评论｜【书摘】蔡宏政：陆客观光的政治与利益

【编按】：本文收录于“左岸文化”2017年出版的《吊灯里的巨蟒：中国因素作用力与反作用力》一书，是台湾学者蔡宏政教授对陆客观光的政治经济学分析。7月底，中国停发47个城市的赴台自由行签证，端传媒特经出版社授权转载此文。因篇幅所限，端版本略有缩减。蔡教授也会再为端传媒做最新分析，将在本月稍晚发表，敬请留意。

《吊灯里的巨蟒：中国因素作用力与反作用力》

作者： 吴介民、黄健群、郑祖邦、蔡宏政等

出版社：左岸文化

出版日期：2017/04

台湾讨论陆客观光， 主要会涉及两个相互纠结的问题：第一、陆客来台是否带给台湾经济利益？第二，陆客观光是否会对台湾造成以商围政的冲击？就台湾的立场，主要当然是希望获取经济利益，而不要造成政治与社会的冲击；但就中国的立场，自然是希望用最低的经济价格，产生最大的政治杠杆与“两岸一家亲”的社会融合。过去这几年，特别是2008年马政府执政之后，快速朝向中方希望的方向发展，而后文即是要分析这种“观光统战”的态势，究竟是如何被操作成功。

观光统战最终目标原本就是要造成台湾对中国的经济依赖，短期内可通过经济杠杆施加政治影响力，长期而言则可达到经济上的实质统一。因此，对台旅游政策必须通过严密的行政控制，以确保陆客输台可以达到此依赖效果。也正是在这个战略目标下，中国政府即便对2008年以前执政的民进党政府开放陆客观光政策不假辞色，却在2005年对国民党的连战张开温暖的双臂，而陆客来台人数也在2008年马英九上任之后，呈现井喷式成长。

其次，这种严密的政治控制成功地造成台湾业者对中国党国体制的顺服，以及对台湾政府的政治压力；也型塑出一个中国政府指挥的买方市场，通过这个买方市场，中方业者建立起一条龙运作模式，不但在最大可能范围内将利润锁在中方业者，也方便控制来台陆客。但是，一条龙运作模式不只让台湾各界对中国观光“巨大”利益的期待落空，也拉低陆客观光的品质，甚至让台湾人因为与陆客的直接接触，而强化了自身的认同。因此产生一个极为吊诡的现象：一条龙模式成功达到中国政府设定的政策目标，日益深入地改变台湾的经济社会生活，但这反而激起台湾社会对中国因素越来越深的疑虑。

中国的观光政治

用最少的“旅游经援”达到相同的政治目的。这正是陆客一条龙的商业模式，以及背后的政治逻辑。

英国《金融时报》副主编马利德指出，党将自己定位为政治的全景敞视监狱，在分析中国共产党与国家的关系时，监看任何国家与非国家机构，他引述一名北京教授的说法：“党就像神，无处不在，但你见不著祂”。 在列宁式党国体制下，以党领军、以党领政，同时通过领导各级政府全盘控制著市场与社会，政府、市场与社会三种运作逻辑几乎难以区分。对台观光商业活动就是对台政治活动，这点不只具现在中国的法律规章与主管单位，也表现在两岸旅游实际的谈判行动。

改革开放前，中国人民基本上无法出境旅游；经济改革后，入境旅游被视为创汇的重要来源，但1983年也只有先开放港澳探亲旅行团。一直到2002年施行《中国公民出国旅游管理办法》，出境旅游国家才逐渐获得全面性开放，但第二条仍旧明白规定，开放那些国家、进行什么活动，都必须经由国务院审批：

出国旅游的目的地国家，由国务院旅游行政部门会同国务院有关部门提出，报国务院批准后，由国务院旅游行政部门公布。任何单位和个人不得组织中国公民到国务院旅游行政部门公布的出国旅游的目的地国家以外的国家旅游；组织中国公民到国务院旅游行政部门公布的出国旅游的目的地国家以外的国家进行涉及体育活动、文化活动等临时性专项旅游的，须经国务院旅游行政部门批准。

