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世界銀行行長「閃辭」:內部失和或開啟改寫歷史契機

外界對金墉辭職隱情多有推測,例如婚外情傳聞、美國政府縮減對世行的資金支持等,然而據世行內部信息人士稱,金墉在任期間的領導風格與具體改革措施,導致了世行員工團隊與行長之間的對峙,這令金墉對留在世行感到意興闌珊。


1月7日,世界銀行行長金墉(Jim Yong Kim)在向全體員工發出的一封電子郵件中表示,自己將於2月1日正式離職。  攝:Chip Somodevilla/Getty Images
1月7日,世界銀行行長金墉(Jim Yong Kim)在向全體員工發出的一封電子郵件中表示,自己將於2月1日正式離職。 攝:Chip Somodevilla/Getty Images

1月7日,世界銀行行長金墉(Jim Yong Kim)在向全體員工發出的一封電子郵件中表示,自己將於2月1日正式離職。這個閃電般的辭職引起國際發展援助領域的廣泛關注。

金墉在郵件中表示,離職後他將加入專注於增加發展中國家的基礎設施投資的私人公司。而《華爾街日報》消息則稱,金墉將加入總部位於紐約的Global Infrastructure Partners。根據世行的相關規定,金墉在離任一年後可以加入基礎設施投資公司。

金墉同時表示,他還將回到由他作為創始人之一的「衞生夥伴」組織(Partners In Health, PIH),致力全球健康和教育工作;同時也將繼續與布朗大學和沃森國際和公共事務研究所(Watson Institute for International and Public Affairs)展開合作。

金墉是世行七十餘年歷史上第一位非經濟金融背景出身的行長。在接任行長職位之前,他曾擔任達特茅斯學院院長,也曾任世界衞生組織總幹事顧問等職。他擁有哈佛大學醫院學博士(MD)和哈佛大學人類學博士(PhD)學位。在被美國前總統奧巴馬提名後,金墉於2012年7月正式就任,2017年順利連任,宣布辭職時,距其第二任任期屆滿還有三年半時間。

離職或因上下失和

金墉在任期間的領導風格與具體改革措施,導致了世行員工團隊與行長之間的對峙。

金墉離職的消息發出後,國際媒體迅速給予了報導。彭博社的報導將金墉的離職與世行在基礎設施融資領域的能力不足聯繫在一起,然而金墉在1月8日的員工大會上向參會者表示,希望大家少看一點新聞報導,並且點名了彭博社。金墉表示,一年後大家會看到,他成為世行在基礎設施融資領域一個出色的合作伙伴。

在「閃電辭職」之後,外界對隱情多有推測,例如金墉的婚外情傳聞、美國政府縮減對世行的資金支持等,然而據筆者從世行內部信息人士處了解,金墉在任期間的領導風格與具體改革措施,導致了世行員工團隊與行長之間的對峙,雖然這一點沒有被世行官方聲明所承認,但來自員工團隊的持續抗議,令金墉對留在世行感到意興闌珊,或許是他決定提前離職的重要原因之一。

就任職世界銀行行長後,2014年金墉聘請了麥肯錫等諮詢公司協助其進行機構改革,改革的建議包括未來三年計劃削減500個崗位、節省行政支出4億美元,並將世行員工重組成14個以議題為基礎的「全球實務」(Global Practices)團隊,例如能源、治理、教育等。同時,金墉還空降了部分高薪高管;以及設立5項「全球主題」(Global Themes), 如氣候變化、衝突與暴力、性別平等、基礎設施,以及知識管理。

一系列激進的改革措施激起了被衞報稱為「精英兄弟會」(elite fraternity)的世行員工團隊的抗議,特別是空降高管和聘請外部諮詢公司的舉動,挑戰了「精英」員工團隊的忍耐力。隨後,改革方案中的部分內容不得不暫停。

一系列激進的改革措施,特別是空降高管和聘請外部諮詢公司的舉動,挑戰了員工團隊的忍耐力。

此外,在2016年金墉被提名連任後,世行員工聯合會曾發表聲明抵制其繼續擔任世行行長,在世行員工協會的一封公開信中寫道,「我們接受了數十年幕後交易,連續12次選擇一位美國男性(當行長),這種情況必須改變。」

