2020台灣大選 深度 2020台灣大選

大選的隱形前哨戰:如何打贏一場農會選舉?

根據統計,台灣農業正式從業人口不足5%,為何「農會」卻成為總統選戰中的兵家必爭之地?


農人在新竹的田地上務農。 攝:陳焯煇/端傳媒
農人在新竹的田地上務農。 攝:陳焯煇/端傳媒

每到大選,農會總成為選舉關鍵字,誰掌握了農會,彷彿就掌握了地方動員的通關密碼。而農會的選舉經費行情,更不在正式公職選舉之下,部分較「富」的農會,甚至有選舉總經費破億的情事,令不明究裡的人感到驚嘆。畢竟,台灣的農業就業人口並不高,根據2017年農委會調查,僅剩55.5 萬人,占全國就業人口4.9%;且台灣的人均所得在2008年突破兩萬美元,早已不是農業社會,那為何「農會」還在選舉中扮演如此重要的角色?

農會,是台灣特有的農民社團法人組織,在世界上獨一無二。農會在名義上是一民間團體,卻依法負擔政府與農民溝通的責任,必須替政府宣導農事法令,也接受政府委託,以執行當前的農業政策,性質介於公與私之間。

如此特殊的體制,可以溯源自日治時期,一開始僅有最基層的產業組合、中層的州廳層級農會,在日本「軍刀農政」(意即以強勢軍警力量要求農民配合國家農業政策)、戰爭動員的需求下,逐步演變為完整的「市街庄-州廳-全島」的三級農會制度。到了戰後,國民黨沿用此一體制,並將產業組合改組為鄉鎮市區農會,成為今日三級農會體制的濫觴。

台灣農會體制變革簡史。
台灣農會體制變革簡史。圖:端傳媒設計部

在三級農會制度下,從實際務農的鄉村到繁華的都會地區,都有基層農會組織存在。農會的信用(存放款、信貸、融資)、供銷(農產運銷、加工、儲運)、推廣(生產輔導、行銷)、保險(農民保險與作物保險)等部門幾乎可以全方位、紮實觸及到農村的每一位成員。可以說,農會是台灣非宗教型鄉村政治組織中,肉眼可見的最小單位。

農會信用部是最受農民歡迎的銀行。

前總統李登輝

除了是台灣最基層、由農民選舉的農政組織之外,農會的另一個特殊之處,在於擁有可以存放款的信用部,是深入農村的農業金融體系。前總統李登輝曾說,「農會信用部是最受農民歡迎的銀行。」台灣各地的農村裏,也常常可見「有錢存農會、需錢農會借」的宣傳字樣。與一般銀行相比,農會外觀看起來不夠起眼,但信用部卻財力驚人。自1993年開始,全台農會信用部存款盈餘已突破新台幣百億元,1994年更高達新台幣117.2億元,創下記錄。

農會信用部之所以能累積豐厚盈餘,源自台灣戰後國內金融市場相對封閉,各地信用部負起基層融資工作,與農民客戶之間除了金融往來,往往還有村莊內親朋故舊多重合作關係與人際關係,存的不只是錢、更是人情,是故經營績效驚人。自1980年代末期開始,台灣經濟快速發展、外貿興盛、股市交易熱絡,包含農地在內的房地產價格上漲,帶動農會信用部存款水漲船高。

「那時候(農會信用部)放款多好放呀!農民土地權狀拿過來,給我們看一看,兩百萬就貸給你,因為我根本不怕,這筆錢可能明天就變成三百萬、四百萬,因為(90年代台灣)股市上萬點,誰也不覺得它會掉下來。但股市趴一聲,說掉就掉,馬上就降下來,信用部很快就出問題。」一位自信用部退休、有三十年資歷的農會幹部如此回憶。

90年代中期,快速成長的經濟開始泡沫化,房地產市場景氣進入低谷,各農會信用部的體質參差不齊,本來就未必能符合「正常金融機構」水準,到了潮水退去時,經營績效明顯惡化。1995年開始,桃園中壢市農會、屏東鹽埔鄉農會信用部相繼發生擠兌案件,引發農民與其他客戶恐慌,形成骨牌效應,直到1997年二月底為止,共有42家農會信用部發生擠兌效應,大幅動搖台灣農村金融信心。

台灣農會信用部歷年盈餘(1986-2011年)

