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世界銀行新掌門上任,會成為中國「一帶一路」的對手嗎?

馬爾帕斯出任世行行長後,將在多大程度上執行美國財政部的意志?世行是否會成為美國用以打壓中國「一帶一路」和海外投資的工具?未來世行是否會推動貧窮國家的國內改革以提高貧窮國家向外借款的制度門檻?


世界銀行第13任行長、美國財政部負責國際事務的前副部長大衞∙馬爾帕斯(David Malpass)。 攝:Andrew Caballero Reynolds/AFP via Getty Images
世界銀行第13任行長、美國財政部負責國際事務的前副部長大衞∙馬爾帕斯(David Malpass)。 攝:Andrew Caballero Reynolds/AFP via Getty Images

4月9日,世界銀行第13任行長、美國財政部負責國際事務的前副部長大衞∙馬爾帕斯(David Malpass)在世行與國際貨幣基金組織(IMF)春季年會前正式上任。由於馬爾帕斯的前任金墉(Jim Yong Kim)在任期間與世行員工的關係緊張,世行員工協會對於新任行長的遴選過程與領導風格格外關注。

此外,由於馬爾帕斯是美國總統特朗普(川普)提名的第一位世行行長,而特朗普對於多邊國際機制持眾所周知的負面態度,因此馬爾帕斯上任後,世行的未來走向如何,也是國際發展領域關注的重要問題。

依舊是一位「美國籍男性」

世行在成立後的七十餘年歷史中,歷來由美國籍男性擔任行長。在前任行長金墉宣布辭職後,世行員工協會曾發表聲明,希望繼任者能打破過去長久以來的「美國籍男性」的慣例。在馬爾帕斯正式被特朗普提名為世行行長候選人之前,曾有媒體猜測,此次行長人選或許會是一位女性,甚至坊間一度傳言,特朗普之女伊萬卡有可能接掌世行。而《紐約時報》曾報導,百事公司前首席執行官因德拉(Indra Nooyi)是白宮考慮的一位候選人。此外,如尼日利亞前財政部長Ngozi Okonjo-Iweala,以及世行現任CEO Kristalina Georgieva等女性領袖也是熱門候選人。

在馬爾帕斯正式被特朗普提名為世行行長候選人之前,曾有媒體猜測,此次行長人選或許會是一位女性。

在馬爾帕斯成為美國提名的行長人選之後,世行員工協會發表公開聲明,要求此次遴選能夠「公開、擇賢、透明」。在員工協會主席發給全體員工的一封信中寫道,除美國提名馬爾帕斯之外,黎巴嫩財政部長曾提名該國的PPP(政府-社會資本合作)專家Ziad Hayek為世行行長候選人,但黎巴嫩的提名沒有得到同一地區其他國家的支持,因此也無法得到代表黎巴嫩和同一區域其他國家的世行執行董事的支持。由於世行執行董事對行長候選人的投票決定,很大程度上受到自己所代表的國家的影響,因此執行董事即使意識到這一過程並非公開透明,也鮮有能力改變各成員國內部的決定。

馬爾帕斯在以行長身份向世行全體員工發出的第一封郵件中透露,在過去一個月中他曾與員工協會進行會談。據了解這次談話的員工稱,馬爾帕斯向員工協會表示,他將不會在上任之初就對世行進行大規模調整。這一承諾部分地緩合了員工協會與新行長的關係。

鑑於其此前對國際多邊機構的批評,以及特朗普政府對氣候變化等議題的負面態度,馬爾帕斯未來與世行員工的磨合過程恐怕將不會一帆風順。

馬爾帕斯的前任金墉在上任後隨即開始的世行部門改革方案,曾激起了員工團隊的抵觸情緒,因此馬爾帕斯的表態也被部分員工解讀為吸取前任教訓的智慧。馬爾帕斯在美國財政部時推動的為世行增資的行動受到世行員工的歡迎,但鑑於其此前對國際多邊機構的批評,以及特朗普政府對氣候變化等議題的負面態度,馬爾帕斯未來與世行員工的磨合過程恐怕將不會一帆風順。

上任之前,矛頭已指向「一帶一路」

對中國來說,在中美貿易戰尚未完全平息、甚至一度被一些輿論稱為中美「新冷戰」的背景下,這位新行長的任命是否會給中國未來向世行申請貸款項目增加難度?中國的「一帶一路」倡議又是否會受到影響?這都成為關注世行、中國海外投資援助的輿論焦點。

上述疑慮的主要導火索,是馬爾帕斯去年11月的一份國會證詞。在當時的國會聽證會上,時任美國財政部副部長的馬爾帕斯用了近一半的篇幅,強調中國近年來向其他發展中國家(特別是脆弱國家與治理能力薄弱國家)的貸款導致的借款國債務問題。他講到,越來越多的證據顯示,「一帶一路」正在削弱借款國的國內制度(institutions)和經濟力量。

在去年11的國會聽證會上,時任美國財政部副部長的馬爾帕斯用了近一半的篇幅,強調中國近年來向其他發展中國家的貸款導致的借款國債務問題。

馬爾帕斯的這份證詞認為,中國的「一帶一路」倡議會給一些國家帶來過度的債務與劣質項目,一旦借款國違約,中國可能會得到對借款國政府的影響力,以及得到部分抵押資產。此外,他認為中國並不嚴格遵守具有法律約束力的國際標準,在一些國際商業交易中存在賄賂外國公職人員的情況。

