也無法與特朗普自己退出伊朗核協議之後對伊朗禁運和相關制裁相提並論:因爲美國自己本身禁止美國公司和伊朗交易,制裁其他與伊朗交易的公司好歹有一定的「一視同仁」的原則。美國自己也和俄羅斯做生意,卻制裁和俄羅斯作生意的德國(及其他國家)的公司,這未免説不過去。

正如德國外長馬斯(Heiko Maas)表示,「歐洲的能源政策只能由歐洲自己決定,單方面制裁北溪2號是錯誤的方法」。德國朝野各黨都站成一線反對美國的做法。聯合執政的基民黨(CDU)國會議員尼克(Andreas Nick)認爲,美國對北溪2號的制裁會令整個德國團結起來支持這個項目,因爲這「事關國家的主權」。另一個聯合執政的德國社民黨(SPD)的議會黨團發言人慕茨尼克(Rolf Mützenich)則諷刺「歐盟和德國不是特朗普的同盟,反而是要向特朗普朝貢的藩屬國」。至於那些支持與俄國加強聯係的反對黨,如綠黨,左翼黨等就更強硬了。好在法案中有30天的寬限期,給雙方留下一些轉彎的餘地。老成持重的默克爾也不願意放棄與美國對話解決問題,讓人贊嘆她的政治忍耐力。

美國在北溪2號事件上如此對德國施加壓力,對美國要求德國拒絕華爲也是不利的。德國對華為的態度非常矛盾。一方面,德國雖擔心安全問題,但直接拒絕華為顯然會受到中國的報復,而這種在商貿關係上對等的報復(比如制裁德國汽車公司)不能説是無理的。於是德國傾向和中國簽訂「互不從事間諜活動的協議」,再要求華為遵守德國制定的安全規定(留下「軟性」拒絕華為的後路)。這種做法中國和德國都願意接受。

但美國則一直施壓德國直接拒絕華為,否則將不再分享情報。雖然美國的做法不無技術理由,但在德國國安一直依賴與美國情報合作的情況下,「不分享情報」的做法危害德國安全,很難不被德國人視爲一種要挾。在德國政府舉棋不定的情況下,美國在北溪2號上的施壓,也可能進一步增加德國對美國的反感。

作爲一個強國,德國應對美國高壓的手段不少。在地緣政治上,德國是歐盟第一強國,主導歐盟事務,保障歐盟的團結是德國的最大利益,同時它也依賴北約也就是美國的保護,領土有大量美軍駐扎。美國不願歐盟脫離自己的控制,一直扶持「新歐洲」對沖德國的影響。法國想聯合德國組建一支歐洲聯軍,協調歐盟國家的軍事行動,讓歐洲國家在北約之外有獨立的戰力,是政治和軍事上的重要保障。如何調整與俄羅斯的政策,在不影響歐洲團結的前提下,在外交上通過親善俄羅斯(或許加上中國)對沖美國的影響,或許是德國在外交上最費心力的措施。

但目前最重要的,或許是要加速構建一個不受美國控制的金融網絡,一個歐洲對美國的「防火墻」。美國之所以有「長臂管轄」的能力,就是因爲它是事實上的國際金融中心,美元為事實上的國際貨幣,世界絕大部分的國際交易都繞不開美國的金融系統。於是美國能用國内法管轄國内的金融系統,再通過這個系統「長臂延伸」到其他國家。應該說,這種做法雖然合法,但不盡合理,可是這正是美國一國獨大之下的國際現實。

歐洲現時建有名為INSTEX系統(Instrument in Support of Trade Exchanges)的新結算系統。這個系統在美國退出伊朗核協議之後,由德國、法國和英國聯合打造,設立一個以物易物的記賬系統,讓三國和伊朗之間的交易在各自設立的特殊國内帳戶上完成,資金不進出國境。這種方法相對「原始」,但它可以不使用美元交易,也不使用美國為中心的SWIFT銀行轉賬系統,從而徹底繞過美國國内法制裁的目標。

目前已經有另外六個歐洲國家願意加入這個系統,俄羅斯也表達參與的興趣。北溪2號事件可能會進一步加速歐洲國家把INSTEX進一步提升到直接貨幣交易的水平,成爲真正通用的獨立金融系統,亦即歐洲的金融防火墻。

(黎蝸藤,旅美歷史學者,哲學博士)

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