深度

揭仲:解放軍進香港「維穩治亂」的設想和代價

但當抗爭人數動輒數十萬,武裝部隊與港警又缺乏足夠法律依據與設施,來長期拘禁抗議人士的情況下,輕率動用武裝部隊是否真的有能力迅速平息抗爭?


2017年7月8日,香港回歸20年,解放軍昂船洲軍營開放日。 攝:林振東/端傳媒
2017年7月8日,香港回歸20年,解放軍昂船洲軍營開放日。 攝:林振東/端傳媒

在香港,由《逃犯條例》修訂引發的街頭示威越演越烈。在激烈的警民衝突不斷上演之際。解放軍駐港部隊以慶祝「八‧一建軍節」為由,於7月31日晚上,在官方微博發布《不忘初心,守護香江》的宣傳片。影片中出現駐港部隊在水車及裝甲車支援下,手持盾牌警棍演練處理示威活動的畫面;再加上駐港部隊司令員陳道祥同日晚間,對香港一系列抗議活動的強硬表態,甚至稱事件「嚴重觸碰了『一國兩制』的原則底線,絕對不能容忍」等,使外界開始憂慮北京是否將動用駐港或國內部隊介入香港局勢。

這樣的氣氛下,也使得駐港部隊這支除特定基地開放日外,平時甚少露面,甚至被形容為「隱形部隊」的單位,罕見地成為各方關注的焦點。

象徵主權、政治「靠得住」的駐港部隊

解放軍駐港部隊是一支陸海空三軍聯合部隊,自1993年4月組建迄今,在主要架構上始終維持一個陸軍步兵旅 ( 軍改後,於2017年底改為「駐港合成旅」),一個海軍艦艇大隊,和一個空軍航空兵團的型態。並由位於深圳觀瀾的後勤基地與東莞黃江的訓練基地提供支援,總兵力估計約七千多人,其中地面部隊約六千人。

駐港部隊直屬於中共中央軍委,但在戰備、訓練與管理上接受南部戰區(原廣州軍區)的督導;所轄陸軍、海軍和空軍部隊也絕大多數從南部戰區內,所謂的「英雄部隊」中抽調。例如駐港陸軍步兵旅在1993年4月首次組建時,核心單位就來自當時廣州軍區所屬第42集團軍第163師487團;該團的前身可追溯到1927年毛澤東於「秋收暴動」(大陸稱「秋收起義」)後,首批改編成軍的「中國工農革命軍第一師第一團」。

目前的駐港陸軍合成旅,仍然是由南部戰區的第74集團軍(前身即為第42集團軍)與75集團軍所轄單位中抽調。又例如駐港海軍艦艇大隊中,則包括前身曾參與1965年「八六海戰」與1974年「西沙海戰」的單位。因此,駐港部隊對北京而言,在「政治」上絕對靠得住。

駐港部隊人數雖僅七千人,但由於其在洗刷百年國恥、中共在港推動「一國兩制」的象徵,與扮演國家門面上的重要地位,使其位階不僅等同於集團軍,為「正軍級」單位;司令員與政治委員的地位也被刻意提高,享有「副戰區級」待遇,比集團軍軍長還高。

2019年6月29日,解放軍石崗軍營開放日,解放軍在持槍跳過火圈。

2019年6月29日,解放軍石崗軍營開放日,解放軍在持槍跳過火圈。攝:Paul Yeung/Bloomberg via Getty Images

在《中華人民共和國香港特別行政區駐軍法》(以下簡稱《駐軍法》)第五條中,明定駐港部隊的防務職責包括:

(一)防備和抵抗侵略,保衛香港特別行政區的安全;
(二)擔負防衛勤務;
(三)管理軍事設施;
(四)承辦有關的涉外軍事事宜。

雖然羅列了四種任務,但香港與大陸極為接近,幾乎不可能單獨面對外敵入侵;在地理位置與基地設施方面也不太可能成為解放軍投射武力的主要據點。因此,中共在此彈丸之地維持一支七千多人、包括陸海空三軍的聯合部隊,主要的目的還是在宣示主權,與作為洗刷國恥的象徵。事實上,在中國大陸若干探討駐港部隊的專文中,就指出駐港部隊的基本職責,依序為「主權宣示、維穩治亂、搶險救災、防衛作戰」,「主權宣示」仍然是排第一位。