台灣農會信用部歷年盈餘(1986-2011年)圖:端傳媒設計部

「當年法規不夠齊全的時候,很多體質不良的農會信用部擁有大筆存款,但放款條件非常寬鬆、『看關係』,可以說,當時的信用部根本就是農會幹部的自家小金庫,多的是用來當做地方選舉經費、買股票、買房子,非常混亂。」一位曾經親歷當年擠兌風暴的農政官員如此回憶。為了改變這一亂象,2001年開始,中央存保公司開始進駐經營不善的農會信用部,並移交給台灣銀行等金融機構承接。

但很快地,農民就開始反應融資管道受阻,無法以自有農地、農業設施或其他不動產借款,銀行也陸續遷出,不再提供服務。因此,2005年開始,農委會訂定〈經銀行承受信用部之農會漁會申請設立信用部之審核基準〉,農漁會可以申請重設信用部,但主管機關會就經營情形、淨值、債信、經營團隊等項目進行審核。

之所以開放讓這些信用部重新設立,而不能直接以一般銀行取而代之,主要還是因為農業金融相較於一般金融,有週轉慢、風險高、單位服務成本高、消費性成本大、以農地為主要擔保品、農業共同設施投資所需比重大、相對低利資金需求殷切等特性。時至今日,幾個經營不善的農會信用部多半已經重新起死回生,農會依然是農村的最小基層單位,信用部也依然是許多農民「最愛的銀行」。

蘆州區農會信用部門口。

蘆州區農會信用部門口。攝:陳焯煇/端傳媒

一場「經典」而「完整」的農會選舉案件

因為在農村有如此難以取代的特殊地位,又必須經過選舉決定領導團隊,這讓農會成為正式公職選舉的前哨戰。2017年九月,法務部調查局台南市調查處發佈新聞稿,宣布偵破該年「結構最大、規模最完整」的基層農會賄選案。

根據調查處指出,時任新化農會理事長的李偉智及其所屬派系為全盤掌控農會,「(李偉智)深知必須先取得過半數的農民代表席次,才能獲得過半數的理監事席次,進而掌控理事長、常務監事及總幹事三大職務,因此從去年底即開始進行各層次之布局。」而李偉智布局的方式,根據調查處調查結果,就是「提供金錢予農民代表參選人作為賄選之用。」

台南市調查處指出,在該屆農民代表選舉結果出爐後,李偉智派系取得24席,以應選45席,已經過了半數。根據調查戰記錄,當晚李偉智派系「即將該等當選代表帶往嘉義、臺中及南投等風景區進行旅遊綁樁賄選,俟3月1日始集體載回投票,在縝密配票下,順利取得過半數之5席理事(應選9席)及2席監事(應選3席),當日隨即將理事當選人帶往高雄,續經金門赴中國大陸廈門,再轉赴珠海、澳門,3月7日由澳門返回高雄,3月9日上午集中載往新化區農會投票。」

選舉結果出爐,李偉智派系順利取代原有派系,拿下理事長、常務監事及總幹事職務,李偉智本人也在隔年順利當選台南市議員。被判決賄選確定之後,李偉智向媒體表示「錯了就錯了」,坦然接受判決結果,並主動請辭農會理事長一職。但李偉智的其他公職身分並不受影響,他至今仍是現任的議員,持續在地方上活躍。

通常是由有意願競選的派系出來「組隊」,早在選舉結果出爐之前,就已經分配好誰是理監事、誰是總幹事,少有理事長上任後才任命總幹事的情事。

一名南部農會的操盤手說,新化農會這樣的選舉布局,確實如調查站所說,是一個相當完整的農會選舉結構,「而且相當經典。」

從新化農會一案中,可以清楚看出,台灣農會選舉並非由會員直接選舉,而是採取「會員-(選出)代表-(選出)理監事-(選出)理事長-(任命)總幹事」五道關卡,最後由總幹事執行相關會務。有意競選的團隊,必須在每一道關卡都勝過對手,才有可能完整掌握農會話事權;而無意競選卻「有票」的人士,也能在每一道關卡展現自己的影響力,進而使競選團隊必須「來談談」未來農會與地方事務安排方針。當中的每一步,都是地方政治的刀光劍影。

如何贏得農會選舉?

