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【書摘】蔡宏政:陸客觀光的政治與利益

台灣討論陸客觀光, 主要會涉及兩個相互糾結的問題:第一、陸客來台是否帶給台灣經濟利益?第二,陸客觀光是否會對台灣造成以商圍政的衝擊?


101大樓俯看的台北夜景。 攝:陳焯煇/端傳媒
101大樓俯看的台北夜景。 攝:陳焯煇/端傳媒

【編按】:本文收錄於「左岸文化」2017年出版的《吊燈裏的巨蟒:中國因素作用力與反作用力》一書,是台灣學者蔡宏政教授對陸客觀光的政治經濟學分析。7月底,中國停發47個城市的赴台自由行簽證,端傳媒特經出版社授權轉載此文。因篇幅所限,端版本略有縮減。蔡教授也會再為端傳媒做最新分析,將在本月稍晚發表,敬請留意。

《吊燈裏的巨蟒:中國因素作用力與反作用力》

作者: 吳介民、黃健群、鄭祖邦、蔡宏政等
出版社:左岸文化
出版日期:2017/04

台灣討論陸客觀光, 主要會涉及兩個相互糾結的問題:第一、陸客來台是否帶給台灣經濟利益?第二,陸客觀光是否會對台灣造成以商圍政的衝擊?就台灣的立場,主要當然是希望獲取經濟利益,而不要造成政治與社會的衝擊;但就中國的立場,自然是希望用最低的經濟價格,產生最大的政治槓桿與「兩岸一家親」的社會融合。過去這幾年,特別是2008年馬政府執政之後,快速朝向中方希望的方向發展,而後文即是要分析這種「觀光統戰」的態勢,究竟是如何被操作成功。

觀光統戰最終目標原本就是要造成台灣對中國的經濟依賴,短期內可通過經濟槓桿施加政治影響力,長期而言則可達到經濟上的實質統一。因此,對台旅遊政策必須通過嚴密的行政控制,以確保陸客輸台可以達到此依賴效果。也正是在這個戰略目標下,中國政府即便對2008年以前執政的民進黨政府開放陸客觀光政策不假辭色,卻在2005年對國民黨的連戰張開溫暖的雙臂,而陸客來台人數也在2008年馬英九上任之後,呈現井噴式成長。

其次,這種嚴密的政治控制成功地造成台灣業者對中國黨國體制的順服,以及對台灣政府的政治壓力;也型塑出一個中國政府指揮的買方市場,通過這個買方市場,中方業者建立起一條龍運作模式,不但在最大可能範圍內將利潤鎖在中方業者,也方便控制來台陸客。但是,一條龍運作模式不只讓台灣各界對中國觀光「巨大」利益的期待落空,也拉低陸客觀光的品質,甚至讓台灣人因為與陸客的直接接觸,而強化了自身的認同。因此產生一個極為弔詭的現象:一條龍模式成功達到中國政府設定的政策目標,日益深入地改變台灣的經濟社會生活,但這反而激起台灣社會對中國因素越來越深的疑慮。

中國的觀光政治

用最少的「旅遊經援」達到相同的政治目的。這正是陸客一條龍的商業模式,以及背後的政治邏輯。

英國《金融時報》副主編馬利德指出,黨將自己定位為政治的全景敞視監獄,在分析中國共產黨與國家的關係時,監看任何國家與非國家機構,他引述一名北京教授的說法:「黨就像神,無處不在,但你見不著祂」。 在列寧式黨國體制下,以黨領軍、以黨領政,同時通過領導各級政府全盤控制著市場與社會,政府、市場與社會三種運作邏輯幾乎難以區分。對台觀光商業活動就是對台政治活動,這點不只具現在中國的法律規章與主管單位,也表現在兩岸旅遊實際的談判行動。

改革開放前,中國人民基本上無法出境旅遊;經濟改革後,入境旅遊被視為創匯的重要來源,但1983年也只有先開放港澳探親旅行團。一直到2002年施行《中國公民出國旅遊管理辦法》,出境旅遊國家才逐漸獲得全面性開放,但第二條仍舊明白規定,開放那些國家、進行什麼活動,都必須經由國務院審批:

出國旅遊的目的地國家,由國務院旅遊行政部門會同國務院有關部門提出,報國務院批准後,由國務院旅遊行政部門公布。任何單位和個人不得組織中國公民到國務院旅遊行政部門公布的出國旅遊的目的地國家以外的國家旅遊;組織中國公民到國務院旅遊行政部門公布的出國旅遊的目的地國家以外的國家進行涉及體育活動、文化活動等臨時性專項旅遊的,須經國務院旅遊行政部門批准。

第六條進一步規定,中央、省、自治區與直轄市都可以對組織出國旅遊進行人數上的控 管,而這個一條鞭主要的權力則掌控在國務院手上:

國務院旅遊行政部門根據上年度全國入境旅遊的業績、出國旅遊目的地的增加情況和出國旅遊的發展趨勢,在每年的二月底以前確定本年度組織出國旅遊的人數安排總量,並下達省、自治區、直轄市旅遊行政部門。
省、自治區、直轄市旅遊行政部門根據本行政區域內各組團社上年度經營入境旅遊的業績、經營能力、服務質量,按照公平、公正、公開的原則,在每年的三月底以前核定各組團社本年度組織出國旅遊的人數安排。
國務院旅遊行政部門應當對省、自治區、直轄市旅遊行政部門核定組團社年度出國旅遊人數安排及組團社組織公民出國旅遊的情況進行監督。

早期的入境旅遊被視為創匯重要來源,出境旅遊自然被視為會造成外匯的損失。國務院的宏觀調控有一個重要的目的,就是在出境旅遊的外匯損失與入境旅遊的創匯上維持平衡;因此,組團社能夠分配到的出境旅遊人數份額,必須視「上年度經營入境旅遊的業績」決定。

在這個前提下,也毋怪中國政府會將對外旅遊國家及旅遊人數的開放,視為對該國的讓利。而這也衍生出對該國的旅遊讓利要符合最大投資報酬率的操作策略;也就是要用最少的「旅遊經援」達到相同的政治目的。這正是陸客一條龍的商業模式,以及背後的政治邏輯。

既然開放那些國家、開放多少旅客數量、旅客能進行什麼活動,都得由政府審批,並配合政府的政治行動而定,自然也就不難理解,出境觀光旅遊這種在民主國家被視作公民社會的商業活動,但在中國列寧式威權體制運作下,就成為涉外政治的延伸。因此,1990年代開放東南亞、韓國、日本與澳洲,是為了建立「中國-東協自由貿易區」,強化當時「東協加三」的區域經濟影響力;2000年開放土耳其是為了交換中國購自烏克蘭的航空母艦得以順利通過博斯普魯斯海峽;2004年中進入最終談判的《中加雙邊旅遊協議》未能簽訂,則是因為加拿大總理會晤達賴喇嘛,並拒絕將賴昌星引渡回中國。

這個邏輯也充分顯露在對台的旅遊開放政策。2002年,台灣電商金融危機,當時民進 黨政府希望通過觀光客倍增計畫提振經濟,因此開放大陸民眾來台旅遊。這雖然可以增強兩岸經貿連帶,但中國政府無意以旅遊「經援」傾獨的民進黨政府。2004年,民進黨再度贏得總統大選,胡錦濤政府一方面在2005年三月通過《反分裂法》,另一方面則在四月邀請落敗的國民黨主席連戰赴中,進行國共內戰五十年後首次的兩黨領導人會面,並在會後宣布開放中國民眾來台旅遊的利多政策。2006年4月連戰第二次訪中,之後北京就進一步發布《赴台旅遊管理辦法》。同時,談判時不可避免會有官員就事涉公權力等業務進行協商,為了避免出現國與國的關係,中方成立「海峽兩岸旅遊交流協會(海旅會)」,台方則成立「財團法人台灣海峽兩岸旅遊交流協會「台旅會)」以複委託方式進行。將旅遊這項利多交由傾統的國民黨發布,「以商業模式做統戰」的邏輯清楚明白,毫不掩飾。

2008年馬英九政府上任,政治顧忌盡去,陸客旅遊在「經濟讓利交換政治讓步」的戰 略性目標下急速展開,進入了前述的第三階段。為了正當化如此急速的開放,國民黨智庫當時宣稱,「根據觀光協會估計,若台灣每天開放3000名的大陸旅客,一年100萬名,每位大陸人士來台停留7至10天,每人在台灣的消費約5萬元(不含機票在內),則對台灣旅遊業產值直接貢獻約為500億元新台幣,若再乘上消費所引發的乘數效果,可使台灣服務業產值增加至少1000億元以上。」這個數字,占當時GDP的0.8%。