第六条进一步规定，中央、省、自治区与直辖市都可以对组织出国旅游进行人数上的控
管，而这个一条鞭主要的权力则掌控在国务院手上：

国务院旅游行政部门根据上年度全国入境旅游的业绩、出国旅游目的地的增加情况和出国旅游的发展趋势，在每年的二月底以前确定本年度组织出国旅游的人数安排总量，并下达省、自治区、直辖市旅游行政部门。

省、自治区、直辖市旅游行政部门根据本行政区域内各组团社上年度经营入境旅游的业绩、经营能力、服务质量，按照公平、公正、公开的原则，在每年的三月底以前核定各组团社本年度组织出国旅游的人数安排。

国务院旅游行政部门应当对省、自治区、直辖市旅游行政部门核定组团社年度出国旅游人数安排及组团社组织公民出国旅游的情况进行监督。

早期的入境旅游被视为创汇重要来源，出境旅游自然被视为会造成外汇的损失。国务院的宏观调控有一个重要的目的，就是在出境旅游的外汇损失与入境旅游的创汇上维持平衡；因此，组团社能够分配到的出境旅游人数份额，必须视“上年度经营入境旅游的业绩”决定。

在这个前提下，也毋怪中国政府会将对外旅游国家及旅游人数的开放，视为对该国的让利。而这也衍生出对该国的旅游让利要符合最大投资报酬率的操作策略；也就是要用最少的“旅游经援”达到相同的政治目的。这正是陆客一条龙的商业模式，以及背后的政治逻辑。

既然开放那些国家、开放多少旅客数量、旅客能进行什么活动，都得由政府审批，并配合政府的政治行动而定，自然也就不难理解，出境观光旅游这种在民主国家被视作公民社会的商业活动，但在中国列宁式威权体制运作下，就成为涉外政治的延伸。因此，1990年代开放东南亚、韩国、日本与澳大利亚，是为了建立“中国-东协自由贸易区”，强化当时“东协加三”的区域经济影响力；2000年开放土耳其是为了交换中国购自乌克兰的航空母舰得以顺利通过博斯普鲁斯海峡；2004年中进入最终谈判的《中加双边旅游协议》未能签订，则是因为加拿大总理会晤达赖喇嘛，并拒绝将赖昌星引渡回中国。

这个逻辑也充分显露在对台的旅游开放政策。2002年，台湾电商金融危机，当时民进
党政府希望通过观光客倍增计划提振经济，因此开放大陆民众来台旅游。这虽然可以增强两岸经贸连带，但中国政府无意以旅游“经援”倾独的民进党政府。2004年，民进党再度赢得总统大选，胡锦涛政府一方面在2005年三月通过《反分裂法》，另一方面则在四月邀请落败的国民党主席连战赴中，进行国共内战五十年后首次的两党领导人会面，并在会后宣布开放中国民众来台旅游的利多政策。2006年4月连战第二次访中，之后北京就进一步发布《赴台旅游管理办法》。同时，谈判时不可避免会有官员就事涉公权力等业务进行协商，为了避免出现国与国的关系，中方成立“海峡两岸旅游交流协会（海旅会）”，台方则成立“财团法人台湾海峡两岸旅游交流协会“台旅会）”以复委托方式进行。将旅游这项利多交由倾统的国民党发布，“以商业模式做统战”的逻辑清楚明白，毫不掩饰。

2008年马英九政府上任，政治顾忌尽去，陆客旅游在“经济让利交换政治让步”的战
略性目标下急速展开，进入了前述的第三阶段。为了正当化如此急速的开放，国民党智库当时宣称，“根据观光协会估计，若台湾每天开放3000名的大陆旅客，一年100万名，每位大陆人士来台停留7至10天，每人在台湾的消费约5万元（不含机票在内），则对台湾旅游业产值直接贡献约为500亿元新台币，若再乘上消费所引发的乘数效果，可使台湾服务业产值增加至少1000亿元以上。”这个数字，占当时GDP的0.8%。