如何贏得農會選舉?圖:端傳媒設計部

根據《台灣農會史》記載,台灣農會採取總幹事制度,原初理念是「總幹事有能、理事長有權」,即由總幹事負責農會經營、並握有人事財政權,但理事長握有總幹事的任命權,另設監事進行監督稽核。但在實務操作上,通常是由有意願競選的派系出來「組隊」,早在選舉結果出爐之前,就已經分配好誰是理監事、誰是總幹事,少有理事長上任後才任命總幹事的情事。

「在選舉的初期,我們就會來談好,誰要當總幹事、誰要當理事長?或者我們拉誰來做我們的監事?差別在哪裡,就在『選舉糧草』,也就是選舉經費,想當總幹事、想當理事長的人,要出的經費比例不一樣的。」這名操盤手分析,每次農會的選舉經費,大約都要新台幣三千萬起跳,「這有行情,從歷屆選舉看下來,我們就大概知道要花多少錢。如果戰況激烈,你這次需要買票,那還要更貴。」

一般農會選舉經費行情,多半落在三千萬至五千萬之間,有時甚至破億,「這筆錢通常有幾種攤法,一種是總幹事與理事長八二開、七三開、六四開,看你們兩個交情跟財力而定。有時候是總幹事六、理事長三,剩下的理事出一,偶爾也有常務監事出一的。」「巨頭」們出資的比例,自然也會影響到選後話事的權力。

也正因此,台灣農會常喚總幹事、理事長與常務監事為「農會三巨頭」,是該屆農會的主幹。一般雖以理事長為尊,但通常總幹事才是實際經營者,眾人通常會給予同等尊重。於本屆總統與立委大選前夕,美濃農會舉辦「白玉蘿蔔節」,所有與會貴賓皆有按例向總幹事、理事長問候,其中一位市府官員致辭時,卻漏唱了總幹事的姓名,僅向理事長問好,馬上引起圍觀農民低聲碎念「怎麼沒叫總幹事?」農會總幹事在農村地位,可見一斑。

備齊經費之後,正式的農會選舉就要開打。不少地方政治人物都同意,農會選舉的困難程度,有時更甚正式的地方公職選舉。曾任雲林縣長、立委的蘇治芬,就曾經感嘆「我們(民進黨)真的很難選贏農會。」

以台灣鄉村地區的農會為例,各村里會員數以兩千人做指標。若該村里的人數在2,000人以下,則一村里是兩席代表;接下來每一千人則多一席代表,故一村里3,000人即有三席、4,000人四席,以此類推。但因《農會法》規定一戶僅能有一名農會會員,故一村里頂多只能選出三席代表(意指會員數在3,000人左右)若該村里有四、五席代表,則意指當地有超過四、五千戶農民,則該村里人口數勢將破萬,已達都市水準,通常農村人口並不會達到這個水準。

蘇治芬解釋,若農會會員代表有45席,在選舉中,最理想的狀態,就是「去跟對手拼二分之一」,即找出28個左右的候選人出來參選,且席席皆上,讓己方的人馬能當選二分之一的會員代表,「但通常我們沒有辦法找到這麼多人,通常只能推到三分之一。」

蘇治芬分析,以3,000人的選區為例,「該區應選三席,一區應選三席,假設我們推兩個,五個候選人去拼三席,他們就集中火力,打掉我們兩個的其中一個,另外一席讓給你沒關係,反正他們最後還是有兩席。對手要怎麼去打我們的這一個?就在這一區猛攻買票,針對你這個人有可能拿票的範圍,買到贏。如果這兩席要全上,我們就也要跟著違法買票,而且是兩席都要買票,這樣不對吧。但追根究柢,還是因為我們找不到三個人出來跟他拼三席,根本找不到候選人。」

為何連在當地土生土長、能夠當選縣長的蘇治芬,都找不夠人當「農會代表」候選人?蘇治芬解釋,「因為一個選區是一個村,這個候選人一出來,他的家族宗親就會有70票,如果你要再抓一個人出來,可能就是他的親戚。所以我們一般人去找,都沒有人願意去當農會代表,而且他如果要跟現有的代表競爭,想要選上,並不容易。農會的家族已經建立起來,整個農會代表的體系,通常都是比較老的在做代表,老爸如果死了就換兒子做,或者換你宗親裡面的誰做。」

