專訪美中關係學者：香港是新柏林？示威者太暴力？《人權法案》能否過參議院？

編者按：香港困局，你我都不是局外人。反修例運動蔓延四個多月，單一的修例議題，觸發史無前例的管治危機，戰場更延伸至國際層面，一國兩制這場制度實驗，面臨九七以來最大的挑戰。困局中埋藏了哪些新老問題，博弈中的各方在想什麼，如何研判進退，局面將走向何方？「拆局」將帶來系列專訪，邀請學者、時評人、政界中人，與我們一起拆解局勢，理順脈絡，探尋出路。

10月15日，華盛頓國會山莊，《2019年香港人權與民主法案》（下稱《人權法案》）、《保護香港法案》及《與香港站在一起決議案》三份草案獲眾議院通過，在香港示威者看來，這是持續四個多月的反抗運動在國際戰線的一次小報捷。

最受關注的《人權法案》，目前仍等待參議院審議，如果獲批，美國國務卿須每年向國會報告，分析香港自治狀況，衡量應否保留「獨立關稅區」地位。

另外，法案生效後的180天內，美國總統要先提交第一份「侵害」香港人權者的名單，禁止他們入境及凍結在美國的資產。目前建議的名單中，包括官員、警察、議員，甚至18區民政專員，立法會議員葉劉淑儀、何君堯均榜上有名。

《保護香港法案》則譴責香港警方違反國際標準，侵害示威者言論和集會自由，倘若通過，將禁止美國政府出售催淚彈、橡膠子彈等人群管制工具，直到警方停止侵害人權。

前港大法律學者戴大為（Michael C. Davis）形容，《人權法案》擴大了華府監察香港政策的工具庫。對於法案獲批，在香港「連登討論區」，有網民樂觀其成，直指美國「這個大佬跟得過」，並呼籲群眾開設推特帳戶，主攻國際線，務求引起更多國際關注。

《人權法案》早於2014年11月已被提出，卻一直淹沒於國會海量議題中。2014年、2015年、2017年，法案的三個版本嘗試闖關，卻通通因會期有限，未上大會，就在委員會階段無疾而終。終於到今年，在反修例風波和中美貿易戰下，第四版法案獲民主、共和兩黨支持，破天荒衝出眾議院的外交關係委員會，在10月國會復會後第一天被提上議程並獲批，下一步將到參議院。10月16日，參議院的外交關係委員會主席里施（Jim Risch）獲悉香港法案於眾議院通過後更向傳媒表示，香港議題是他的頭號要務，「將以最快速度前進」。

不過，上述法案對香港局勢和中港關係影響有多大？法案又是否真的乘借東風，有望在參議院通過？目前中美新關係該如何理解？是否如爭取法案的香港眾志秘書長黃之鋒所言，香港類似冷戰時期的柏林？端傳媒特此採訪了兩位研究中美關係的美國學者。

「香港的示威者，前線與後援，都為世界上了特別的一課。」杜克雷（Clayton Dube）對端傳媒表示。杜克雷是南加州大學美中學院（USC U.S.-China Institute）院長，涉獵國際關係、中國關係前景等研究。今年9月，他舉辦了一場關於香港的討論，點出九十後、千禧後香港年輕人在運動扮演的角色，在他看來，示威者與特區政府及北京之間的猜疑已積重難返。

另一位為布魯金斯學會（Brookings Institution）東北亞政策研究中心的資深研究員卜睿哲（Richard C. Bush III)。他曾於美國國防部、美國國務院工作，專門研究美國與中國、台灣、日本、韓國等國際關係，2016年就香港議題著有《與魔獸共存：中國陰影下的香港》（Hong Kong in the Shadow of China: Living with the Leviathan）一書。同在9月，他撰文指，若運動繼續朝分離主義的方向邁進，示威者認為有望獲勝是「魯莽及傲慢」，卜睿哲預測北京會不惜一切保住香港，呼籲示威者慮而後行。

兩位學者將以兩種美國視角，兩種中國觀察，兩種香港分析，與端傳媒分享他們的看法。

（以下為專訪問答整理，端：端傳媒 杜：杜克雷 卜：卜睿哲 ）

中美新「冷戰」：香港非柏林

端：中美兩國爭霸，摩擦衝突持續升溫，有媒體形容兩國正處於「冷戰 2.0」或「準冷戰」（quasi-cold war），而香港則可能成為新冷戰的自由世界前哨，你怎麼看？