這個GDP的占比現在還在繼續膨脹,《中國時報》社論就強調「2008年僅有32.9萬人次,2014年已高達398.7萬人次,成長幅度超過10倍。而在經濟效益方面,單純計算團進團出的陸客創匯效益,粗估已為台灣帶來4745億元新台幣的觀光外匯收入,占比重將近3個百分點」。

這個數字以一般7夜8天環島遊,匯率以1美元兌換30元台幣計算,平均陸客每人每天消費高達495.9美元,是官方統計數字的1.88倍。這種明顯的虛假宣傳,充分說明了中國因素的「在地協力者」角色,也是中國對台的觀光統戰成就的清楚例證。

那麼,台灣究竟從陸客觀光獲得多少利益?這些利益進到誰的手中?如果台灣收到如此巨大的經濟讓利,為何318服貿協議會激起驚天波瀾,不只讓連戰之子在台北市長選舉敗北,還催枯拉朽地讓國民黨在後續的國會選舉與總統選舉都慘遭滑鐵盧?台灣社會是愛情勝於麵包,拒絕向人民幣下跪;還是麵包不夠多到可以買下台灣人的愛情?

陸客觀光利益的分配

台灣究竟從陸客觀光獲得多少利益?這些利益進到誰的手中?

2008年6月11日江丙坤與陳雲林會談,五天後中國觀光踩線團旋即抵台,7月4日就有首發團,兩年之後陸客人數超過百萬,躍升來台觀光人數第一名,這一連串行動可謂劍及履及,符合胡錦濤在5月26日與吳伯雄會面時,回應馬英九提出開放陸客來台與直航兩項要求時所說的:「這兩件事情完全可以在最短時間內辦成、辦好。」

那個想像中的巨大中國市場究竟有沒有成真?

伴隨著陸客人數遽增,據筆者訪談的旅行社業者表示,2008年一開始來台的陸客大多為公務團與參訪團,團費甚至購物費大多是公款支出,加上從未來過台灣,處處透露著新鮮,消費力出乎原先預期。

以此消費模式與水準若擴大規模,的確商機無限。於是在馬政府的政治偏好以及旅遊業者的利益期待之下,陸客來台人數急遽增加;但之後的發展並不如業者原先的預期。主要的問題就是列寧式威權體制運作,加上「以商業模式做統戰」的結果。

1984年旅遊外聯權下放之前,對外旅遊業務實際上由中國國際旅行社總社(前身隸屬國務院)、中國旅行社總社(華僑服務旅行社)、中國青年旅行社(共青團)三大系統壟斷,它們基本上就是從事政治目的的對外接待。旅遊權下放之後,除了原來的三大系統,其他辦理旅遊業務的單位也是由黨與國營事業單位下的旅遊部門,以及少數的大型企業集團升格而 來。 出境旅遊基本上就是一個由國家刻意主導的寡占市場,是以商業模式進行政治行動的延伸。這不是說中國所有的出境旅遊都是政治活動,但是在必要的時候,出境旅遊會成為國家政治行動的有力工具;因此,商業行為最終絕對不會違反政治意志。

根據1998年通過的《中外合資經營旅行社試點暫行辦法》,外商與台商不能經營中國 公民出國、赴港澳台之旅遊業務;2010年開始,中方雖然願意在試點的基礎上,逐步開放外商投資的旅行社經營中國內地居民出境旅遊業務,但第四條仍特別載明,「大陸居民赴台灣地區旅遊的除外」。 在《大陸居民赴台灣地區旅遊管理辦法》第二條則清楚規定:「大陸地區居民赴台灣地區旅遊,須由指定經營大陸赴台旅遊業務的旅行社組織,以團隊型式整團往返,參遊人員在台灣期間須集體活動。」第三條:「組團社由國家旅遊局會同有關部門,從已批准的特許經營出境旅遊業務的旅行社範圍內指定,由海峽兩岸旅遊交流協會公布。儲備指定的組團社外,任何單位或個人不得經營大陸居民赴台旅遊業務。」