这个GDP的占比现在还在继续膨胀，《中国时报》社论就强调“2008年仅有32.9万人次，2014年已高达398.7万人次，成长幅度超过10倍。而在经济效益方面，单纯计算团进团出的陆客创汇效益，粗估已为台湾带来4745亿元新台币的观光外汇收入，占比重将近3个百分点”。

这个数字以一般7夜8天环岛游，汇率以1美元兑换30元台币计算，平均陆客每人每天消费高达495.9美元，是官方统计数字的1.88倍。这种明显的虚假宣传，充分说明了中国因素的“在地协力者”角色，也是中国对台的观光统战成就的清楚例证。

那么，台湾究竟从陆客观光获得多少利益？这些利益进到谁的手中？如果台湾收到如此巨大的经济让利，为何318服贸协议会激起惊天波澜，不只让连战之子在台北市长选举败北，还催枯拉朽地让国民党在后续的国会选举与总统选举都惨遭滑铁卢？台湾社会是爱情胜于面包，拒绝向人民币下跪；还是面包不够多到可以买下台湾人的爱情？

陆客观光利益的分配

台湾究竟从陆客观光获得多少利益？这些利益进到谁的手中？

2008年6月11日江丙坤与陈云林会谈，五天后中国观光踩线团旋即抵台，7月4日就有首发团，两年之后陆客人数超过百万，跃升来台观光人数第一名，这一连串行动可谓剑及履及，符合胡锦涛在5月26日与吴伯雄会面时，回应马英九提出开放陆客来台与直航两项要求时所说的：“这两件事情完全可以在最短时间内办成、办好。”

那个想像中的巨大中国市场究竟有没有成真？

伴随著陆客人数遽增，据笔者访谈的旅行社业者表示，2008年一开始来台的陆客大多为公务团与参访团，团费甚至购物费大多是公款支出，加上从未来过台湾，处处透露著新鲜，消费力出乎原先预期。

以此消费模式与水准若扩大规模，的确商机无限。于是在马政府的政治偏好以及旅游业者的利益期待之下，陆客来台人数急遽增加；但之后的发展并不如业者原先的预期。主要的问题就是列宁式威权体制运作，加上“以商业模式做统战”的结果。

1984年旅游外联权下放之前，对外旅游业务实际上由中国国际旅行社总社（前身隶属国务院）、中国旅行社总社（华侨服务旅行社）、中国青年旅行社（共青团）三大系统垄断，它们基本上就是从事政治目的的对外接待。旅游权下放之后，除了原来的三大系统，其他办理旅游业务的单位也是由党与国营事业单位下的旅游部门，以及少数的大型企业集团升格而
来。 出境旅游基本上就是一个由国家刻意主导的寡占市场，是以商业模式进行政治行动的延伸。这不是说中国所有的出境旅游都是政治活动，但是在必要的时候，出境旅游会成为国家政治行动的有力工具；因此，商业行为最终绝对不会违反政治意志。

根据1998年通过的《中外合资经营旅行社试点暂行办法》，外商与台商不能经营中国
公民出国、赴港澳台之旅游业务；2010年开始，中方虽然愿意在试点的基础上，逐步开放外商投资的旅行社经营中国内地居民出境旅游业务，但第四条仍特别载明，“大陆居民赴台湾地区旅游的除外”。 在《大陆居民赴台湾地区旅游管理办法》第二条则清楚规定：“大陆地区居民赴台湾地区旅游，须由指定经营大陆赴台旅游业务的旅行社组织，以团队型式整团往返，参游人员在台湾期间须集体活动。”第三条：“组团社由国家旅游局会同有关部门，从已批准的特许经营出境旅游业务的旅行社范围内指定，由海峡两岸旅游交流协会公布。储备指定的组团社外，任何单位或个人不得经营大陆居民赴台旅游业务。”