世襲風氣所及,通常在一個選區裡,老手都已經可以計算一位候選人背後的家族有幾票。「做農會代表其實是一個沒有負擔的工作,平常不需要做什麼,過去(民進黨未成立時)民進黨也不會跟他競爭,所以過去通常都會找經濟不錯的大家族成員來做,你如果要找一個人出來對選,首先經濟還要比他好,還有可能你找出來了,但他卻原來的代表有親戚關係,很容易被勸退。」

蘇治芬觀察,隔壁縣曾有一位農會總幹事,「第一次出來選花了很多錢,第二次他不想再花力氣選,就直接用喬(台語,意指協調)的,拿三千萬出來給對手,讓對手退選。結果到了第三次,這個對手竟然又宣布要出來選。這總幹事就抱怨『啊他(對手)怎麼又要來拿?』其實這三千萬他要是直接拿去當做選舉經費,也不會選輸這個對手,但他還是選擇拿出這三千萬。三千萬現金,直接放在桌上,對方的小弟就出來把錢抱走,地方上傳這個畫面,傳了好久。」

為何這位總幹事不直接拿三千萬下場選舉,反而選擇讓對手一再來「拿」甜頭?「因為這個對手是黑道,這裡面有身家性命的問題。直接給比較簡單,又比較安全。這個人平白無故得到三千萬,然後就可以分給他小弟。這種依附而生、密密麻麻的關係,我們真的很難去形容他。」蘇治芬感嘆。

但是,另一位鄰近雲林的縣市農會幹部,卻直言,「蘇治芬這樣說,就表示她其實對地方的掌握程度還不夠高,但也不是她的錯,雲林縣的農會,已經是特定一群人的勢力範圍,外人確實很難突破。」

2019年4月4日,總統蔡英文(左3)與民進黨籍立委陳明文(左2) 等人一同與嘉義縣中埔鄉農會絲瓜產銷班成員座談,更親自體驗採絲瓜,駕駛農用搬運車至絲入口。

2019年4月4日,總統蔡英文(左3)與民進黨籍立委陳明文(左2) 等人一同與嘉義縣中埔鄉農會絲瓜產銷班成員座談,更親自體驗採絲瓜,駕駛農用搬運車至絲入口。 攝:黃國芳/中央社

鄉村賽局:農會選舉數學題

「這是一個賽局。」

這位幹部分析,如果想要突破蘇治芬描述的困境、贏得農會選舉,一位稱職的「樁腳」必須這樣做:「我們先來盤點,每個選區裡面先點兵。有些選區應選兩席,我要推幾人?兩人或一人?應選三席的那些選區,我是要推一人、兩人或三人?假設我這一區應選兩席,當然我最想要兩席全拿,可是你要考量你在這一區支持度有多大?若你在這一區支持度不大,為了避免票源分散嘛,那我保守策略,搞一個就好,那我這一區就算跟你平手,因為我這一區比較弱。那我再思考我必須在其他區贏過你。」

而即便在己方有把握的區域,也很難做到「提名三席、三席全上」,不是不可能做到,但風險太大。「你提三席,三席選的結果把票分了,搞不好你半席沒有,或只拿到一席,最有可能的是我提兩席,三席我拿兩席就好,我已經讓你,可是我還是贏你一席,贏一席,啊我另外一席跟你平手,那我就贏你一席,那我就贏了。」反之,若在己方沒有把握的弱區,甚至可以考慮只提一席、讓兩席,讓票源集中,起碼不會一無所獲。

「這是一個賽局。」這位資深幹部如此總結。

在農會代表提名的過程中,將會考驗這組「農會選舉團隊」在該區的支持度。從尋找代表開始,就是一次人際關係的考驗,這位「願意被提名」當代表的人,或許與農會選舉團隊是親戚、彼此信任的朋友,或者起碼是各種利益的共同體。這位代表必須在該區與團隊幹部發揮加成作用,「假設在這一區三席裡面,我支持度本來只有一席,但我透過跟他合作,我或許可以攻下兩席。」另一位高屏溪流域的農會總幹事譬喻,「這就是每次選舉前『調兵點將』的基本工作。」

「要有兵,也要有將,有兵不一定有將,就算你有會員支持,也要有足夠的代表出來搶席次。重點是代表席次,所以那個影響力,不只是考量我在那區的影響力,還包括說我可不可以在那區找到有影響力的人,成為我的陣營的代表。」這位總幹事扳指算給《端傳媒》記者聽:「只要讓一位原本有實力當選代表的人成為我的陣營,我就賺翻了,我本來一席也沒有,現在立馬多一席。又或者本來只有一席的實力,讓對手一席,但我又成功提名了一個對的人,我在這區就直接翻盤,由輸變贏。」

