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徐子軒:北約老矣,尚能飯否?——歐洲安全面臨重大挑戰

俄羅斯與恐怖主義仍然是NATO防務之重心。但現在面對中國挑戰國際秩序的重大變化,它需要重新思考其核心使命。


2018年7月11日,北約成員國領導人出席比利時布魯塞爾舉行的北約峰會開幕式。 攝:Sean Gallup/Getty Images
2018年7月11日,北約成員國領導人出席比利時布魯塞爾舉行的北約峰會開幕式。 攝:Sean Gallup/Getty Images

不久前,被譽為西伐里亞體系中最具成效的防禦集團——北大西洋公約組織(NATO),迎來70歲生日。從抗衡華沙公約組織,見證共產陣營垮台、干涉南斯拉夫內戰,促成巴爾幹諸國獨立,再到介入阿富汗等地的反恐戰爭,協助抵禦「伊斯蘭國」,NATO可謂走過波瀾萬丈的70年。

這些年來,盟國間不免因為國家利益分歧而有所摩擦。像1956年蘇伊士運河危機,美國施壓英法撤軍;1966年法國總統戴高樂為維持該國獨立性,退出NATO軍事合作;以及2003年伊拉克戰爭,以德法為首的「老歐洲」反對美國出兵等。但整體而言,透過美國的主導,組織運行還算順暢。

今年NATO即將迎來第30位成員,較原始規模增大了2.5倍,在全球最強大軍事組織的名望下,也無可避免地流露侷限性,如東擴的俄羅斯障礙。目前NATO幾乎已涵括所有歐洲國家,但越靠近俄國傳統的勢力範圍,即烏克蘭、格魯吉亞(Georgia,台譯喬治亞)等地,雙邊關係就越緊張,導致烏格兩國久未能入盟。

更令人意外的是,最大的危機來自內部,也就是特朗普(川普)政府的「美國優先」違背NATO價值。特朗普接受電視專訪時,曾表示不滿NATO的集體防禦條文,質疑美軍為何甘冒第三次世界大戰的風險,前去歐洲保衛黑山(Montenegro,台譯蒙特內哥羅)。這種言論讓歐洲深感不安,有識之士紛紛開始探索戰略自主(strategic autonomy)的可能。

2017年6月22日,波蘭舉行的北約CWIX互操作性演習,正在進行有關網絡戰和安全的演練。

2017年6月22日,波蘭舉行的北約CWIX互操作性演習,正在進行有關網絡戰和安全的演練。攝: Jaap Arriens/NurPhoto via Getty Images

歐洲能保衛自己嗎?

其實歐洲想戰略自主並非新鮮事,早在二十年前曾被討論,但遭美國否定。時任克林頓(柯林頓)政府國務卿的奧爾布賴特(Madeleine Albright,歐布萊特)表示,歐盟想要有自己的安全防務政策(CSDP)是多此一舉,因為歐盟成員基本上與北約重疊;且北約有些成員仍不屬於歐盟,若歐盟以CSDP為主,可能會犧牲他們的權益。

其實歐洲想戰略自主並非新鮮事,早在二十年前曾被討論,但遭美國否定。

由奧爾布賴特的反應不難了解,華府視歐洲為重要資產與要地,冷戰雖早已告終,卻不相信歐洲人保衛自己的能耐,必須由美國控制,以免擾亂全球戰略佈局。不過NATO與歐盟之間也達成某種妥協,即是雙方共同成立聯合特遣部隊(CJTF),這屬於雙層體系,讓歐盟應對NATO不打算涉入的危機。

設立CJTF的原意就是不希望浪費資源,且基於歐洲防務可分割但不能分裂的前提,歐盟必須要有獨自足夠處理危機的能力。問題是,當時歐盟並沒有打造與NATO軍事能力相稱的共識,在執行任務上,還是得仰仗NATO資源。因此NATO要求審查與監測CJTF運用軍備的狀況,美國依然處於主導地位

幾次實踐後,歐盟與NATO的不對稱表露無遺,調兵遣將都需NATO(與美國)同意。再加上土耳其不滿歐盟接納塞浦路斯入盟,曾利用其NATO否決權,阻擾CJTF行動,使歐盟認為CJTF不符期待,離戰略自主還很遠。於是該安排逐漸被束諸高閣,極少再提出使用。

歐盟認為CJTF不符期待,離戰略自主還很遠。於是該安排逐漸被束諸高閣,極少再提出使用。

隨著中東反恐戰爭告終,國際安全環境產生變化,繼任的奧巴馬(歐巴馬)政府偏好韜光養晦,不願輕易把軍事資源轉向國外。與此同時,歐盟也不斷集思廣益,研擬新的安全觀,但一直都在辯論中。到了2016年,為因應英國脫歐的急遽變化,歐盟防務自主派取得輿論優勢,趁勢推出全球戰略(EUGS)。