换言之，对台旅游业务是禁区中的禁区，外资与台资皆不得涉入，形成了中国官方指定的少数旅行社，寡占台湾出境旅游的特许经营权。这个寡占的必要性有三：第一、政治上，它让中国政府可以如臂使指地决定在什么时候、以什么方式、放出多少旅客到哪个国家，以及在什么时候、以什么方式将这些“旅游利益”抽回，以施压该国，达到其政治目的；第二、经济上，它让中国少数的组团社掌握出团的分配权，形成买方市场，借以压低地接社的价格，甚至指定某些特定的旅行社、饭店、游览车业者与购物店，形成一条龙经营，将利润极大化回流到中国组团社；第三、社会控制上，一条龙经营可以将出国的中国人尽可能地控制在固定的行程中，易于管理，同时避免与当地社会接触，维持原本中国社会所继承的集体迷思。

但这种安排直接造成台湾旅行社以低团费或零团费削价竞争，却转向购物站抽佣金作为利润贴补的商业模式。根据观光局的《来台旅客消费及动向调查》历年资料，2009∼2014年陆客来台年平均人数约为230万人，每人每天平均消费为256.8美元。与过去占台湾观光客最大宗的日本相比：2009∼2014年，日本观光客每年来台年平均人数约为1038239人，每人每天平均消费为352.6美元。可见陆客的消费力并未高于他国，走廉价观光路线，但整体仍以“人海战术”取胜。此外，陆客的消费型态一直是以购物费为其最大部分，与来台人数排名第二的日客呈现相当明显的对比；同时，陆客购买的物品主要集中在“珠宝与玉器类”，这点也跟日客相当不同。

根据佘健源、刘玉皙的分析， 中国观光团在2013年平均每人每日消费支出为264美元，其中购物费用为161美元，而旅馆、餐饮、交通、娱乐与杂费等支出（也就是团费）仅为103美元。 根据《新新闻》1369期的报导，凤凰旅游董事长张金明表示，每名陆客成本约60美元，但扣除中国组团社的抽成，台湾业者实际上收到的可能仅约40美元，有些业者甚至会以15到20美元承接生意。但“接陆客团有个好处，就是客源稳定，若中国官方不刻意阻扰，每天进来台湾旅游的陆客就是几千人”

蔡俞姗的分析也得到类似的利润分配。在典型的8天7夜环岛行中，每人餐费约2400新台币（一餐以150一餐的合菜为主），住宿费为4900元（三星级，两人一房，每人700元），机票、游览车、火车等交通费约9050元，景点门票约1150元。如此计算下来，每人团费为17500元， 约合每日73美元。但在地接社削价竞争的结果下，每人每日的费用竟然可以低到15到20美元。换言之，约三分之二的团费都留在组团社手中，而台湾旅行社平均每团要赔20多万。事实上，许多导游是先自己付钱给旅行社，再利用强迫推销抽佣的方式回补；有时候10团中可能9团都赔20万，但只要最后一团可以做到500万，以退佣60%来算，就可以倒赚120万。这导致台湾旅行社接团像在赌博，也形成某些地区来的肥羊团变成组团社、地接社与导游之间的抢手货。

以商业模式做统战的政治成果与反挫

陆客观光的政治经济学，本质上就是中国式列宁体制与台湾新生公民民族主义之间的拉扯。

这种商业模式会造成几个结果：第一、低团费的观光行程直接导致服务品质下降，所谓
“起得比鸡早，吃的比猪差，跑得比马快”；而导游逼迫团员购物以达到业绩，也易引发导游与游客之间的争执。第二、陆客一直用比定价贵上数倍的价格在购物站消费，对此也了然于胸，以至于有所谓“没来台湾终生遗憾，来过台湾遗憾终生”的评语。 第三、购物集中在少数购物站，陆客团的消费实际上并不能惠及观光景点周围的一般商家。第四、承上三点，陆客观光的结果经常是加重在地环境清洁的负担、交通恶化、生活习惯冲突，乃至于对其他观光客产生排挤效果。这些问题使得陆客人数冲高的同时，实际上却逐渐压缩台湾在地的观光经济利益。