在這樣的判斷下,馬爾帕斯稱,中國向發展中國家的投資將不僅對接受資金的國家本身產生影響,也將影響世行等國際多邊開發銀行未來的政策方向。未來世行等國際多邊開發銀行應該重點關注項目貸款的質量而非數量,並且應幫助發展中國家完善政策環境,以更有效地利用來自國際的私人資本。

為達到上述目標,馬爾帕斯提出,未來國際多邊開發銀行應該重點支持更貧窮和更脆弱的國家,強化他們的制度,具體措施之一是在這些國家推動包括預算與薪金約束在內的財政紀律等。為此,美國財政部正在準備一項「債務透明倡議」。

顯然,上述提議的主要目標是限制中國在發展中國家的投資,而國際多邊開發銀行(如世行、亞行、非行等機構)被馬爾帕斯視為實現美國財政部戰略目標的一種渠道。在更早前的一次國會證詞中,馬爾帕斯還曾提到美國財政部提出的一項有關世行的改革計劃,此計劃會將世行與美國的國家安全、外交政策與經濟優先事項結合起來。

馬爾帕斯還曾提到美國財政部提出的一項有關世行的改革計劃,此計劃會將世行與美國的國家安全、外交政策與經濟優先事項結合起來。

因此,馬爾帕斯出任世行行長後,將在多大程度上執行美國財政部的意志?世行是否會成為美國用以打壓中國「一帶一路」和海外投資的工具?未來世行是否會推動貧窮國家的國內改革以提高貧窮國家向外借款的制度門檻?是圍繞馬爾帕斯的行長任命帶來的一系列國際疑問。

執行美國意志?還是重新定位?

馬爾帕斯上任後的表現,可能會是兩種類型之一:一是完全執行美國財政部意志,對世行在欠發達國家、脆弱國家的戰略進行符合美國財政部戰略方向的調整。假如馬爾帕斯是此類領導風格,未來世行或許會開啟更多的項目,推進全球欠發達國家的債務透明度,以及限定上述國家接受債務的國內制度條件;二是與世行這個機構融合,重新定位他的個人利益、而非完全執行財政部的意志,抓住機會成為一名成功的世行行長。

就馬爾帕斯的個人利益而言,在他擔任美國財政部副部長時,向國會做出對華強硬姿態的證詞,符合一個在特朗普政府中工作的高級官員的利益,至於證詞中有多少內容代表他本人的真實意願,答案並不確定。上任之後,他在這一問題上釋放出模糊而有彈性的信號:在世行春季會議期間,馬爾帕斯稱,他將尋求與中國建立「建設性的關係」,但在接受媒體採訪時,他同時也表示,中國增加了全球債務負擔,未來世行可能會在這一問題上有所行動。

在世行春季會議期間,馬爾帕斯稱,他將尋求與中國建立「建設性的關係」,但在接受媒體採訪時,他也同時表示,中國增加了全球債務負擔,未來世行可能會在這一問題上有所行動。

一旦成為世界銀行行長,馬爾帕斯未來將有更多的機會成為一名在國際發展領域頗有影響力的重要人物,只要他的第一任期不致使美國政府不滿意,就將有機會尋求連任,並且在第二任期內有所作為。而一旦進入世行,他的視角也會從美國財政部的利益擴展到世行這一機構本身的利益。他的位置與世行內部複雜的利益關係,或許也將或多或少地改變他的思維與行為。

世行自身邏輯的難題

事實上,在世行推行馬爾帕斯在國會證詞中的政策,需要大量時間和複雜程序,單從效果上來看,世行的自身運作邏輯可能起到與證詞內容初衷相反的效果。

世行、非行等國際多邊開發銀行在項目週期全過程中,格外重視機構本身的聲譽風險。在一些內政環境複雜、利益相關各方衝突頻仍、自然環境易遭破壞的國家,世行的一些具體操作部門很可能在項目選擇的初期階段就跳過了上述國家,或者在項目實施過程中出現了有損世行聲譽的問題(如施工期間的工人傷亡事件、與當地社群的文化衝突、環境破壞等),為避免進一步破壞聲譽而中止項目實施。

國際多邊開發機構的撤出,可能導致這些國家不得不轉向如中國等單一國家的資金與項目實施團隊,而這可能導致更多與世行標準不符的項目實踐。

但恰恰在這些國家,對於發展項目的需要是真實存在的。國際多邊開發機構的撤出,可能導致這些國家不得不轉向如中國等單一國家的資金與項目實施團隊,而這可能導致更多與世行標準不符的項目實踐。

世行與中國:未必零和博弈

對馬爾帕斯上任後可能會對中國帶來不利影響的預測,是一種基於「零和博弈」思維的分析。事實上,中國與世行在許多領域都可以繼續互相補充。

雖然中國現階段也有能力向其他發展中國家提供貸款和部分技術支持,「一帶一路」更是雄心勃勃,但世行作為一個「知識銀行」,在七十多年的發展歷程中積累的知識、發展援助經驗,對於中國在國際發展領域都將是有益的指導。

中國可以在知識與經驗方面更多地向世行學習,而世行未來也可以在貧窮國家、脆弱國家實施項目階段,更多地向中國方面、特別是中標世行項目的中國承建商提供更成體系的培訓,提高合規意識,使更多的國家能夠從中國與世行的合作中受益。

(張倩燁,前媒體人,國際政治經濟諮詢師)

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