EUGS堪稱是歐盟第一份以戰略自主為目標的文件,強調應透過其成員而不是外部參與者,來保障歐洲的安全和利益。是故,該戰略要求歐盟應該要有準備獨自作戰的決心,與發展軍備的工業能力。此外EUGS也旨在協調歐盟與NATO的軍事關係,探索未來合作的方向。

隔年特朗普當選,他對NATO軍費分配的不滿,和美國角色的定位,嚴重影響跨大西洋關係。事實上,歐洲對美國同樣有價值,華府仍是對歐洲人的能力存疑,而特朗普希望透過他的「交易藝術」,換取更多美國捍衛歐洲的報酬。

理論上,美國參議院可投票決定是否參與或退出國際條約;實踐上,總統擁有自由裁決權,國會雖能對抗總統,甚至訴諸司法,但通常無濟於事。例如1979年卡特總統取消與台灣的中美共同防禦條約、2002年小布殊(George Walker Bush,小布希)總統退出反彈道導彈條約(ABM),都未經國會批准。

2019年3月30日,反對北約的抗議者於在白宮對面的拉斐特公園集會。

2019年3月30日,反對北約的抗議者於在白宮對面的拉斐特公園集會。攝:Tasos Katopodis/Getty Images

美國國會雖不斷強調NATO的重要,也是兩黨的共識,如今年初眾議院剛以壓倒性多數通過北約支持法案,企圖阻止特朗普政府恣意妄為。但前例證明,國會不太可能扭轉總統的決定。如果特朗普願意,美國不只可退出NATO,從歐洲撤軍也不為難。

另一方面,歐盟亦沒有停下追求自主的腳步,2017年通過了永久性結構合作(PESCO),試圖整合25個歐盟成員國的共同防禦能力。PESCO早在里斯本條約時就曾被討論,但遲未能成形,經過漫長的爭論後才定案。截止目前,共有包括陸海空、網路,以及太空等層面的34個軍事計畫

PESCO雖然與NATO有互補性,像是兩方的優先軍備採購並不相同,前者偏向中小輕裝武器,後者偏向導彈防禦、重型裝甲等。然而雙方的衝突點也很明顯,以軍事採購為例,PESCO和NATO均要求會員國達到一定比例的金額。對國力較弱的國家,可能會產生預算排擠效應,屆時孰輕孰重便成爭議。

到今年,應會有包括美、英等9個NATO成員,達到軍費支出占GDP2%的基準。在特朗普政府的壓力下,歐洲盟國紛紛提高預算,如希臘、愛沙尼亞等,都符合NATO要求。但若想同時滿足PESCO基準,恐怕它們已無餘力,華府與北約官員更擔心PESCO的出現,會拖累2024年全員達成基準的目標。

德法主導歐洲防務

隨著川普政府陸續退出伊朗核協議、中程核導條約等國際協定,讓歐盟覺得和美國安全利益分歧日深。德國總理默克爾(梅克爾)公開表示,歐洲不能指望美國保護,必須掌握自己的命運。德國做為歐盟領袖,默克爾的發言有重要代表性,意味歐盟亟需在NATO之外擁有集體軍事行動的能力。

德國總理默克爾公開表示,歐洲不能指望美國保護,必須掌握自己的命運。

同樣問題再度出現於大西洋彼岸,即是美國不願也不能見到歐洲防務過於自立,擺脫華府的控制。五角大廈的高官表示,華府支持PESCO,前提是它不能干擾NATO運作,且具補充作用;美國駐北約大使也擔憂,PESCO會導致歐洲的保護主義,減少對美軍事採購。

2018年7月11日,美國總統特朗普抵達布魯塞爾參加北約峰會。

2018年7月11日,美國總統特朗普抵達布魯塞爾參加北約峰會。攝:Brendan Smialowski/AFP/Getty Images

PESCO算是比較軟性的防務安排計畫,但已引起華府的不滿,而法國則嘗試走得更遠。去年法國總統馬克龍(馬克宏)呼籲建立真正的歐洲軍隊,保護歐洲免受美國、中國和俄羅斯之害。對此,默克爾力表贊同,她認為應建立歐洲安全理事會與歐洲干預的軍事力量,亦可做為NATO的補充。

去年法國總統馬克龍呼籲建立真正的歐洲軍隊,保護歐洲免受美國、中國和俄羅斯之害。

不過,特朗普旋即推文嘲諷、批評法國,雙方關係頓時陷入低局。 NATO秘書長史托騰伯格(Jens Stoltenberg)則重申立場,支持歐盟多投資於國防軍力,但不支持歐盟與NATO擁有兩套指揮體系,或是複製NATO已有的防務安排。