此外,大陸相關的文獻中,也特別強調駐港部隊作為解放軍「門面」、擔負世人觀察解放軍形象「窗口」,與香港「一國兩制」具體實踐良好與否的特殊性與重要性。正因為如此,駐港部隊總部不僅設有法律處,應付駐港部隊在不同事務上,究竟該適用香港法律或中國大陸法律的問題;還設有新聞發言辦公室,擔任對外溝通的窗口。是中共所有「正軍級」單位中,唯一設有類似部門者。

為了維持駐港部隊對香港市民秋毫無犯、威武文明的正面形象,駐港部隊除特定的基地開放日與紀念儀式,其他時間幾乎與香港社會隔絕,甚至連休假都是返回廣東境內實施。此種極度低調、近乎封閉的管理,固然大幅減少駐港部隊人員因為政治思想、文化方面的隔閡,與香港民眾發生糾紛的機率;但也導致駐港部隊被部分香港媒體稱之為「隱形部隊」。一位在駐港部隊服役過的女性通訊人員,於接受香港媒體訪問時承認,在駐防香港的五年當中,一共只獲准上街一次,讓她到尖沙咀買衣服。

駐港部隊還有一個獨特之處,就是軍官與所屬基層建制部隊的輪換制度。在《駐軍法》第三條中,明定「香港駐軍實行人員輪換制度」。自1999年起,原則上每年有三分之一的人員離開香港返回大陸,並由廣州軍區(現在則是南部戰區)抽調相同數量的人員替換。

一般來說,駐港部隊機關軍官在香港的正常服役時間是三至六年;在所轄基層建制部隊中,則是每年替換一定的比例。近年,駐港部隊軍官輪換都是在12月舉行;基層建制部隊的輪換,則是從2015年起,由先前的11月改為8月底。截至2018年年底,駐港部隊已經完成了二十次的軍官輪換,與二十一次的部隊輪換。

值得注意的是,雖然駐港部隊的總兵力,自1997年6月30日首次進駐後迄今,一直沒太大變化;在每次完成部隊輪換後的官方媒體報導中,也總是不忘強調「駐軍在香港特別行政區的部隊員額和裝備數量保持不變」。但在《駐軍法》的第三條中,僅表示「其員額根據香港特別行政區防務的需要確定」,並無明文的數量限制。這意味著一旦北京政府有任何需要,隨時可以增加駐港部隊員額。

解放軍進入香港「維穩治亂」的兩種模式

如前所述,「維穩治亂」是駐港部隊重要性僅次於「主權宣示」的任務,則依照《駐軍法》的規定,中國軍方部隊進入香港市區執行「維穩治亂」任務,有兩種模式:

第一種模式,是依據《駐軍法》第六條;這條條文和《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第十八條第四項幾乎完全相同:

當「全國人民代表大會常務委員會決定宣佈戰爭狀態」,或者香港發生特區政府「不能控制的危及國家統一或安全的動亂」時,可以由北京政府宣布「全國性法律在香港特別行政區實施」。

所謂在香港實施「全國性法律,」,自然包括調動軍隊進入香港市區「制暴」、「平亂」等行動。

第二種模式的法源是《駐軍法》第十四條,規定香港特區政府「在必要時可以向中央人民政府請求香港駐軍協助維持社會治安和救助災害。」它附帶的規定是:

(一)任務完成後即返回駐地。
(二)在香港特別行政區政府的安排下,由香港駐軍最高指揮官或其授權的軍官指揮。
(三)協助維持社會治安和救助災害時,行使香港特別行政區法律規定的權力。

