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徐子軒:由盛轉衰——G20大阪峰會後,全球政經的新局面

成立迄今 G20 邁入第二十個年頭,這個代表全球八成 GDP 以上的國家論壇,是否仍是多邊主義的重要堡壘,抑或逐漸成為空談的外交秀場?


成立迄今 G20 邁入第二十個年頭,這個代表全球八成 GDP 以上的國家論壇,是否仍是多邊主義的重要堡壘,抑或逐漸成為空談的外交秀場? 攝:Brendan Smialowski/AFP/Getty Images
成立迄今 G20 邁入第二十個年頭,這個代表全球八成 GDP 以上的國家論壇,是否仍是多邊主義的重要堡壘,抑或逐漸成為空談的外交秀場? 攝:Brendan Smialowski/AFP/Getty Images

當20國集團(G20)領袖齊聚日本大阪,舉行為期兩日的峰會,他們所面對的,是一個仍舊充滿衝突,且鴻溝日深的世界。沙烏地阿拉伯與土耳其因記者謀殺案屢生齟齬、俄國普丁(普京)抨擊西方自由主義過時、美國反對管理氣候變遷的巴黎協議、美中貿易戰陷入小雞遊戲(chicken game)的窘境。

這些事件有新有舊,都是影響 G20 達成共識的變數。成立迄今 G20 邁入第二十個年頭,這個代表全球八成 GDP 以上的國家論壇,是否仍是多邊主義的重要堡壘,抑或逐漸成為空談的外交秀場?

今年峰會在日本安倍內閣的主持下,試圖放大主席國的功能,提出多項倡議。有別於去年阿根廷布宜諾艾利斯峰會的沉悶,安倍獲得歐盟的背書,日歐聯手打造第三條路,他們究竟想做甚麼?

美中打打談談,不只影響兩國經濟,亦牽連全球。目前已到了美國威脅暴增關稅的緊要關頭,習特在大阪確定會面,能否有具體措施避免貿易戰升級,還是只是拖延決戰攤牌的時刻?

G20由盛轉衰

回顧過去,邁入千禧年前,七國集團(G7)的財政部長和央行行長齊聚,宣布將擴大各國在財經重大問題上的對話,故而締結 G20 。一口氣增加13個成員,意味著 G7 承認國際經濟格局的巨大變化,如新興經濟體日趨明顯的重要性,以及全球市場的一體化。2

G20 成立近十年後,全球迎來金融海嘯,G20 的功能也獲提升,成為各國領袖商議的重要論壇。在時任美國總統小布希主持下,G20 舉行首次領袖峰會,各國同意採取價值4兆美元的措施振興全球經濟,並拒絕貿易壁壘,實施相關的金融體系改革,往後更將議程擴展到全球性問題,如氣候變遷、老齡化等。

然而,由金融海嘯引起的影響並未復原,許多國家的中產與基層階級的境況都較2008年前更糟,導致民粹主義領袖紛紛上台掌權,最能左右局勢者莫如美國總統川普(特朗普)。2017年川普首度出席位於德國漢堡的 G20 峰會,基於美國優先的考量,讓華府與其他成員在貿易、氣候等政策發生衝突。

當時,除了退出跨太平洋夥伴關係(TPP)貿易協議外,華府也打算提高鋼鐵和其他商品的關稅,使歐洲、加拿大等國遵循華府設定的貿易議程。換言之,川普政府已經推翻了長久以來美國與 G20 關於自由貿易的共識,轉而尋求川普心目中的公平互惠貿易。

G20 成立近十年後,全球迎來金融海嘯,G20 的功能也獲提升,成為各國領袖商議的重要論壇。圖為時任美國總統小布希主持的一次G20峰會。

G20 成立近十年後,全球迎來金融海嘯,G20 的功能也獲提升,成為各國領袖商議的重要論壇。圖為時任美國總統小布希主持的一次G20峰會。攝:Steffen Kugler/AFP/Getty Images

川普就任一年多內,點燃了全球貿易戰火,企圖重塑國際經濟格局。有些戰場很快就清理完畢,取得具體成果,像是美墨加協定(USMCA);有些深陷泥沼,看不見解決出口,如與中國的爭霸;有些則在外交折衝間匍匐前進,如與歐盟、日本的談判。

2018年 G20 領袖齊聚阿根廷布宜諾艾利斯,呼籲改革世界貿易組織(WTO),試著淡化美國帶來的衝擊,回歸國際體制協商。然而,各國對於所謂的改革自有盤算,難以協調。像是美國認為 WTO 過於弱化,無法糾正中國的貿易偏差行為。同時,該年在美國反對之下,G20 的最終聲明也沒有提到保護主義。

綜觀該年領袖聲明,迴避貿易和其他爭議性問題,但強調 WTO 未能達到預定目標,需要進行改革,是外交聲明裏少見的坦率。更精確地說,這是川普強勢作風的結果,各國領袖用無關痛癢的語言掩蓋分歧,將矛頭轉向國際組織,不欲直接衝撞美國。