杜：中美現在並非冷戰，兩國關係未差劣到這地步，但不代表不可走到這一步，而現實中我們正朝此方向前進：10月7日，美國商務部以中國侵害新疆維吾爾族為由，已將8家中資企業和20個機構列入黑名單，要求美國國民不要出售相關產品。

但儘管如此，我們之間仍有大量人口流動，頻繁的物流，兩國領袖也相繼表態希望解決分歧，共同合作。正因他們如是說，我才覺得我們未到冷戰狀態，不然不用說這些話，而是全力動員國民和盟友抗衡對方吧。

卜：冷戰是個差勁的比喻。如今的世界，跟美蘇相爭的冷戰時代相差太遠。

美中競賽，很多人只說它是一種戰略競爭。當然，這種競賽可以很激烈，但不代表兩國之間的關係不能修補，假若兩國都有意圖化解。

短期內，中美關係是會繼續變差的，皆因在國防、經濟、價值觀上衝突連連，單說國防，就有南海問題，台灣隨時也難獨善其身。某些特朗普幕僚視中國為敵手，我相信他們的摩擦還會持續一段日子，除非美國有一個全新的管治團隊。

但無論如何，如今的世界經濟太環環相扣，中美經濟休戚與共，各個領域均需要合作。世界變了樣，美國不少盟友也希望跟中國維持友好。如美國跟中國真的有一場貨真價實的「冷戰」，要盟友加入，他們大可不從，現在已不是美國領導北約的時代。

戰略競爭

端：杜教授，正如你剛才說，中美可有機會走向一場冷戰，你會覺得香港有機會變成冷戰時代的柏林嗎？當年由西方國家控制的西柏林，位處蘇聯紅色控制區，被形容是「自由世界的前哨」。而現在，越來越多人將兩地相提並論，比如黃之鋒便形容香港是「新柏林」，是自由世界對抗專制中國的橋頭堡，你怎樣看？

杜：香港不是柏林。

確實香港跟當年的柏林有點相似，同樣是那個國家的特別地區，有著言論、出版、集會自由，同樣有美國在背後支持他們保留公民權利，但香港跟柏林不同的是：當年美國、法國、英國在柏林設置了共同佔領區，有官方角色，要肩負不少責任，但香港沒有。

舉個例：柏林空運（Berlin Airlift）。蘇聯為了對抗控制西柏林的盟軍，在1948年6月24日全面封鎖所有通往柏林的火車、船運和高速公路，企圖令西柏林成為死城，迫盟軍就範。一日後，美軍已發動軍事行動「維生作戰」（Operation Vittles）回應，著空軍於西柏林上空投擲食物及生活所需品，維持西柏林運輸，其後英國、法國等西方盟國相繼加入，終令蘇聯於1949年5月解封柏林。

假如香港公民受威脅，這些國家極其量會制裁中國，但斷不會就香港問題作軍事行動，跟中國兵戎相見。

而今天香港，首先所有當年參與「柏林空運」的國家，如今都不會對「香港是中國一部分」有異議，他們在「一國兩制」下享有利益，亦希望繼續推動。另外，假如香港公民受威脅，這些國家極其量會制裁中國，但斷不會就香港問題作軍事行動，跟中國兵戎相見。

1963年，甘迺迪曾說「我們都是柏林人」（Ich bin ein Berliner），表示同情柏林，聲援柏林，這種聲援，可包含軍事元素在內；這種元素，不會在香港找到。

所以兩地情況太不同。假如黃之鋒說香港有一種「柏林精神」，這個反倒有可能吧。

美國不喜歡勇武抗爭

端：假如美中關係不是冷戰，只是交惡，香港會從中受益還是受害？你如何看待香港最近規模龐大的抗爭運動？

杜：我不太喜歡用「受益」和「受害」這兩個詞。我覺得中美是好是壞，香港民主議題都總是存在。很多美國政客，不計最高領導層，都普遍支持香港能有更透明、更有民意認受的政府，只是現在中美交惡，香港議題才忽然變得矚目罷了。