2019年8月11日,深水埗警署天台上的警察。

2019年8月11日,深水埗警署天台上的警察。攝:陳焯煇/端傳媒

兩種模式的差別在於:第二種模式,理論上是按照香港特別行政區的法律執行,香港特區政府至少形式上保有主動權,尚可勉強保留「一國兩制」的表象;但也意味著,解放軍的介入將僅限於駐港部隊。

若是第一種模式,則是在香港特區政府已經喪失功能的情況下,依照中國大陸的法律執行;且依照《基本法》十八條四項,屆時除駐港部隊外,還可自中國大陸調派其他武裝部隊—包括解放軍和武警—進入香港「維穩治亂」。這形同宣布香港社會秩序已經嚴重失控,連出動駐港部隊都無法處理;在政治上等於昭告天下,香港的「一國兩制」徹底失敗。因此,在沒有發生戰爭的情況下,若讓香港情勢發展到需要依照《基本法》第十八條及《駐軍法》第六條才能處理的地步,恐將嚴重衝擊北京領導人的威望。

換言之,對北京而言,若要軍事介入香港「反送中」抗爭,運用第二種模式,由香港特區政府出面向北京要求動用駐港部隊,配合香港警隊處理街頭抗爭,或許就成為比較合理、政治代價相對較小的選擇。這也意味著,北京必須在香港特區政府完全喪失功能,或香港警隊的組織與士氣瓦解前,就動用駐港部隊介入。因為若得不到總數達三萬三千人的香港警隊支援,駐港部隊在人數沒有大量擴充,和不動用步、機槍等殺傷性較強武器的情境下,幾乎不可能獨立達成恢復秩序的任務。

8月例行輪換時,香港會不會增兵?

不過,就算是援引《駐軍法》第十四條由港府出面要求北京動用駐港部隊,也意味著香港警隊處理局勢的能力明顯降低。因此,為了讓駐港部隊不出動則已,一出動就必須能迅速穩定局勢,以儘可能維持北京中央和香港特區政府的權威;北京在決定動用駐港部隊前,很可能會依照《駐軍法》第三條,「其員額根據香港特別行政區防務的需要確定」,增加駐港部隊的總兵力。

這意味著一個重要的觀察指標:8月底即將到來的駐港部隊基層建制單位的輪換,是否照常實施?或實施時,是否會出現進入香港的人數大幅超過離開香港的人數之變相增兵的情形,就成為近期內,觀察北京對軍事介入香港反送中運動態度的重要指標。

事實上,在中聯辦大樓被示威者圍堵,中共「國徽」被弄污;西鐵元朗站,也發生大批「白衣人」肆意襲擊民眾的事件後。南部戰區解放軍陸軍第74集團軍,就在次日於官方的微博中公布,所屬單位在廣東湛江進行突發反恐演習,以維護營區安全的消息。貼文中雖然沒有提到香港,但第74集團軍就是駐港陸軍合成旅核心的母體單位,不免讓人懷疑這些參與演習的單位,是否會在日後用來擴充駐港部隊的兵力。

出動武警或公安特警進入香港?

在1989年天安門事件後,中共大量設立武警部隊來處理大規模的民眾陳抗事件,讓解放軍得以在內部維穩任務上,居於第二線。但因為《駐軍法》第二條明文規定「中央人民政府派駐香港特別行政區負責防務的軍隊,由中國人民解放軍陸軍、海軍、空軍部隊組成」。同時,武警部隊雖然在軍改中,從2018年1月1日零時起,改由中共中央、中央軍委集中統一領導,但依照中共國防部的正式發言,武警部隊「不列入人民解放軍序列」。

因此,若北京和港府決定僅動用駐港部隊處理反送中街頭抗爭,大陸的武警部隊就不太可能以完整的建制單位投入。但也不能排除北京將部分擅長處理大規模民眾陳抗事件的武警單位,暫時改編為陸軍,並納入駐港部隊序列的可能性。

此外,今年6月8日,香港反送中大遊行前夕,央視突然披露駐港部隊曾與深圳特警聯合進行反恐演練的消息,代表雙方有某種支援關係存在。屆時這些與駐港部隊有支援關係的警察部隊,是否可能換穿軍服,以駐港部隊的名義進入香港,也值得進一步觀察。