今年在安倍的主持下,領袖聲明固然避談保護主義,但仍將自由貿易置於主軸。同時,呼應美國的公平貿易,亦兼顧中國的非歧視貿易,算是滿足多方要求,使聲明不至於難產。

東京的雄心

儘管全球貿易烏雲罩頂,甫建元令和的日本,卻打算塑造一番新氣象。主辦大阪峰會的安倍內閣制定了雄心勃勃的議程,包括改革全球貿易體系、調適數據革命的影響、應對氣候變化和塑料污染等。這些既反映東京希望藉 G20 作為全球指導小組的中心地位,也代表東京試圖跳脫沉悶的貿易戰,設定更多全球議題。

自接下 G20 主席國位置以來,安倍內閣便著手進行有別於美中兩國路線的計畫。在今年初的瑞士達沃斯論壇上,安倍提出信任數據自由流通(Data Free Flow with Trust, DFFT)構想,這是指擬定全球數據規則,讓數據經濟的利益傳播到世界各地,而不讓科技寡頭與國家壟斷。

透過G20的大阪路徑(Osaka track),安倍認為本次峰會將成為全球數據治理的契機。 一方面DFFT必須能夠充分保護個人資料、智慧財產權,以及關於國安情報等數據;另一方面,也必須能實現數據在醫療、工業、通訊等方面的自由流動。若是非個人、匿名的數據,都應提供全球使用,沒有國家網路邊界。

DFFT 得到歐盟贊同,今年初日歐剛締結全球最大的自貿區—歐日經濟夥伴協定(EPA),日歐之間已經形成自由數據流通區。也就是說,日本與歐盟的數據法規標準可視為一致,這讓日歐數據市場更為緊密,也強化了歐盟一般資料保護規則(GDPR)的權威性。

東京希望藉 G20 作為全球指導小組的中心地位,試圖跳脫沉悶的貿易戰,設定更多全球議題。

東京希望藉 G20 作為全球指導小組的中心地位,試圖跳脫沉悶的貿易戰,設定更多全球議題。攝:Bernd von Jutrczenka/picture alliance via Getty Images

此外,安倍也主張當全球數據自由流通,就會驅動所謂的5.0社會(Society 5.0)。這是基於信任與價值觀,以數據連結社會,彌平貧富差距。5.0社會並非安倍創見,乃是脫自於 Salesforce 企業聯合執行長貝尼奧夫(Marc Benioff)與達沃斯論壇主席施瓦布(Klaus Schwab)的第五次工業革命概念。

第五次工業革命強調的不只是技術,更是科技如何成為人類信任的要素。例如消費者應擁有更強大的權力和更多的數據控制權,有權被遺忘或帶走個人數據,而非受制於企業「請看完後點選同意」的約定條款,以及國家未經同意,就訂立入侵私人領域的法律,這正是美中兩國數據治理的重大弊病。

這類分歧很容易從領袖的針鋒相對看出,當安倍在達沃斯暢談 DFFT,德國總理梅克爾就與安倍分進合擊,對抗美中。梅克爾表示,數據世界有兩個極端,富可敵國、難以節制的美國企業,和嚴密管控、擁有無限獲取數據權力的中國,兩者的做法都不適合重視隱私與公正的歐洲,歐日將導引新數據規則。

當日歐舉起全球數據合作的大纛,立即獲得絕大多數國家響應,即使是箭靶的美中也同聲支持。六月初 G20 貿易代表在日本筑波先行聚會,會議的焦點即是貿易與數位經濟,非 G20 國家如荷蘭、新加坡、奈及利亞等也應邀出席。會後發表部長聲明,各國同意以 DFFT 與5.0社會作為數位世界的未來願景。

這固然可視為是東京的外交勝利,但不能論定日歐路線已成為數據世界主流。就美國來說,數位經濟產值占其GDP近7%,是與中國貿易額的兩倍以上,如何維持美國科技寡頭的優勢,重要性更甚減少貿易逆差。以USMCA為例,世人往往只注意川普要求加墨在汽車等產業的條件,卻忽略其中的電子商務協議。

就中國來說,北京對數據的自由流動持謹慎態度,更擔心被排拒於多數之外。然而 DFFT 的核心原則包括自由跨境數據傳輸、禁止數據本地化(localization),以及政府獲取隱私和企業數據的正當程序,這幾點都與中國的政策違背,如網絡安全法便強制要求數據需在境內儲存。

說穿了,日本與歐盟推動數據流通的立意良好,但是他們必然會面臨美中兩大國的制肘,這兩國掌握全球大多數的數據,並企圖建立有利於自身的規範。換言之,只要美中兩國不改變現狀,DFFT就不會有成功的一日。

就前者而言,美系跨國巨頭擁數據自重,如Facebook等罔顧隱私法,常常遭到歐盟裁罰;就後者而言,中系跨國巨頭是國家資本主義的延伸,如騰訊等首重數據本地化,更奉北京網路主權之命築起高牆。

此外,儘管理由不同,印度、俄羅斯等國,都有數據以鄰為壑的做法。如印度的支付數據本地化、電子商務政策草案等,新德里希望從內部數據流獲利而不願與他國分享;俄國則是以國安為由,打算設計一套自己的網路系統,必要時可截斷連結世界網路,避免外部網路攻擊。

如此可知,不只是美中兩國各持己見、互不相讓,其他國家亦不符合日本與歐盟的期待。當年各國締結WTO,尚無數位規則的概念,如今新規則將被引進WTO,其難度等於重新締約。日歐能否密切合作,說服並迫使各國遵守DFFT,則是下階段的重心。

太陽底下有新把戲?