但如果真的要我選，我會說，這一刻，我看不到香港如何在中美交惡下受害。《人權法案》會在兩國關係變差之時，變得越來越重要。

回應第二條問題，香港這次示威打破了「香港人」一貫只顧工作、消費、旅行的形象，展現全新的一面。當然，示威者不代表所有香港人，而且示威規模現在開始變小，但我仍看到有一大群人每週全心全意投放於示威運動上，使世界更了解香港，更仰慕香港。

示威者很聰明，把大多數示威活動集中在假日及周末舉行，顯示出他們既不想影響其他市民，但又希望堅持上街，讓運動持續下去。示威者趨向年輕化，他們很多在97回歸時還是小孩，甚至還未出生。他們很具代表性，他們告訴大家：如果香港人對政府感到不滿，會走出街頭表達意見。

北京政府唯一可以化解這個局面就是讓香港政府實施由下而上、而不是由上而下的管治方針…… 而美國為免落中國口實，也只會強調我們現在做的，是支持香港人爭取中國政府認為是「法律」的東西。

因此，北京政府唯一可以化解這個局面就是讓香港政府實施由下而上、而不是由上而下的管治方針。如果他們不這樣做，即使抗議活動結束，也會有其他事情發生。而美國為免落中國口實，也只會強調我們現在做的，是支持香港人爭取中國政府認為是「法律」的東西——寫了在《基本法》的民主普選，不多不少。

可是我要說，不論中美港關係怎樣，三地唯一共同點就是對暴力的反感。大家看著如今的暴力情況，沒有人會開心。

端：近日美國參議員告魯斯（Ted Cruz）訪港觀察事態時，也曾提到和平示威的重要，呼籲示威者停止暴力，參議院其他議員也紛紛提到關注香港武力升級的情況。其實美國大眾和政治人物如何看待這場運動的勇武手法？

杜：有些人會覺得暴力是必須、可理解，但我會說，這些肯定不是美國主流意見。在美國，絕大部分的民眾、政客、政府中人都不會同情暴力，不論是警察暴力，還是示威者暴力。這是個共識。

當然，如今美國的支持仍然站在示威者一方，皆因過去幾個月，按照民意調查來看，大家還是把暴力歸咎於警方。可是，當示威者頭腦發熱而開始變得不理性，當商店如星巴克被破壞，當汽油彈出現，一切都變得不那麼吸引，這樣也許會將美國的支持置於困局中。你要知道，這些場面令人提心吊膽，不少的外籍人士也表示擔憂。

我不是說示威者用激烈手法就是壞，但總體而言不利形象。大家還是喜歡看和平遊行，89年的六四大遊行、03年的七一大遊行，12年的反國教大遊行、14年大致和平的雨傘運動，這是令香港成為「香港」的東西。

真正令美國人感動，還是二百萬人無懼風雨，走出街頭遊行，高呼「我們不要這條法例！」最給大家想像空間還是這些。

卜：當示威者扔汽油彈那刻，就怎樣也不會得到美國同情，不管警察做什麼。

暴力不是解決香港問題的方法。我擔心現在只是香港某部分反對者，為一己私利而使用暴力，他們根本不在乎這對自己，或者是700萬人帶來什麼後果。如果要解決這問題，大家必須坐下對話，釐清問題本質和現實政治是什麼，再找出合理的折衷方案。

端：不少示威者和市民都提到，今日的香港，即使想有和平示威，警察也不允許，不發不反對通知書，其實有效和平表達意見之路已被堵塞了，你如何看？

杜：讓日常的不日常，警方不批准示威，對大局而言並不健康。

我認為一開始，示威者闖入立法會，或者損毀一些具國家意味的物件，這個大家還是理解，仍然覺得合理；可回到眼下的破壞商店，確實很難說。

很多在香港的人很清楚警方濫用武力，因此較同情示威者的暴力，但對身處外地的人，分不清中資與否，看到暴力就是暴力，就代表香港不穩，就代表香港是個營商和旅遊好地方的聲譽被動搖了。

端：現時示威者以破壞中資商店為主，你如何理解這個現象？

杜：不管是不是中資，破壞商店和暴力都不利示威運動。6月，行動的升級終令政府撤回法案，但現在的升級——破壞商店——似乎只會令更多同路人卻步。

沒錯，很多在香港的人很清楚警方濫用武力，因此較同情示威者的暴力，但對身處外地的人，分不清中資與否，看到暴力就是暴力，就代表香港不穩，就代表香港是個營商和旅遊好地方的聲譽被動搖了。