金墉的學術背景也部分地影響了他對世行的領導方向。在他任職期間,世行更加重視人力資本、公共衞生、氣候變化等非傳統議題。金墉還主導世行援助歐洲、中東、北非應對難民危機;在埃博拉病毒肆虐時期,金墉承諾投入4億美元用於對抗疫情。

客觀地說,金墉的上述努力對於解決發展的深層次問題是對症的,但正如部分員工的評論——「世界銀行不是世界衞生組織」,非傳統業務會使員工對世行的使命與核心業務感到困惑:如果按照金墉的思路發展,世行將向「大而全」的發展機構演變,這會令其作為「發展中國家最大援助者」的角色更加模糊,同時也會使「銀行」變得不像銀行,而更像一個大型跨國NGO。

此外,據世行內部人士了解,曾有員工在世行內部網站發表文章,公開質疑金墉的改革措施與領導風格,不久後這名員工因其他原因被降職。此舉被世行員工團隊認為是政治報復。

過激的改革、難以觸動的既得利益、領導層與員工的緊張關係,以及相對低效的政府間國際組織工作流程等,或許都是令金墉意興闌珊、最終接受了來自私人公司「意料之外」(金墉的郵件原文稱unexpected)邀請的催化劑。

接替人選:美國是否仍能一手遮天?

金墉的突然離任為下任行長人選留下懸念:還會有「連續13次選擇一位美國男性」擔任行長的局面出現嗎?

按照世界銀行集團的規則,世行由189個成員國構成,這些成員國或股東國的集體代表為理事會,所有理事是世行的最終決策者。理事把具體職責委任給25名執行董事(Executive Director),後者在世行總部辦公。世行5個最大的股東國均委派一名執行董事,其它成員國則由20名當選的執行董事代表。執行董事構成世行執董會,行長由執董會選出,任期五年,可連任。

實際上,自從1946年開始,世界銀行的行長人選就是由白宮決定的。美國總統提名的人選每次都會最終當選為世界銀行集團主席,而美國在行長人選上的決定力量,是由它的在世行執董會的投票權決定的。在世行與國際貨幣基金組織(IMF)2018年春季會議上產生了新的投票權改革方案,在所有成員國中,中國的投票權將提高到5.7%,但仍低於美國目前的15.98%和日本的6.89%。

自從1946年開始,世界銀行的行長人選就是由白宮決定的。美國總統提名的人選每次都會最終當選為世界銀行集團主席。

金墉將於2月1日正式離職,屆時現任世行CEO 的保加利亞人Kristalina Georgieva將暫時代理行長一職,直到新行長上任。這一過渡期將持續多久是個懸念,目前看來,很大程度它將取決於其他國家、特別是新興經濟體是否會向美國總統提名的人選發起挑戰,以及這種挑戰的努力程度。

從人事安排來看,世行並不是特朗普(川普)政府的優先事項之一。目前美國甚至沒有在世行的執行董事。倘若美國財政部無法儘快派出新的執董,下屆行長人選出自哪國,將有更大的不確定性。

從人事安排來看,世行並不是特朗普政府的優先事項之一。目前美國甚至沒有在世行的執行董事。

鑑於特朗普在美國內政人事任命上的爭議性和不確定性,部分員工對他將要提名行長一事感到擔憂。「他該不會提名伊萬卡(Ivanka,特朗普之女)吧?」許多員工這樣半開玩笑,而另一部分員工則幽默回應——伊萬卡可能是這屆政府裏唯一一位知道世行大樓在哪裏的人。

對伊萬卡的猜測也並非毫無根據,從1月10日世行員工協會向執董會的最新公開信看,員工協會希望有一位「非美國男性」的候選人接任,這給一位女性行長的可能性留下了想像空間。當然,馬上要出任代理行長職位的Kristalina Georgieva也是一位熱門女性候選人,並且受到員工的歡迎,但她並非美國籍。

改寫世行歷史的契機?

