深度 逃犯條例

專訪香港警政學者何家騏:當殖民警政遇上公民抗爭

「香港的處境已經完全不同了。以前是殖民地,我們不應該對那個政府有期望的。但現在你告訴我們是主人嘛。」何家騏認為,若想信服公眾,改善警民關係,獨立調查警權和政治事件是良好出路。


警政學者何家騏。 攝:林振東/端傳媒
警政學者何家騏。 攝:林振東/端傳媒

2019年6月12日下午,金鐘爆發激烈警民衝突,警政學者、香港教育大學助理教授何家騏博士身在東京,但心系金鐘。他一邊不斷瀏覽電視和手機新聞,關注香港最新情況,一邊又忙於參加學術會議,主題講的正是港台警察在2014年後的抗爭管理模式。回港之後沒幾天,接受記者訪問時,他有點欲言又止,覺得自己未充分掌握現場情況,身為學者也未必適合直接論斷剛發生一個多星期的事件。

當下香港,警政問題風起雲湧,各界對警權的質疑聲此起彼落。國際特赦組織、民權陣線等組織揭露警方在612衝突等事件中過度使用武力,前者查驗了14段警察有明顯運用暴力的影片,後者收到50宗涉及警方不當行使警權的個案。此外,眾多組織呼籲成立獨立調查委員會調查警方暴力。國際上,德國槍廠和英國外相亦表示拒絕銷售部分武器予港府。但政府不為所動。6月21日和6月26日兩個夜晚,抗爭者先後兩次大規模包圍警察總部,創下近幾十年來的先例。

何家騏的學生、警察朋友都聯繫他表達情緒,覺得「好辛苦,為什麼會弄到這個地步」,也有許多人希望他具體分析警察過度使用武力的事件。不過,比起為當下事件給一個對錯結論,何家騏更想為爭議和民怒提供歷史和制度的縱深。面對這不斷惡化的警民關係,他認為,由獨立委員會調查和檢討警權是改善警民關係的一個出口:「沒人想被人查。但如果你想win back(贏回來),去信服公眾,亦都對一些與之無關、沒有濫權的好警察合理一些,就應該這樣做...... 個別警員有問題或者整個行動有問題,也不應該由他們去背鍋。」

「這未必馬上可以令政府重新獲得合法性,但起碼人們會看到政府往對的方向走。」

2019年6月26日,示威者包圍警察總部,期間一名懷疑便衣警員的男子被圍堵在一個角落,被示威者用燈光照射。

2019年6月26日,示威者包圍警察總部,期間一名懷疑便衣警員的男子被圍堵在一個角落,被示威者用燈光照射。攝:林振東/端傳媒

殖民警政的延續

在何家騏看來,警民關係變差的核心是期望落差。早在2014年,他就指出雨傘運動時發射催淚彈令公眾反感,其一是因為期望管理沒有做好。不過他認為,牽涉更深的期望問題,是香港警察在「五十年不變」的框架下大致延續了殖民警政制度,而很多市民的期望已不再停留在殖民時代了。

那麼,殖民時代的警政制度是怎樣的?

何家騏說,香港的警察隊伍本質上是一支半軍事化的民警,沿用愛爾蘭警察系統而建立。這種半軍事化的民警編制在全世界並不常見,比如中國就將民警和武警分開。在殖民年代,由於英軍不方便高調介入,忌憚影響中國的關係,香港警隊一直在前線處理內部的保安工作。因此,這支警隊是香港境內唯一的警隊,花費頗大,警民比例相當高。他舉例說,台灣全島有六萬多警察,但香港就有近三萬警力,並且,全部警員都需接受防暴訓練,並在有需要的時候投入防暴行動。

根據公開資料,現時應付示威者的警力主要為機動部隊(簡稱PTU,英文全稱為Police Tactical Unit),是港英政府在六十年代兩次騷亂後的改革結果。機動部隊總部設立防暴訓練營,以輪替制從各地方總區軍裝部抽調人員組成一個170人「大隊」。之後大隊會駐守地方總區一段時間,平日進行巡邏、罪惡撲滅和人群管理工作。其後,隊員會解散返回原屬或調往其他崗位,各地方總區軍裝部再抽調另一批人員補上。

2019年6月26日,示威者包圍警察總部。

2019年6月26日,示威者包圍警察總部。攝:林振東/端傳媒

現時,機動部隊共有八大隊,當中兩隊是2016年後新增的。在大型的激烈示威場合,機動部隊警員和曾接受機動部隊訓練的衝鋒隊警員和普通警員都會換上防暴裝備,組成防暴隊應付示威者。