端：激進示威者選某些商店，他們是帶著某些理據的，美國民眾對此了解嗎？

杜：我可以告訴你：他們不太了解。除非你在香港有人脈，或者對香港事態有個人或專業興趣，你才會有概念示威者暴力緣何而起。可惜大部分美國民眾不是這樣，你要體諒他們，我們的政治問題已多不勝數。雖則美國民眾經常聽到香港，知道某些訴求，但他們對運動的認知，都是靠零碎的照片、資訊拼湊而成。

卜：我同意以往的和平示威，真正和平示威，是香港政治的重要一環。但我也知道，大概12年前，很多示威者其實已沒跟從這些（警方）規矩，雨傘運動就是其中之一。

這樣說吧，其實警方批准示威與否，很取決示威者是否真心希望和平遊行。如果警方覺得中間又有人想以暴力挑釁警察，那麼他們就不批准。假設現在有一個遊行申請，要經過金鐘，那麼政府會擔心：會不會有一小批示威者脫離大隊，攻擊立法會呢？有發生過的，損毀嚴重，基本上是刑事罪行。因此，這是互不信任的結果，不應只得政府一方要贏回對方信心，示威者也要。

現在的示威群龍無首，希望和平遊行的人又控制不了激進示威者。除非你控制得到，回復秩序，否則很難說服政府（批准遊行）。

端：單從新聞來看，暴力手段也會發生在美國遊行示威中，不少暴力場面比香港的更加劇烈，美國群眾又如何看？

卜：暴力場面在美國是有的，但不經常發生。有些示威和平開展，暴力收場。2017年的Charlottesville 示威就是這樣，從一開始，示威者就無意和平示威。同樣事件發生在美國，群眾也不會同情示威者。

（編按：數千名「白人至上主義」者，包括新納粹主義和3K黨支持者，在Charlottesville的「團結右翼遊行」時與反種族主義者爆發衝突，終釀成1死19傷。）

《人權法案》象徵大於實效

端：如今《人權法案》等三項草案過了眾議院外交委員會、眾議院、參議院外交委員會，抵達參議院大會階段。香港不少示威者對通過法案期望甚殷，有些希望藉此達到「攬炒」（註：同歸於盡）的結果。假如通過了，總統也簽字了，你覺得法案能帶來什麼成效？

杜：其實《人權法案》象徵意義較大。我看不到當法案通過後，美國政府會有經濟、物流上狠狠制裁香港的可能性，而且亦沒跡象制裁會在短期實施。

我更擔心的是，美國有些議員會以為自己投了票就盡了責任，投了票就等於支持香港自主。其實通過了法案不自動等於香港變得獨特，這些只令你自我感覺良好，但不會有實際改變。只有美國議員不斷關注，不斷參與，不斷施壓，令香港議題能在中美領袖會面時被提及，這樣才真的有希望（維持香港獨特自主的地位）。

不過我想多說一點：法案走到這一步，示威者的努力沒有白費，他們不應氣餒，應為自己的付出而自豪。

卜：法案提到將會制裁一些侵害人權的港人，意思是他們不能來美國或在這裡擁有資產，不過第一個問題時：美國政府是否可以決定哪些人需要制裁？哪些官員會被列入黑名單，我看這個指引仍不是很清晰，執行不那麼容易。

在我看來，如果認為這條法案代表美國能幫香港達致普選，只是一個幻想。我真的看不到這條法例有什麼實際影響。

端：法案會否令美港關係存在更多不確定性，嚇怕企業，令他們撤資？

卜：告訴你吧：這條法案不會對美港經濟關係造成什麼影響。

《人權法案》跟《美港政策法》（US-Hong Kong Policy Act）均提到，美國總統有權中止美國與香港之間的活動和計劃。我認為這裡指的是雙邊計劃，例如，美國海關和商務部就高科技產品的出入口進行合作，而《美港政策法》賦予了總統中止這些合作的權利。但是法案裡的合作，還包括多邊協議，跟雙邊協議的標準又不同，因此美國政府要研究法律上，香港是否仍符合參與這些多邊協定的資格。假如美國總統覺得香港不再符合資格，他唯一可做的是國會報告，但報告過後，不代表會有改變。