2019年6月29日,訪客在解放軍石崗軍營開放日時中場休息。

2019年6月29日,訪客在解放軍石崗軍營開放日時中場休息。攝:Paul Yeung/Bloomberg via Getty Images

做好軍事準備,未必已下定決心

不過,若只因為駐港部隊在7月31日的宣傳片中,出現以處理群眾抗議為主題的畫面,就認定北京已經做出軍事介入的決心,恐怕也失之武斷。1989年天安門事件後,解放軍雖然在維穩任務上退居二線,但仍舊是主要任務之一;解放軍對執行該類任務的訓練,與所需裝備的投資從未中斷。

如果經常查看中共官方網頁公布的訊息,常常可看到不同的解放軍單位,手持警棍盾牌,演練處理民眾陳抗事件的畫面,並非只有駐港部隊才有。同時,駐港部隊選在該時間點公布這些畫面,也可能是為了警告香港民眾不要試圖闖入駐港部隊營區;避免再發生2013年底,主張香港獨立人士前往解放軍總部抗議的事件。

至於6、7月間多起在廣東的維穩演習、駐港部隊在7月31日釋出的影片,和近日中共在廣東與香港鄰接地區部署若干解放軍、武警與特警等動作,其實都未必能代表北京已決定或傾向動用駐港部隊,甚至其他武裝部隊介入。因為前述動作,除了是避免狀況突然急轉直下的標準程序外;中共政權的特性與過往經驗,使領導人在面對涉及主權的挑戰時,都必須先擺出強硬的姿態,以免日後被批評軟弱;換言之,姿態強硬主要是為了先站穩立場,並不全然代表領導階層已下定決心、毫無轉圜。

更重要的是,不管是援引哪一種模式,只要動用駐港部隊處理街頭抗爭,都代表中共在香港的「一國兩制」遭遇重大挫敗。因為香港「一國兩制」最主要的象徵,就是在香港實施的「資本主義」法律體系與中國大陸不同。一旦動用解放軍進入香港街頭,甚至宣布在香港— 那怕只是暫時—採用大陸的法律,不僅會使北京在國際上付出重大的「政治成本」,更讓華府獲得聯合西方國家共同抑制北京的機會,這是當前華府菁英努力多時,但迄今尚未達成的目標。

此外,在習近平今年初提出「一國兩制台灣方案」,其前提基礎就是香港「一國兩制」的成功實踐經驗。如果香港的一國兩制實踐遭到重大挫敗,甚至可能嚴重衝擊習近平本人的威望,讓他的「長留久任」出現變數。

因此筆者認為,除非出現下列情形,北京才比較有可能下定決心命令駐港部隊進入香港市區處理街頭抗爭:

(一) 目前由港府結合建制派政治力量,協同香港親北京社團以反制示威者的策略徹底失敗;
(二) 香港社會發生親北京人民或團體遭遇大規模攻擊而香港警方無力制止;
(三) 香港警隊的組織與士氣瀕臨瓦解或出現大規模抗命;
(四) 北京駐港機構與駐港部隊營區遭受嚴重襲擊等情況。

北京也必須認真思考,出動駐港部隊,甚至來自大陸的武警、特警與解放軍進入香港街頭;固然可以藉鎮守重要區域,甚至在特定地區實施宵禁或禁止一定人數以上之集會等方式,讓港警可投入更多的人力處理街頭抗爭,並取得更多的主動權。但當抗爭人數動輒數十萬,武裝部隊與港警又缺乏足夠法律依據與設施,來長期拘禁抗議人士的情況下,武裝部隊是否真的有能力迅速平息抗爭?又萬一局勢因為大陸武裝部隊介入,導致香港發生大規模,持續性的罷課、罷工與罷市時,北京和屆時已完全喪失信譽的香港特區政府又該如何處理?

畢竟,出動軍事部隊介入香港所需付出「政治成本」的高低,才是制約習近平使用手段最重要的因素。

(作者為中華戰略前瞻協會研究員,淡江大學國際事務與戰略研究所博士。)

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