何家騏指出,這樣的「半軍事化」警隊在殖民制度下被賦予很大權力。譬如說,管制集會和遊行的《公安條例》其實源自六七暴動,但此版本來是針對當年「左派」及香港內部保安的產物,是一套應付亂事的條例。這條法例自1967年10月生效以來,雖經歷部分修例,但大致沿用至今。

「香港其實很容易犯法的。有人會說那犯法為何不捉,這涉及管治的藝術。香港很多時候很模糊,很多權力未必會用,很多時候是相安無事的。」何家騏強調,「合法去做並不代表就可以得到大多數人的支持和legitimacy(認受)。」

「我不是法律專家,好多時香港警隊所做的,除非被人揭發好明顯是犯法的(如朱經緯案),否則絕大多數的行動都可合法,(但這會有)情理法的問題。」

2014年11月26日當晚,旺角的佔領運動期間,朱經緯警司在旺角執勤時用警棍襲擊市民鄭仲恆,及後被判入獄,但市民投訴過程艱難,向警察投訴課(CAPO)報案後,CAPO認為毆打指控不屬實。其後,監警會三次否決CAPO的調查結果,CAPO最終於15年底才確認指控屬實,但直至2017年初才作出檢控。

市民對警方滿意度的調查。

市民對警方滿意度的調查。圖:端傳媒設計部

與此同時,香港警察的運作亦不太透明。監管警員紀律和行為的《警察通例》有部分章節並不會公開予公眾查閱,包括涉及武力和武器使用的部分不會公布,令人無從判斷警察有否濫權或恰當使用武器。

「越透明就越可以問責......這是我們一般人的說法,但警察會說,如果你什麼都知道那我怎麼抓賊?這涉及最大的問題是『什麼是警察』,『警察運作背後的依據是什麼』。在殖民制度下,警察應該是處於更好的位置去管理。他們會更高一點,可以很有權力,可以很威權。」

「但香港的處境已經完全不同了。以前是殖民地,我們不應該對那個政府有期望的。但現在你告訴我們是主人嘛。」何家騏說。

警方眼中的專業,可能不是公眾想要的專業

何家騏介紹,負責、專業精神和中立,這些特質是過去警方一直塑造的形象,而很多市民在晚期殖民時期和回歸初期亦認同警隊擁有的這些特質,不過,這些特質近年愈發受到質疑。

「整體而言,在專業方面人們會覺得他們做事是有規章、有效率、有程序;警隊整體而言也是有學歷有教養。可問責性方面,警隊是向市民負責,人們知道他們在做什麼,《警訊》又有宣傳,有需要時找他們幫助又真的是有服務承諾,如定下多少分鐘去到現場、處理投訴。中立方面,在選舉時他們都算公正、沒有動手腳。」

2019年6月12日,警方進行金鐘夏慤道的清場行動。

2019年6月12日,警方進行金鐘夏慤道的清場行動。攝:陳焯煇/端傳媒

然而,當公民意識崛起,官民衝突浮現,儘管警隊「大框架不變」,何家騏認為這些特質逐一浮現問號,人們開始質疑:為何警方標榜專業,但常常會犯事,也會質疑警察最終究竟向誰負責。至於警方強調的「政治中立」,何家騏認為在殖民時期,泛指沒有傾向共產黨和國民黨的任何一方,而事實上這個詞源自西方議會民主,但香港又不是運行這套制度,何謂「政治中立」出現很大的問號,回歸後也一直沒有清晰解釋。

何家騏也指出,香港警察近年變得越來越「專業」,意味著增加資金投入去購置武器裝備,開設新隊伍等等。

香港警察近年預算有增加嗎?

香港警察近年預算有增加嗎?圖:端傳媒設計部

端傳媒翻查資料,警方的開支從2013/14財政年度的148億元,大幅上升至2019/20年的209億元,當中用作購置槍械及彈藥等行動裝備的開支增長尤其明顯,從6471萬增至2.1億,增長超過2倍。同時,2014年6月開始,警隊成立俗稱「速龍小隊」的特別戰術小隊應付示威場面,該小隊由警方精銳組成,包括機動部隊教官、反恐特勤隊、機場特警等。