我未必準確，但我相信《人權法案》並沒有賦予美國總統額外權力，以其他方式對待香港，可能只有世貿才有這權力作相關決策。

我未必準確，但我相信《人權法案》並沒有賦予美國總統額外權力，以其他方式對待香港，可能只有世貿才有這權力作相關決策。因此，這條法案對香港造成的損失可能遠低於市民預期，甚或是零。

但最壞的情況是，香港人會誇大了美國對香港支持，從而去冒一些他們承受不了的風險。

端：例如什麼風險？

卜：有些原本是和平示威者的可能認為，既然美國政府支持我們，美國政府會保證我們安然無恙，縱使違法也不會被捕，繼而再次衝擊立法會等等。

2019年是法案通過的「窗口」

端：我們明瞭，香港議題不是美國頭號議題，如今在參議院248項議案中排238位。《人權法案》審議前，有什麼潛在的爭議議題影響這個法案的進程？

杜：首先會是特朗普的彈劾調查，這已令美國政局混亂。

（編按：特朗普7月被揭發要求烏克蘭總統澤倫斯基（Volodymyr Zelensky）調查2020年總統選舉主要競爭對手拜登（Joe Biden），被指為求連任濫用權力。眾議院已贊成調查，下一站將到參議院。）

另外，對美國民眾而言，國內經濟議題至關重要。而美國大眾對經濟不確定存在憂慮，尤其貿易戰帶來的後遺。據我所知，貿易戰已削弱了美國0.5%的GDP，人們開始擔心自己工資。

還有一系列兩黨一直相持不下的議案，復會後可能又開火：民主黨關心的醫療保健；共和黨在意的移民問題；槍械管制；還有環境監管，特別是加州和華盛頓州之間的汽車排放協議。凡此種種，兩黨各不相讓，不易達成共識。

但這代表香港法案必定因而滯後嗎？未必。香港法案有兩大優勢：一、本身法案條文已存在，可隨時表決；二、條文已得到民主、共和兩黨支持，這反而有機會令法案推前點，更早通過。要知道，在美國政治，有熱心的小群體推動——而沒太大爭議——的法案，比一個理念分歧的大議題獲批來得簡單。

端：這條法案在眾議院雖有47名眾議員（26位民主黨，21位共和黨）共同發起，並獲得眾議院一致通過。不過，參議員對法案顯然不那麼熱情，100名議員，截至10月24日只有33位（17位民主黨，15位共和黨，1位獨立代表）共同發起草案。而且商界對法案的反感頗為明顯，香港是美國貿易順差最大的經濟體，2018年美國對港盈餘達311億美元。美國商會亦曾就推動《人權法案》表達過擔憂，指法案內提及的制裁官員舉動，隨時對美國的生意帶來「預料不到、適得其反的後果」（unintended, counterproductive consequences）。在這樣的格局下，法案在參議院獲得通過機會大嗎？能得到簡單多數嗎（simple majority，即51票）？

杜：我覺得有一批議員會抱持觀望態度，他們會靜觀北京對示威活動的反應來判斷應否支持法案。若北京反應激烈，又或者商界主動或高調反擊的話，這樣會麻煩點，他們未必會投贊成票。至於需要多少時間（才通過法案），我答不到。但我會說：注意，這些法案都是靠近2020年總統選舉年，一到明年，焦點盡在選舉，很多立法都不會發生。

2019年之前的日子，是通過《人權法案》的「窗口」。雖則時間不多，可都是我之前說，能令香港法案更快被處理的優勢是存在的。現在美國社會氣氛普遍同情香港示威者，並主張對中國強硬，這樣顯然有利香港法案。

卜：我認為參議院復會後，他們會先處理下個財政年度的法案。美國下個財政年度其實已開始了，但不是所有撥款都獲批。這個議題至關重要，頭號議案，因為政府部門隨時因而缺錢。

另外一個因素是參議院多數黨領袖麥康諾（Mitch McConnell）的取態，看他怎樣安排議程。他如何在有限的議會時間，安排議案次序會是關鍵。麥康諾經常不想安排一些他知道特朗普不會簽字的議案上議程，以免浪費時間。我不知道麥康諾跟白宮溝通如何，但他會希望跟白宮達成共識才放上議程。