不少論者更懷疑,若要建立歐洲軍隊,等於是加深歐洲一體化,未必能為各國欣然接受。例如荷蘭聯合政府內支持歐洲軍隊構思的副總理,與反對的國防部長相持不下,被形容為兩個女人的戰爭。更有甚者,部分歐盟國家由疑歐論政府當道,它們是否願意參與並投資更多資金於歐洲防務,存在很大的疑問。

馬克龍當然感受到來自於歐盟內外的壓力,但他仍選擇繼續「匍匐前進」,首先完成了歐洲干預倡議(E2I)。E2I是一種戰略工作小組,讓參與國在此架構下進行軍事規劃,包括共享情報、執行聯合任務等,長期目標則在於協調各國安全利益,建立共同的歐洲戰略文化。

有些歐盟成員可能會基於損害北約,或不願看到法國主導,故選擇不加入E2I。這無礙馬克龍的規劃,因為目前已有PESCO做為歐洲軍隊的雛形,E2I有其他的任務,而非與PESCO分庭抗禮。

馬克龍真正的目標是,讓歐洲逐漸形成在安全環境上的共識,此機制相對PESCO而言較有彈性,開放給非北約、非歐盟國家參與,因此如英國、丹麥等非PESCO成員,都決定加入E2I。這也可減少英國退歐的傷害,即便英國不是歐盟一份子,亦無法與歐洲安全脫鉤,透過E2I能讓英國與歐盟防務重新連結

此外,馬克龍也在思索如何得到各國疑歐論政府的支持。他今年特別發表對歐盟的演說,先是主張歐盟應有一個共同保護疆界的邊防部隊,這就正中捷克、匈牙利等民粹領袖的下懷。對他們來說,沒甚麼比控制移民來得更重要,因此能夠引起共鳴。

德國或歐盟各國似乎未能體認到,默克爾所謂歐洲必須掌握自己命運之意,這意味著歐洲將結束和平紅利,需開始形成一個新的安全社群。

在法德等國領袖支持下,歐盟執委會打算將既有的邊防局(Frontex)擴編,成為擁有萬人的正式部隊。一些右翼政府固然支持管制邊界,但不太願意出錢投資,也不想看到歐盟更緊密的安排,故目前仍處於規劃討論,若能成功亦有助於歐洲軍隊的成形。

然而,現在離馬克龍構想的締結歐洲共同防禦條約與成立歐洲安理會,還有很長的路要走。德國或歐盟各國似乎未能體認到,默克爾所謂歐洲必須掌握自己命運之意,這意味著歐洲將結束和平紅利,需開始形成一個新的安全社群。

2017年5月25日,法國總統馬克龍前往比利時出席北約峰會。

2017年5月25日,法國總統馬克龍前往比利時出席北約峰會。攝:Jasper Juinen/Bloomberg via Getty Images

當英國脫歐,法國做為唯一的核武國,勢必要扛起領導歐洲防務的大纛。面對外在威脅,絕非巴黎可獨撐大局,柏林也得做好準備,形成堅強的歐洲雙軸心。但根據民調指出,有七成德國人不認為俄國是威脅,且多數人都相信普京(普丁)或習近平比特朗普更能做出正確的決定。

這就嚴重阻礙德國在國防上的投資,去年只花了GDP的1.3%、軍隊數量也與其國力不相稱,讓外界批評與質疑德國保衛歐洲的意志。換言之,德國並未正視地緣政治的變化與歐洲身分的認同,而做為馬克龍堅強戰友的默克爾即將去職,下任領袖的施政方向仍待觀察。

德國並未正視地緣政治的變化與歐洲身分的認同,而做為馬克龍堅強戰友的默克爾即將去職,下任領袖的施政方向仍待觀察。

除了法德熱心擘劃外,歐盟執委會業已啟動歐洲軍隊的準備金。2017年執委會成立歐洲防衛基金(EDF),預計到2021年投資55億歐元,用以研發與裝備軍隊;去年更提出歐洲和平基金(EPF)的倡議,打算在2021到2027年以105億歐元挹注歐盟對外軍事行動,彰顯歐盟國防自主的企圖心。

歐洲軍隊是已經討論數十年的概念,即便可能仍需一代人以上的時間才能完成,但從未如今日這麼靠近現實。需注意的是,在既有內外條件限制下,未來的歐洲軍隊恐怕無法等同於美國或中國軍隊,除非國際或區域結構產生劇烈變化,如NATO解散或歐洲政治完全一體化,否則歐洲軍隊勢必只是NATO的補充。