換言之,對台旅遊業務是禁區中的禁區,外資與台資皆不得涉入,形成了中國官方指定的少數旅行社,寡占台灣出境旅遊的特許經營權。這個寡占的必要性有三:第一、政治上,它讓中國政府可以如臂使指地決定在什麼時候、以什麼方式、放出多少旅客到哪個國家,以及在什麼時候、以什麼方式將這些「旅遊利益」抽回,以施壓該國,達到其政治目的;第二、經濟上,它讓中國少數的組團社掌握出團的分配權,形成買方市場,藉以壓低地接社的價格,甚至指定某些特定的旅行社、飯店、遊覽車業者與購物店,形成一條龍經營,將利潤極大化回流到中國組團社;第三、社會控制上,一條龍經營可以將出國的中國人盡可能地控制在固定的行程中,易於管理,同時避免與當地社會接觸,維持原本中國社會所繼承的集體迷思。

但這種安排直接造成台灣旅行社以低團費或零團費削價競爭,卻轉向購物站抽佣金作為利潤貼補的商業模式。根據觀光局的《來臺旅客消費及動向調查》歷年資料,2009∼2014年陸客來台年平均人數約為230萬人,每人每天平均消費為256.8美元。與過去占台灣觀光客最大宗的日本相比:2009∼2014年,日本觀光客每年來台年平均人數約為1038239人,每人每天平均消費為352.6美元。可見陸客的消費力並未高於他國,走廉價觀光路線,但整體仍以「人海戰術」取勝。此外,陸客的消費型態一直是以購物費為其最大部分,與來台人數排名第二的日客呈現相當明顯的對比;同時,陸客購買的物品主要集中在「珠寶與玉器類」,這點也跟日客相當不同。

根據佘健源、劉玉皙的分析, 中國觀光團在2013年平均每人每日消費支出為264美元,其中購物費用為161美元,而旅館、餐飲、交通、娛樂與雜費等支出(也就是團費)僅為103美元。 根據《新新聞》1369期的報導,鳳凰旅遊董事長張金明表示,每名陸客成本約60美元,但扣除中國組團社的抽成,台灣業者實際上收到的可能僅約40美元,有些業者甚至會以15到20美元承接生意。但「接陸客團有個好處,就是客源穩定,若中國官方不刻意阻擾,每天進來台灣旅遊的陸客就是幾千人」

蔡俞姍的分析也得到類似的利潤分配。在典型的8天7夜環島行中,每人餐費約2400新台幣(一餐以150一餐的合菜為主),住宿費為4900元(三星級,兩人一房,每人700元),機票、遊覽車、火車等交通費約9050元,景點門票約1150元。如此計算下來,每人團費為17500元, 約合每日73美元。但在地接社削價競爭的結果下,每人每日的費用竟然可以低到15到20美元。換言之,約三分之二的團費都留在組團社手中,而台灣旅行社平均每團要賠20多萬。事實上,許多導遊是先自己付錢給旅行社,再利用強迫推銷抽佣的方式回補;有時候10團中可能9團都賠20萬,但只要最後一團可以做到500萬,以退佣60%來算,就可以倒賺120萬。這導致台灣旅行社接團像在賭博,也形成某些地區來的肥羊團變成組團社、地接社與導遊之間的搶手貨。

以商業模式做統戰的政治成果與反挫

陸客觀光的政治經濟學,本質上就是中國式列寧體制與台灣新生公民民族主義之間的拉扯。

這種商業模式會造成幾個結果:第一、低團費的觀光行程直接導致服務品質下降,所謂 「起得比雞早,吃的比豬差,跑得比馬快」;而導遊逼迫團員購物以達到業績,也易引發導遊與遊客之間的爭執。第二、陸客一直用比定價貴上數倍的價格在購物站消費,對此也了然於胸,以至於有所謂「沒來台灣終生遺憾,來過台灣遺憾終生」的評語。 第三、購物集中在少數購物站,陸客團的消費實際上並不能惠及觀光景點周圍的一般商家。第四、承上三點,陸客觀光的結果經常是加重在地環境清潔的負擔、交通惡化、生活習慣衝突,乃至於對其他觀光客產生排擠效果。這些問題使得陸客人數衝高的同時,實際上卻逐漸壓縮台灣在地的觀光經濟利益。