但这种实际上压缩台湾整体观光利益的行为，在媒体上却成为“占GDP比重将近三个百
分点”的经济重点，政治实务上的操作也导向地方政府不敢“让中国不高兴”，二者相加，形成对中央政府施压的“广大民意基础”。这种权力杠杆的放大作用之所以可行，主要有赖一群台湾的在地协作者。

高雄的热比娅事件中，中国政府基于观光政治的理由，阻断陆客团进入高雄，台湾内部也立刻有中央与地方的民意代表、台商组织，与旅馆公会同步对高雄市政府施压。在笔者对高雄市政府官员的访谈中，这位绿色执政的一级主管也颇为无奈的表示，这些压力以两种方式呈现，一种是“某些业者是民意代表的金主”，“特别是在选举期间”得以将一己的商业利益转换成政治压力；另一种则是“艺品店、旅馆业与某些在地商家雇用许多在地人口”，一旦这些人失业，就会形成舆论，构成一定的选票压力。

寡占的组团社、一条龙的经营模式、在地协作者网络，以及大陆官员来台走透透，共同让中国的观光政治得以穿透到台湾社会基层，并精准地打击台湾选举政治的要害。二〇〇八年以来急速增长的陆客观光潮，已经有效建立了一个“别让中国不高兴”的指挥系统，而这个指挥系统目前则已经进化到“老大哥”直接插旗岛内的程度。“海峡两岸旅游交流协会”是国务院辖下的官方单位，成立宗旨为“遵守国家的宪法、法律、法规与有关政策”，其在高雄成立分会时，公开宣告要本著“两岸一家亲”理念，增强“两岸同胞感情”，因为这是要“更好地响应台湾南部业界呼声、服务更多南部民众”。成立仪式当天，不只陆委会的台湾海峡两岸观光旅游协会会长到场为之揭牌，“台湾观光协会荣誉会长张学劳、高雄市观光局局长许传盛，以及两百四十多位台湾南部观光业界人士共同见证揭牌仪式”。

正如伊恩在本书中所论证的：“策略性的观光布局是中国外交政策工具的一部分。中国当局长期利用特殊形式的移徙，作为国家建构、领土统一与合并，以及扩大海外政治影响力的手段。对其辖内所谓的自治区域，劳工移徙已经是送给新疆与西藏发展基础设施的‘礼物’，而其中多数移民将中国主权视为理所当然。对台湾与香港，观光旅游亦被描绘成促进政经交流合作的经济性‘礼物’。”

在对陆客旅游团详细的民族志深描中，伊恩指出，整个旅游景点与导览行程的安排是一个有效的舞台管理与设计，是一个用来展示台湾是中国的一部分，所进行的脚本展演，并“将游客的经济力导入台湾特有政经系统，国民党与其所属的私人企业团体得以在其中结合利益与政治意图，以便在中国促进两岸统一的国家领土计划中，相互合作获利”（伊恩，本书页252）：

导游接著介绍了我们隔日要造访的第一个景点，是位于台湾中部的中台禅寺，他在这里展现了处理主权问题的策略：“我们上任的总理，温家宝，曾经说他想去中台禅寺与阿里山。但台湾与大陆还没有统一，所以他怎么能来这里？他不能来，所以你们先代替他来了。”这段话很快地建构出两个信息：一、他展现出对台湾与中国统一的支持态度；二、尽管是中华民国退休军人，他至少在与中国游客交谈时，仍称中国前总理温家宝为“我们的”总理。（页254）

他接著用与中国“分离”来讨论与其“统一”：“台湾与大陆已经分开六十几年了，我会播放一些影片来谈谈蒋介石与其他事情。当然这会是从台湾观点出发。当我还是小孩的时候，学到的是我们的大陆同胞生活水深火热，等待我们解救。我们知道要统一才会强大。我们并不想跟菲律宾或日本或其他地方结盟，或与它们一样。”车上的游客都点头，表现出他们十分赞同导游的说法。