「我不是為警察辯護,我認為他們在行動上越來越專業。他們發展出速龍小隊,非常專業和專門地應付人群。他們也有很多新的武器,很多都是所謂『非致命』的。在他們眼中這些都是專業的,但對公眾來說這種專業並不是我們想要的。從公共行政角度說,專業意味著高學歷(high-academic qualification)和全面的訓練,不但涉及警察訓練學校的訓練,而且需要非警察的導師、人權教育。」何家騏強調在專業(Professionalism)這個層面上,公眾和警方之間存在期望的落差。

何家騏說,香港警隊過去的成功只是「在某些條件下成功」,這些條件包括沒有大爭議、沒選舉政治、沒示威、沒有利益爭論,而市民亦沒辦法、「不需要像驗屍一樣驗清楚警察的本質」。何家騏進而指出,「香港一直以來的成功在於好多事都是不清楚較好,這不是unclear,而是一種politics of ambiguity。 」

「一想弄清楚就真的好難弄清楚。 」何家騏笑言。

香港警察近年人員編制有增加嗎?

香港警察近年人員編制有增加嗎?圖:端傳媒設計部

舊管理遇上新運動

從大的背景來看,何家騏認為612警民衝突看到香港警方與全球其他警力部門一樣,過去採用的商討式管理(negotiate managemen)和「選擇性斬首」(selective incapacitation,也翻譯為「選擇性隔離」)面對很大的挑戰,成效受到質疑。

「這種『協調管理』是上世紀七八十年代西方民主社會覺得有用的手法,是比較理想的。為何?因為知道打完也沒用,不如聊一聊。」何家騏認為,香港警方一直採用這種手法,近年也沒放棄與示威舉辦方商討。

這種做法的操作是:香港警方接獲遊行示威團體的申請後,積極與主辦單位負責人聯絡和商討。在群眾示威期間,在場的警方公共關係人員與活動負責人保持溝通,擔任現場指揮官和主辦單位的溝通橋樑。

「近年這種手法受到質疑,不是說制度或這個手法有什麼問題,而是這個制度的成功建基於很多因素的,比如警民要有信任,以及要有一個首領能讓大家可以談判,」何家騏說,「這十年八年(社會運動)的特色是『所有人都是首腦』,也有很多innovative tactics(創新策略)令警方和政府出現問題……(運動)不喜歡被人lead,沒人領導,你怎樣談判……他們也不是通過傳統的團體和組織方式出來。」

2019年6月27日凌晨,示威者發起包圍警察總部行動,後被警員驅趕至附近街道。

2019年6月27日凌晨,示威者發起包圍警察總部行動,後被警員驅趕至附近街道。攝:Stanley Leung/端傳媒

這個趨勢令全球的警察都很頭痛,「我們也有『選擇性斬首』制度,抓首領去震攝…… 但相比2014年,現在更加不知道誰人是首領。你抓民陣沒用,民陣是合法示威,會跟警方商討。」何家騏分析。

放置於更大的背景去看,何家騏認為,在這種情況下警方只是磨心,警民關係已不是警政或戰術的問題。

「那就要靠政治處理,就要看政府如何和這些人互動了,就不是警察去搞了,這些事。」何家騏強調,「因為這應該是政客負責。」

雨傘運動後改善警民關係的舉動,符合公眾期望嗎?

612警民衝突是雨傘之後的又一次警民關係大撕裂。何家騏認為,雨傘運動後警方採取了很多方法改善警民關係,但能否符合公眾期望,令人存疑。

何家騏指出,過往警察的認受性很大程度建基於表現和公眾印象,事實上香港的犯罪率也一直很低,大多數人對警政的印象是來源於親友的經驗,又或TVB電視劇和電影。

不過,情況在2014年發生轉折,9月28日雨傘運動爆發當天,大量市民在金鐘同時有了親身接觸警察的經驗,震驚於香港警方向普通市民發射大量催淚彈。「第一次與警察的接觸是對警察的印象很重要的,比如小朋友迷路或者遺失物品而警察幫忙,他就會很感激。」

何家騏指出,雨傘運動後警方確實嘗試處理緊張的警民關係,希望拉近與市民和青少年的距離,包括做大量公關工作,舉行警隊175週年的匯演,開設Facebook專頁和YouTube頻道等等,又加強少年警訊的工作,在八鄉設立少年警訊永久活動中心暨青少年綜合訓練營。

「這對動身比較慢的官僚架構來說,是進取的,也是要appreciate的。」

然而,何家騏認為這些舉動能否滿足市民的需要是個疑問。「70年代少年警訊可以提供服務和政治宣傳,是回應到了當年家長們的訴求和需要的。比如搞一個少年警訊會所,提供一個冷氣房給青少年讀書,這個功德無量!另外,少年警察訓練學校也令讀不成書的少年提供一個晉身機會,而宣傳就用《警訊》和香港電台。現在做的類似舉動能不能趕上最新需要,是個問題。」