另有一點也值得留意：即使參議院把法案放到大會討論，他們如若覺得條文有地方不妥可以修改，屆時參議院有自己的香港法案版本，又需要跟眾議院磨合，這裏又需要些時間。但需時多久，這個法案有沒有一個「窗口」，我確實不知。

麥康諾 （Mitch McConnell）

特朗普不會胡亂否決

端：假設在參議院也順利通過，法案到總統手上，特朗普否決機會大嗎？

杜：我覺得假若參眾兩院都通過了，特朗普很難否決。其實特朗普很重視出聲明和用行政命令，不會繞過國會私自做決定，通過某些法案。例如，他不得不接受國會通過的制裁俄羅斯議案。他要很小心選擇法案否決權，但我不認為香港法案是他急於移除的障礙。

特朗普的政治資本比我想像中小，如果他選擇否決，我會驚訝。除非北京以某種方法使他相信，否決法案能促成貿易戰談判，否則我認為他不會不簽字。

端：特朗普前幾個月對香港態度搖擺不定，一時說香港人「了不起」，一時又跟中方統一口徑，指香港示威為「暴動」。可是，他近日似乎越來越多談論香港，如在聯合國的發言，他的態度是不是變得清楚？

杜：我認為特朗普在聯合國的講話沒太多訊息，只是他首次跟國務卿態度一致罷了。那個是國務院準備的講話，我不認為這代表他有任何態度轉變。國務院和美國政府其他外交官員的標準答案就是：美國希望和平解決一切。既然中國承諾了香港「一國兩制」，中國應遵守諾言。

卜：他根本對香港沒固定態度，他甚至會視他與習近平的私交為一個重要考慮因素。如果他感覺到習近平很關注香港和台灣問題，而習近平不想美國製造麻煩，特朗普會考慮習近平的意見。

港人要跟中國人解釋，「一國兩制」是一個既有的共識

端：國際形勢，比如最近鬧得滿城風雨的NBA議題會如何影響香港抗爭運動？

杜：NBA事件很重要，提醒美國人香港為何要抗爭。

在此之前，儘管報紙、電視和互聯網一直存在大量香港抗爭運動相關資訊，但大多數美國人根本不像你和我般關注香港。NBA的中國爭議將美國和中國政府官方鼓吹的思維鴻溝顯露無遺，令許多美國人加深對中港局勢的了解。他們驚覺：原來中國是這樣專制，對言論自由這麼不寬容。

卜：我覺得NBA中國爭議引發到美國本土對香港抗爭運動的支持是過眼雲煙，美國和香港的新聞週期都很短，未必能實質為香港運動帶來什麼實際好處。

反而美國電視將會繼續播放示威者繼續投擲汽油彈，以及警方用警棍毆打示威者的照片和影片，這些影像會直接影響美國人對香港民主運動的聯想。我認為暴力若持續，香港怎樣也不會推動到民主。

單靠美國不夠，香港人要不忘跟大陸人溝通，告訴他們香港的示威不是代表港人不尊重或不愛中國，亦不是說「我們比你們更好」。

端：如果示威者要繼續贏得國際社會支持，爭取香港民主普選，他們應該怎樣做？

卜：美國普遍同情在「一國兩制 」框架下的香港人。我認為對反對派來說，要在美國贏取聲譽，最好就是停止暴力。暴力與美國人的觀點背道而馳，問題不應用暴力解決。這些舉動會令人覺得，某些示威者的目標和美國關注的重點不符。

杜：香港人英語流利，可以繼續用有創意的方法向國際社會表達訴求，多在媒體曝光，讓其他人了解香港人重視的價值和香港願景。投放更多資源於這種傳訊工作很有效，這也是驅使美國議員支持香港的原因，我每次看到香港人的文宣、故事都被深深打動。

但更重要是，單靠美國不夠，香港人要不忘跟大陸人溝通，告訴他們香港的示威不是代表港人不尊重或不愛中國，亦不是說「我們比你們更好」。港人要跟中國人解釋，「一國兩制」是一個既有的共識，並不挑戰主權的獨立制度，讓香港市民保留自己早已習慣的公民自由，允許他們在政府中發聲吧。

（特約撰稿人張宸邦對此文有重要貢獻。）