如果美國之外的幾個主要國家對某個由非美國提名的候選人表示集體支持,他們的集體投票權可能超過美國,從而左右新行長人選。

從特朗普過往的表現來看,他提名的候選人可能至少會是如下兩種類型:第一種可能是,特朗普將更多精力放在國內事務中,在世行遴選人選方面相對放鬆,更容易受到外界影響,在此情形下,一位符合過去世行行長形象的「傳統型」候選人可能會出現,執董會也相對容易接受這樣的候選人。

第二種情形則是,若特朗普認為世行行長人選與美國的「新非洲戰略」或與他的某些國內議程有相關性,則可能出現一位更能執行白宮意志的候選人。在此情況下,這位候選人將面對來自執董會和成員國的強烈反對。成員國之間陣營重新洗牌、聯合反對美國候選人的可能性不能被排除。

後一種可能情景的跡象,早在2012年行長換屆選舉時就已經顯現。當時,世行歷史上第一次由美國總統提名的候選人遭遇來自新興新濟體候選人的挑戰。時任尼日利亞財政部長Ngozi Okonjo-Iweala和哥倫比亞前財政部長Jose Antonio Ocampo宣布參加行長職位的競爭,但最終不敵受到美國支持的金墉。此後,英國《金融時報》等國際媒體也呼籲世行應改革行長遴選機制,認為現行機制將削弱美國的合法性。

另一個可能改寫歷史的國際政治背景是,過去在遴選行長時,美國與其歐洲友邦長期達成一致,但自特朗普上台後短短几年裏,美國與歐洲主要國家的關係倒退,歐洲成員國是否還會向過去一樣支持美國的提名,成為一個懸念。如果美國之外的幾個主要國家對某個由非美國提名的候選人表示集體支持,他們的集體投票權可能超過美國,從而左右新行長人選。

在特朗普時期,如果美國提名的新行長候選人順利當選,人們會更關注這對世行在應對部分非傳統問題時的後續表現是否會受影響。以氣候變化議題為例,特朗普主導美國退出巴黎協定,稱氣候變化是個「騙局」;一旦特朗普提名的人選上任,世行在氣候變化議題上的功能是否會被削弱甚至徹底消除,將是個很大的懸念。考慮到特朗普提名的美國環保局局長對氣候變化議題的態度,前述顧慮並非毫無必要。

此外,特朗普政府時期的美國財政部曾批評世行宂員過多、薪酬過高,根據世行對中等收入國家的「畢業條款」,還減少了對中國的貸款。一旦由美國財政府支持的候選人當選,可能會進行新一輪的世行機構與人事改革,可能會再度觸動員工利益,引起銀行內部領導層與員工團隊的衝突。中國等新興發達經濟體也不會坐視不理。

回顧特朗普上台後美國對多邊國際機構的態度,即便未來美國挑選的行長反過來推行削弱世行的政策,恐怕也不會令世人過分驚訝。

這場暗流湧動的行長人選之爭,也將是美國在「繼續掌控世行、寧可其影響力受到挑戰」和「放鬆對行長人選的掌控、以增強世行的受認性」之間的抉擇。回顧特朗普上台後美國對多邊國際機構的態度——退出聯合國教科文組織,威脅退出世界貿易組織、在北約內部指責盟國等,即便未來美國挑選的行長反過來推行削弱世行的政策,恐怕也不會令世人過分驚訝。

世行本身亦面臨挑戰

橫向來看,近年來因不滿「布雷頓(布列敦)森林體系」機構的投票權而成立的新興多邊開發機構,如亞投行、金磚國家新開發銀行等,正在針對發展中國家在基礎設施領域的投資角色與世行展開競爭;此外,非政府組織、智庫等運作更靈活、規模更小的組織,在國際發展學術研究與實踐等領域也表現出色,吸引了很多世行人員加入(如世界資源研究所、IDInsight、JPAL等)。世行作為對發展中國家提供知識的最大平台之一的角色,也在被國際發展領域的其他機構稀釋。

可以說,金墉離職後關於繼任行長人選的鬥爭,既是國際政治領域中關於多邊開發機構主導權在美國和新興經濟體之間的爭奪戰,也是國際發展領域中傳統的多邊開發機構「回歸傳統」、還是繼續向非傳統業務進軍的分水嶺。

(張倩燁,前媒體人,國際政治經濟諮詢師)

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