每逢農會選舉前夕,真正專業的選舉團隊都會仔細計算票數,若能在農會代表層級選舉取得勝利,就已踏出了勝利的第一步。但在取勝之外,也要精算成本效益。農會代表45席,若有團隊採取「全數提名」戰略,經費花費恐怕要次次破億,「這真的是一門藝術。到底幾席是最佳戰略?可以贏過半但不要花太多冤枉錢?45席過半是23席,你可能要提25席,但25席很危險,可能要提到30席至40席左右比較保險。但你提越高、就代表選舉花費越高,我只是要過半,可是又不能剛好過半,因為太危險。也有發生過說代表選舉的時候贏不夠多,後來在理監事選舉的層級有『武將』被策反、整個翻盤,也有發生過這種事。」

因為農會選舉採取間接投票制,在每一個層級,都會發生「策反」的情事。理監事會選舉自是步步驚心、不在話下,也才會有農會在理事會選舉前夕帶著理事們往廈門、珠海、澳門旅遊一圈再回來投票的情事。但在基層的農會代表選舉時,也會出現諜對諜的劇碼,「如果我在某區真的很弱,只能攻一席,怎麼辦?那我就設法買下對方的人,叫他偏我這邊,他表面上一樣出來選,看起來是代表對方派系,但他又不是認真要當選,作假動作,把對方的票分掉,讓我當選。這就是我下重金給他,叫他打假球。」一位中部的農會幹部如此分析。

在農村裏,什麼樣的人會配合「打假球」干擾農會選舉?「有一種人是因為他財務有問題、但又有跟農會借錢,如果是現任農會幹部想選連任,就可以威脅他『這次選舉你不准動,你敢動?我就馬上要你還錢。』」在90年代農會信用部體質相對不良、被諷刺為「總幹事小金庫」的年代,這樣的情形比比皆是;近年來狀況已經有所改善,但經營團隊還是可以在還款時限、利息上給出或取消優惠措施,造成債務人的財務壓力,進而答應「打假球」。

2019年10月17日,國民黨總統參選人韓國瑜17日早上拜訪琉球鄉漁會、農會,獲得熱烈歡迎。

2019年10月17日,國民黨總統參選人韓國瑜17日早上拜訪琉球鄉漁會、農會,獲得熱烈歡迎。攝:余祥/中央社

農會選舉完,隔年馬上就選縣長、議員,再過兩年選總統、立委。選完立委,又要再改選農會,週而復始。

「坦白說,每次在盤點農會代表候選人、計算人馬的時候,就是在進行整個鄉村人際網絡關係的大盤點。誰跟誰在這段時間結仇了、誰跟誰在這段時間已經結為親家了,誰在這段時間陷入財務危機、可能會被對手威脅或拉走,你都要重新摸清一次。」美濃農村田野學會常務理事溫仲良分析,只要這組團隊可以順利通過農會選舉考驗,接下來的議員、立委乃至總統選舉工作,基本上也都能掌握地方動員系統。

「因為農村人際關係是變動的,每四年經過一次農會選舉,我們就能重新看見現在人際關係的狀況。政府做都市計劃,會定期做都市計劃通盤檢討,那我們農會選舉就是在進行每四年一次的『農村人際關係通盤檢討』」換言之,農會選舉的重要性,並不是因為「掌握了農會就掌握地方勢力」,而是「已經掌握了地方的人際與利害關係的團隊,才能在農會選舉中勝出。」

一位高雄地區的農會總幹事直指,「去年地方選舉,大家都在說蕭漢俊(高雄農會總幹事)多厲害、幫韓國瑜多少票,事實上那是因為蕭背後是王金平,王金平對地方關係是瞭如指掌,王金平也根本不需要去掌握農會。大家這種說法,是倒因為果。」

而台灣農會選舉,恰好落在總統大選的隔年、地方選舉的前一年,以本屆為例,下次改選期程會落在2021年,「所以農會選舉完,隔年馬上就選縣長、議員,再過兩年選總統、立委。選完立委,又要再改選農會,週而復始。農會等於是一種練兵,你選完,整個盤基本上就照這樣走,接下來的各級選舉,你都可以打通關了。」

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