2019年6月22日,中環遮打花園舉行撐警晚會。

2019年6月22日,中環遮打花園舉行撐警晚會。攝:林振東/端傳媒

在何家騏看來,問題在於,改善警民關係的結構性措施未有推行。

「2014、2016年比較大的事件,我想很多市民都希望官方解釋發生了什麼事。」何家騏解釋,過去政府或警方都會就大型社會事件和警政相關的事件檢討,遠至1966年的天星小輪事件、六七暴動,近至沙士事件、2005年香港反對世貿遊行衝突和沙中線工程問題都有。

「這是一個好的方式,令大家合理的指控和非合理的誤解都可以demystify,但2014之後沒有任何的這方面的檢討,立法會也沒有深入討論。」何家騏說,「現在你見到很多人都說要獨立調查,而歷史上,在香港的法例之下,不是不可能的。這個做不做,就不是制度上的問題,是政治決定的問題了。」

何家騏說,獨立調查並不只是針對警察,也不一定涉及懲處,而是一個綜合性的調查,包括政治事件的成因,這種全面的審視和回顧可以讓社會冷靜下來,回到理性。

另一個根本的問題,則是警權的監察問題。何家騏指出,根據文獻研究,世界範圍內監警制度大致有三種模式,第一是執法機構自己附屬的,即「自己人查自己人」;第二種類近香港的兩重架構模式,先由執法機構(投訴警察課)調查,再由特首委任的成員組成監警會去監察;第三種是設立獨立的機構,賦予權力該機構去調查警察。

他認為三種模式各有優劣,視乎這個社會的互信程度,要調查警權的爭議和性質是什麼。「在很多人看來,(香港模式)不是很理想。與其說監警會沒什麼用,不如說我們對這個模式背後的的regime value(政府價值)和opreation(運作)並不是很相信。」何家騏說,「甚至政府本身都面對合法性問題的質疑,那找什麼人去做監警會呢?」

612衝突後,面對各界湧現的對警權的質疑,政府不斷強調可以透過現有的機制去處理警權問題,但在何家騏看來,香港模式的監警制度或許對個別警員的失當行為有效,一旦涉及大型的行動就未必可以處理。

「如果對警民關係好的話,我覺得似乎第三個模式是必要的。即使第三個方式(警隊)不是很歡迎,但對他們來說,其實是好的。有些朋友問我,這個做法可不可行呀?我說,可不可行不是一個學者可以分析出來的,因為這個是一個政治決策來的。」

2019年6月27日凌晨,示威者發起包圍警察總部行動,到凌晨3時左右,在內的警員突圍而出,示威者被沖散。

2019年6月27日凌晨,示威者發起包圍警察總部行動,到凌晨3時左右,在內的警員突圍而出,示威者被沖散。攝:Stanley Leung/端傳媒

在警民關係惡化下,研究香港警政

「我覺得一個正常的情況下,警民關係就一定要改善。」何家騏說。他認為「罵警察都沒有用」,現在市民對警方的信任是有條件的相信,但如果變了完全的不信任,「又有什麼好處呢?」

何家騏始終認為,警民關係的問題應該是政治解決,「現在包圍警總是解決不到問題的,最重要還是最上層出來解釋,解決市民的訴求。」

而近年香港警民關係緊張,也令本來起步較遲的香港警政研究更添困難。何家騏說,作為發源於歐美民主國家的研究學科,警政在亞洲地區的發展本來就較為緩慢,不過在過去,他也曾訪問不少警察甚至警隊高層,近年已很難再做這樣的訪問。

作為學者,何家騏一方面會被質疑幫警方說話,但另一方面作為局外人,警察亦越來越不情願說話,難以聽到insider的聲音。不過,他仍然努力研究,最近剛剛完成一本比較香港和澳門警政的新書。他始終相信,警政是每個人「自然享用的服務」,是沒辦法逃避的,任何社會都不可能不和警察有互動,而只有看歷史,才能客觀地回答一些問題。

「你喜歡的要了解,不喜歡的、要抗爭的更要了解一下什麼是PTU(機動部隊)。」何家騏說。

觸摸世界的政經脈搏
你觀察時代的可靠伙伴

已是端會員?請 登入賬號

端傳媒
深度時政報導

華爾街日報
實時財訊

全球端會員
智識社群

每週精選
專題推送

了解更多
香港政治