但這種實際上壓縮台灣整體觀光利益的行為,在媒體上卻成為「占GDP比重將近三個百 分點」的經濟重點,政治實務上的操作也導向地方政府不敢「讓中國不高興」,二者相加,形成對中央政府施壓的「廣大民意基礎」。這種權力槓桿的放大作用之所以可行,主要有賴一群台灣的在地協作者。

高雄的熱比婭事件中,中國政府基於觀光政治的理由,阻斷陸客團進入高雄,台灣內部也立刻有中央與地方的民意代表、台商組織,與旅館公會同步對高雄市政府施壓。在筆者對高雄市政府官員的訪談中,這位綠色執政的一級主管也頗為無奈的表示,這些壓力以兩種方式呈現,一種是「某些業者是民意代表的金主」,「特別是在選舉期間」得以將一己的商業利益轉換成政治壓力;另一種則是「藝品店、旅館業與某些在地商家雇用許多在地人口」,一旦這些人失業,就會形成輿論,構成一定的選票壓力。

寡占的組團社、一條龍的經營模式、在地協作者網絡,以及大陸官員來台走透透,共同讓中國的觀光政治得以穿透到台灣社會基層,並精準地打擊台灣選舉政治的要害。二〇〇八年以來急速增長的陸客觀光潮,已經有效建立了一個「別讓中國不高興」的指揮系統,而這個指揮系統目前則已經進化到「老大哥」直接插旗島內的程度。「海峽兩岸旅遊交流協會」是國務院轄下的官方單位,成立宗旨為「遵守國家的憲法、法律、法規與有關政策」,其在高雄成立分會時,公開宣告要本著「兩岸一家親」理念,增強「兩岸同胞感情」,因為這是要「更好地響應台灣南部業界呼聲、服務更多南部民眾」。成立儀式當天,不只陸委會的台灣海峽兩岸觀光旅遊協會會長到場為之揭牌,「台灣觀光協會榮譽會長張學勞、高雄市觀光局局長許傳盛,以及兩百四十多位台灣南部觀光業界人士共同見證揭牌儀式」。

正如伊恩在本書中所論證的:「策略性的觀光布局是中國外交政策工具的一部分。中國當局長期利用特殊形式的移徙,作為國家建構、領土統一與合併,以及擴大海外政治影響力的手段。對其轄內所謂的自治區域,勞工移徙已經是送給新疆與西藏發展基礎設施的『禮物』,而其中多數移民將中國主權視為理所當然。對台灣與香港,觀光旅遊亦被描繪成促進政經交流合作的經濟性『禮物』。」

在對陸客旅遊團詳細的民族誌深描中,伊恩指出,整個旅遊景點與導覽行程的安排是一個有效的舞台管理與設計,是一個用來展示台灣是中國的一部分,所進行的腳本展演,並「將遊客的經濟力導入台灣特有政經系統,國民黨與其所屬的私人企業團體得以在其中結合利益與政治意圖,以便在中國促進兩岸統一的國家領土計畫中,相互合作獲利」(伊恩,本書頁252):

導遊接著介紹了我們隔日要造訪的第一個景點,是位於台灣中部的中台禪寺,他在這裡展現了處理主權問題的策略:「我們上任的總理,溫家寶,曾經說他想去中台禪寺與阿里山。但台灣與大陸還沒有統一,所以他怎麼能來這裡?他不能來,所以你們先代替他來了。」這段話很快地建構出兩個訊息:一、他展現出對台灣與中國統一的支持態度;二、儘管是中華民國退休軍人,他至少在與中國遊客交談時,仍稱中國前總理溫家寶為「我們的」總理。(頁254)

他接著用與中國「分離」來討論與其「統一」:「台灣與大陸已經分開六十幾年了,我會播放一些影片來談談蔣介石與其他事情。當然這會是從台灣觀點出發。當我還是小孩的時候,學到的是我們的大陸同胞生活水深火熱,等待我們解救。我們知道要統一才會強大。我們並不想跟菲律賓或日本或其他地方結盟,或與它們一樣。」車上的遊客都點頭,表現出他們十分贊同導遊的說法。