NATO的新挑戰

締結任何軍事聯盟,必然是為了應付敵人而存在。為了下一個七十年,NATO必須自問,它會在新的地緣政治與全球戰略中發揮甚麼作用?毫無疑問,俄羅斯與恐怖主義,仍然是NATO防務之重心。但現在面對中國挑戰國際秩序的重大變化,它需要重新思考其核心使命。

俄羅斯與恐怖主義仍然是NATO防務之重心。但現在面對中國挑戰國際秩序的重大變化,它需要重新思考其核心使命。

就在NATO領袖群聚華府、慶祝生日之際,美國國務卿蓬佩奧丟出難題,除了既有的俄國威脅外,他要求NATO調整戰略,應對中國的戰略競爭,包括科技等方面。蓬佩奧也再度警示盟國,若NATO夥伴採用中國技術,則美國基於安全考量,不排除中止情報分享,而NATO僅表示還要進行更多的磋商

2017年7月18日,美國陸軍參與北約聯合空中軍事演習。

2017年7月18日,美國陸軍參與北約聯合空中軍事演習。攝:Dimtar Dilkoff/AFP/Getty Images

對於歐洲盟國來說,只有少部分如法德領袖,正確認識到中國做為戰略對手的意義,開始採取新的對中策略。但大部分國家仍依賴於中國的貿易與投資,也就無法果決地站在美國一方,甚至與歐盟立場有所出入。事實上,多數NATO國家仍將焦點置於大西洋,太平洋的競爭太過遙遠,並非這些國家力所能逮。

然而,一種觀點是,如果NATO不前進亞太,那麼亞太遲早將會來到歐洲,過去幾年的戰略態勢證明此點。像是美中在印太地區不斷擴大的軍事互動、中國在非洲和中東更加自信的存在、中國的經濟和技術威脅到歐洲的工商業基礎,都讓歐洲陷入了若不加入競爭、就會被淘汰的窘境。

此外,歐盟防務的一個巨大風險將是亞洲危機,特別是台海與南海的美中競爭。若發生此類危機,美國勢必會將軍事資源從NATO轉移出去,便如同911事件後,美國幾乎將軍事重心完全轉移到了中東。未雨先綢繆,歐洲的NATO成員應該做好制衡俄羅斯的準備,阻止俄國趁機進入。

歐盟防務的一個巨大風險將是亞洲危機,特別是台海與南海的美中競爭。

這種情況也是歐盟所不樂見的結果,畢竟承擔對抗俄國的責任不輕,更可能會導致分裂。由於各國對於俄國的態度不一,部分國家如奧地利和意大利,認為俄羅斯希望在舊蘇聯勢力範圍保持影響力是合情合理。他們主要通過經濟視角來看待歐俄關係,希望盡快解決安全糾紛並恢復與俄國的正常貿易。

大多數歐洲國家,特別是德國和法國,拒絕俄羅斯在東歐的戰略目標,但不認為俄國是直接威脅。在俄國入侵克里米亞前,大多數政治領袖專注於內政問題,不想推行過度積極的國防政策,擔心會引起國內政治鬥爭。隨著俄國的攻勢日盛,德法的立場亦轉為強勢。

相比之下,NATO東部國家,如波蘭和羅馬尼亞,確實將俄羅斯視為直接威脅,他們希望NATO與歐盟能提升其國家安全。問題是,歐盟對俄國的態度使他們無法放心,只好轉向美國。波蘭甚至不顧德法反對,希望透過捐款20億美元,換取美國永久性駐軍。

進一步來看,個別國家對於安全的渴求,會造成對於歐洲主權的傷害。像是波蘭對PESCO並不熱衷,因為它偏向危機管理與干預區域小型衝突,卻不專注於回應俄國軍事能力。法國也沒邀請波蘭加入E2I,因為馬克龍認為預算應該用在歐洲防務自主上,而不希望見到歐洲國家增加預算來購買美國武器。

無論如何,NATO與歐洲正在走向更複雜而多變的未來。縱然歐洲開始戰略自主、試圖擁有歐洲軍隊,不可諱言的是,它仍需要NATO。特別是當英國脫歐與民粹主義挑戰歐洲一體化,歐洲更需要美國做為域外平衡者,以抗衡俄國,首任秘書長伊斯梅(Hastings Ismay)所謂「讓蘇聯出局、美國入局」(keep the Soviet Union out, the Americans in)的箴言仍舊有效。

但在對中戰略上,NATO會怎麼調整,則更令人好奇。迄今歐盟仍未探索出完整且全面的方向,它們仍希望能在美中兩強競爭間,找尋自己的立身之處,並協調各方利益。然而,為了未來的安全環境,華府必將對歐洲盟國施加更多壓力,NATO是否會因此分崩離析,則是歐盟無法迴避的答案。

(徐子軒,LUCIO策略顧問總監,淡江大學國際事務與戰略研究所博士)

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