他继续说，“现在，有百分之七十的人想要维持现状，并不是因为他们不想统一，而是他们担心被管得太严格。但自然，事情会好转。我们是兄弟民族。当然有些人不同意，所以有抗争，比如说太阳花运动反对服贸协议。但第一个出来反对的是一位台大教授，他也是法轮功成员。你们知道的，台湾就是太民主了”（页257）

通过这些有效规画的旅游经济，中国国民党与它所支持的企业获得经济利益，而中国政府则因为这些在地协力者的帮助得到其所需要的政治杠杆。如是，一个威权的大经济体通过市场的“自由”经济，逐渐渗透一个较小的民主社会，从一个看似互利、自愿性的商业行为开始，逐渐构作一条依赖的路径，让台湾社会退出的成本越来越高，逆转回原先状态的可能性越来越小，而个人、短期的利益则逐渐累积为集体、长期的不利。看似公民社会的自由交往，长期下来却逐渐限缩台湾社会未来自由的选项。因此，经济上的一条龙之所以形成，并不是自由经济自然形成的结果，而是由经济交往上层之政治工程所精心安排；它是政治一条龙所指归的方向。

政治一条龙正是最上位的战略目标，指挥一连串经济活动的安排。陆客观光作为一种经济统战，实则为是中国政府系统性运用“自由市场”渐次改变台湾公民社会的一环。从2008年6月13日的第一次江陈会，到2015年8月25日的第11次江陈会，7年间密集签署了23个协议，涵盖范围从一开始的包机、海陆空运，一路延伸到食品安全、金融合作、农产品检疫、核电安全、智慧财产权，以及服务贸易， 样样都关键性地加速了台湾与中国的经济融合，以及台湾的经济依赖。但对台湾而言，这种经济融合却累积越来越多的社会矛盾。

台湾对中国的投资于2000年政党轮替之后急速上升，到2002年超过台湾对外投资
比重六成之后，就不再下降；2010年之后持续攀升，甚至超过8成，到达另一高峰。劳力密集产业的快速移出产生了“台湾接单，海外出货”之三角贸易成长模式，至今海外生产比例已超过50%，而其中9成的生产基地在中国大陆。通过这种商品与资本流通的自由化，中国“廉价”的劳动力价格对台湾劳工的就业条件与薪资造成竞相沉沦的作用。在1991年之前，实质薪资跟经济成长率还能维持相同水准的成长；1991∼1999年，经济成长率为6.3%，实质薪资成长率已经降为3.8%；2000∼2011年， 经济成长率为3.4%， 但实质薪资成长率却为0.6%的负成长！

如果我们将GDP分解成受雇人员报酬、间接税净额、固定资本消耗、企业营业盈余，第一项是国家财富以薪资方式分配给劳工的份额，第二项则是由政府获得的税收，第三与第四项其实都是资本积累，应由资产阶级获得。政府的税收占比例从1980年代就持续下降，而薪资所得比例是从1990年之后日渐下降，资本所得则是快速上升，2002年两者呈现逆转，目前的趋势是持续温和扩大。台湾的资产阶级跟中国的资产阶级一起分享自由化果实的同时，台湾的劳工则越来越趋近中国劳工的劳动条件。

换言之，经济融合让台湾跟威权中国往一种制度上、与社会经济生活上趋同的方向前进。这种“用最低价格买下台湾”的策略越成功，对台湾政治与经济现状的改变就越大。政治上威权复辟，但这次台湾社会不但要承受一个威权的国民党政府，还要听命于一个对公民社会更加压制的中国政府；经济上虽言让利，却是让给两岸特殊利益团体。正是在这层意义之上，我们才能理解太阳花学运抗争为何会带有浓厚的反中色彩，并获得许多人的支持，形成一种吴叡人所谓的“逆说的民主巩固”浪潮。

从这个观点而言，陆客观光的政治经济学，本质上就是中国式列宁体制与台湾新生公民民族主义之间的拉扯。

（蔡宏政，台湾中山大学社会学系教授，台湾大学哲学系硕士，美国纽约州立大学宾汉顿校区社会学博士；研究领域为发展社会学与政治经济学）