他繼續說,「現在,有百分之七十的人想要維持現狀,並不是因為他們不想統一,而是他們擔心被管得太嚴格。但自然,事情會好轉。我們是兄弟民族。當然有些人不同意,所以有抗爭,比如說太陽花運動反對服貿協議。但第一個出來反對的是一位台大教授,他也是法輪功成員。你們知道的,台灣就是太民主了」(頁257)

通過這些有效規畫的旅遊經濟,中國國民黨與它所支持的企業獲得經濟利益,而中國政府則因為這些在地協力者的幫助得到其所需要的政治槓桿。如是,一個威權的大經濟體通過市場的「自由」經濟,逐漸滲透一個較小的民主社會,從一個看似互利、自願性的商業行為開始,逐漸構作一條依賴的路徑,讓台灣社會退出的成本越來越高,逆轉回原先狀態的可能性越來越小,而個人、短期的利益則逐漸累積為集體、長期的不利。看似公民社會的自由交往,長期下來卻逐漸限縮台灣社會未來自由的選項。因此,經濟上的一條龍之所以形成,並不是自由經濟自然形成的結果,而是由經濟交往上層之政治工程所精心安排;它是政治一條龍所指歸的方向。

政治一條龍正是最上位的戰略目標,指揮一連串經濟活動的安排。陸客觀光作為一種經濟統戰,實則為是中國政府系統性運用「自由市場」漸次改變台灣公民社會的一環。從2008年6月13日的第一次江陳會,到2015年8月25日的第11次江陳會,7年間密集簽署了23個協議,涵蓋範圍從一開始的包機、海陸空運,一路延伸到食品安全、金融合作、農產品檢疫、核電安全、智慧財產權,以及服務貿易, 樣樣都關鍵性地加速了台灣與中國的經濟融合,以及台灣的經濟依賴。但對台灣而言,這種經濟融合卻累積越來越多的社會矛盾。

台灣對中國的投資於2000年政黨輪替之後急速上升,到2002年超過台灣對外投資 比重六成之後,就不再下降;2010年之後持續攀升,甚至超過8成,到達另一高峰。勞力密集產業的快速移出產生了「台灣接單,海外出貨」之三角貿易成長模式,至今海外生產比例已超過50%,而其中9成的生產基地在中國大陸。通過這種商品與資本流通的自由化,中國「廉價」的勞動力價格對台灣勞工的就業條件與薪資造成競相沉淪的作用。在1991年之前,實質薪資跟經濟成長率還能維持相同水準的成長;1991∼1999年,經濟成長率為6.3%,實質薪資成長率已經降為3.8%;2000∼2011年, 經濟成長率為3.4%, 但實質薪資成長率卻為0.6%的負成長!

如果我們將GDP分解成受雇人員報酬、間接稅淨額、固定資本消耗、企業營業盈餘,第一項是國家財富以薪資方式分配給勞工的份額,第二項則是由政府獲得的稅收,第三與第四項其實都是資本積累,應由資產階級獲得。政府的稅收占比例從1980年代就持續下降,而薪資所得比例是從1990年之後日漸下降,資本所得則是快速上升,2002年兩者呈現逆轉,目前的趨勢是持續溫和擴大。台灣的資產階級跟中國的資產階級一起分享自由化果實的同時,台灣的勞工則越來越趨近中國勞工的勞動條件。

換言之,經濟融合讓台灣跟威權中國往一種制度上、與社會經濟生活上趨同的方向前進。這種「用最低價格買下台灣」的策略越成功,對台灣政治與經濟現狀的改變就越大。政治上威權復辟,但這次台灣社會不但要承受一個威權的國民黨政府,還要聽命於一個對公民社會更加壓制的中國政府;經濟上雖言讓利,卻是讓給兩岸特殊利益團體。正是在這層意義之上,我們才能理解太陽花學運抗爭為何會帶有濃厚的反中色彩,並獲得許多人的支持,形成一種吳叡人所謂的「逆說的民主鞏固」浪潮。

從這個觀點而言,陸客觀光的政治經濟學,本質上就是中國式列寧體制與台灣新生公民民族主義之間的拉扯。

(蔡宏政,台灣中山大學社會學系教授,台灣大學哲學系碩士,美國紐約州立大學賓漢頓校區社會學博士;研究領域為發展社會學與政治經濟學)

兩岸關係 陸客 書摘 蔡宏政
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