最後,眾所注目的美中貿易戰,在大阪有了不出人意料之外的發展。數十分鐘的川習閉門會後,川普宣布兩人達成協議、暫停實施新關稅,意味華府不會對價值3000億美元(實際數字應為2600多億)的中國商品新徵收25%的關稅,條件則是中國承諾購買美國農產品。

這一幕場景看起來似曾相識,就在數月前,川習兩人於布宜諾艾利斯也演出了相同戲碼,當時川習在晚宴上完成商議,比這次的閉門會顯然溫馨許多。那時習近平同意從美國購買「尚未決定但非常大量」的農業、能源等產品,以減少貿易逆差,川普同意推遲價值2000億美元中國商品的關稅,雙方達成90天停戰共識。

之後發生的事就是談判破裂,美國威脅施加關稅,兩國由上至下互相指責對手。追究誰破壞談判並不重要,因為一個巴掌永遠拍不響,重點是,突破美中僵局的前景渺茫。近兩年來華府和北京的會談毫無結果,雙方都有不能退讓的堅持,公開聲明仍舊泛泛、充滿未知,目前的可行性是靠著「善意」邊打邊談。

此外,川普在記者會上提到,將允許美國公司恢復向華為供貨,但對於是否有任何措施來解除銷售限制,則未正面回應。從上月川普發布行政命令封殺華為以來,美國科技公司也不敢有違,如谷歌取消了Android許可、一些晶片製造商停止供應零件、微軟停止銷售華為筆電,不允許在其設備中使用microSD卡等。

這些都讓華為的經營陷入不確定的困局,儘管2019年第1季的獲利再創新高,但封殺令確實對華為產生影響,其創辦人任正非已承認華為的收益將大幅下降,不過會在2021年後重生。那麼川普宣布解禁,華為就因此絕處逢生了嗎?

本次川習達成停火協議,外界多認為是兩國國內因素使然。

本次川習達成停火協議,外界多認為是兩國國內因素使然。攝:Brendan Smialowski/AFP/Getty Images

事情可能沒有這麼簡單。大阪峰會前,華為主要的晶片供應商美光(Micron)便已對華為恢復部分出貨,是美光未卜先知、預測川普會就此放過華為?還是一心想做生意、不顧華府禁令?當然都不是,而是美光發現有些產品不在商務部禁令內,因此可合法與華為交易,其他廠商如英特爾等也起而效之。

換句話說,川普本次表態緩解制裁華為,其實極有可能只是追認現狀,看似對中國與華為釋出善意,實則是讓國內廠商安心,在許可範圍內做生意。須知5G爭霸方興未艾,華為在歐、亞洲等區域都有明顯斬獲,很難想像華府會放任華為不理,下一階段的交鋒蓄勢待發。

至於本次川習達成停火協議,外界多認為是兩國國內因素使然。如美國大選即將到來,川普未能擺脫民主黨競爭者的追逐,希望藉由停火拉升農業州與商界的支持度;習政權則乘勢獲取時間與空間,一面加速國產自主研發、一面強化因香港抗議折損的聲望,雙方都有強烈的動機維持這筆交易。

然而,本次交易和布宜諾埃利斯交易最大的不同是,無論之後談判的結果為何,中國必須得履行購買承諾。這是因為美國大選已迫在眉睫,北京若仍堅持要有新貿易協議才肯購買,會讓川普認為北京以一貫押寶心態,認為他有可能輸給較容易妥協的民主黨人,之後的交手將越來越困難。

值得一提的是,美中關係現在非常不穩定,第三方反成為某種潤滑劑。當習近平於大阪峰會前親訪平壤,直接打出正恩牌,成功的吸引川普的目光。這張牌讓川普十分吃味,也發信發推希望在峰會後的訪韓期間,邀請金正恩見個面。

果然,峰會結束後的周日,川金在韓朝邊境板門店的非軍事區(DMZ)旋風會面,等於融化美朝因河內談判破裂而凍結的關係,讓北韓再度站上世界政治的舞台。同時,北京刻意放大中朝關係,使川普的注意力轉向朝鮮,便稍能減輕貿易戰的壓力,也有助於美中關係的和緩。

(徐子軒,LUCIO策略顧問總監,淡江大學國際事務與戰略研究所博士)

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