深度 評論

高霈寧:英國脫歐陷入死局,為何不讓人民再次出場?

2016年,英國人民正是通過全民公投的方式做出了脱歐的決定,可如今當脱歐進程進退維谷之際,議會卻選擇無視人民的意志,斷然否定了人民的決斷權。


2019年3月29日,脫歐支持者在倫敦國會廣場集會,抗議英國脫歐延期。 攝:Leon Neal/Getty Images
2019年3月29日,脫歐支持者在倫敦國會廣場集會,抗議英國脫歐延期。 攝:Leon Neal/Getty Images

歷時兩年多的英國脱歐大戲,目前看來已經接近尾聲。3月27日,英國議會在第一輪「指示性投票」中否決了全部八項動議;29日,第三次否決了首相文翠珊(Theresa May,梅伊)的脱歐協議;4月1日,又在第二輪「指示性投票」中否決了四項動議。英國不久後被迫以「無協議脱歐」的方式與歐盟說再見的可能性,眼下相對於其他選項更高。

應該說,這並非是英國議會所期待結局,因為在第一輪「指示性投票」中,議會也同樣對「無協議脱歐」說NO。但既不認可文翠珊與歐盟達成的協議,又通不過其他可行性方案,於是議會現在唯一能做的,似乎就是陪着整個國家等待脱歐大限的到來。

官司為誰而打?

依筆者看來,其實無論是「硬脱歐」還是「軟脱歐」,甚至是否脱歐,都沒有明確的對錯之分。留在歐盟內部,固然可以繼續享受關税同盟等各方面的經濟福利;但是從維護國家主權獨立的角度來說,脱歐也未嘗不是一個「棄車保帥」之選。尤其是當歐洲一體化進程已經步履維艱,難民的大量湧入開始威脅整個歐洲社會穩定的時候,安全保障與經濟福利就形成了魚和熊掌的關係。

但是從「指示性投票」的結果來看,魚和熊掌皆非議會所欲也。它既反對無協議脱歐,也反對取消脱歐,既反對保留與歐盟的關税同盟,也反對不保留關税同盟。所以議會出現的最大問題,並不在於它是否做出了正確的決斷,而是它根本做不出任何決斷。不僅如此,議會還通過否決第一輪「指示性投票」第7項方案、拒絕再度給予人民以決斷權——由全民公投來批准與脱歐相關的任何協議或法案。

英國議會出現的最大問題,並不在於它是否做出了正確的決斷,而是它根本做不出任何決斷。

與其他方案相比,第7項方案具有一種特殊含義,因為它所針對的不是「如何決斷」的具體問題,而是「由誰來決斷」的根本問題。同時,對第7項方案的否決還使得整個脱歐大戲上演了最弔詭的一幕。因為在2016年,英國人民正是通過全民公投的方式做出了脱歐的決定,可如今當脱歐進程進退維谷之際,議會卻選擇無視人民的意志,斷然否定了人民的決斷權。

如果英國議會和政府這兩年為脱歐所做的全部工作,都是為了執行人民當初的決定,那麼當人民從脱歐的決定者變成了旁觀者的時候,我們不禁要問,脱歐的意義今天是否依然存在呢?這就好像本來是請律師幫你打一場官司,可在法庭上律師卻自作主張扮演起當事人的角色,不僅全權代辦案件,還剝奪後者發言的權利。那麼這場官司,究竟是在為誰而打?

2019年3月27日,英國首相特蕾莎·梅乘車離開英國議會。

2019年3月27日,英國首相特蕾莎·梅乘車離開英國議會。 攝:Jack Taylor/Getty Images

議會主權vs.人民主權

如果律師在法庭上果真禁止當事人發言,這無疑是違背法律程序的,因為他無權這麼做。但是,我們卻很難說英國議會否決全民公投的舉動是違法的,因為英國是一個議會主權制國家。

所謂「議會主權制」,簡而言之,就是議會在境內既可以創制一切法律,也可以廢止一切法律。當議會通過的法律與其他團體的規則相沖突時,法院的判決必須遵循議會的立法。

議會主權制最早確立於1689年的《權利法案》中,並一直沿用至今。因此,我們便不難理解議會否決全民公決的合法性所在。用19世紀英國法學家戴雪(Albert Venn Dicey)的話來說,議會主權就是「議會中之君主」(the King in the Parliament)。它是至上的權威,其決定應被無條件地視為法律。所以無論議會是否尊重人民的意志,都不違法。更進一步說,議會甚至有權否認2016年全民公投的結果,因為在英國語境中,全民公投並不具有終極合法性。

於是,英國政治制度中更加弔詭的一幕就浮現了出來——議會主權與人民主權,孰者在先?

議會中的議員無疑是由人民選舉產生的,所以代表人民的意志本應是議會不可推卸的責任。在這個層面上說,議會主權也是人民主權的間接體現,兩者並不矛盾。可是由於人民不可能天天選舉議員,也不可能每天用全民公投的方式來決定國家事務,所以當人民從政治生活中退場期間,議會就全權代替人民行使國家主權,扮演了國家唯一的主權者。這裏的關鍵問題在於:議會不僅在平時有權代替人民做主,而且還有權決定何時召喚人民在政治生活中出場。

關鍵問題在於:議會不僅在平時有權代替人民做主,而且還有權決定何時召喚人民在政治生活中出場。

這就使得議會主權中潛伏着架空人民主權的危險,因為只有在符合自己的利益時,議會才會召喚人民出場。2016年卡梅倫(David Cameron,卡麥隆)之所以發起脱歐公投,就是因為他此前預料脱歐不會獲得通過。當然最後的結果與他的預想大相徑庭。而此次公投方案被否決,想必是議會不希望再次出現它不願意看到的結果。如果人民無權自行決定何時出場,必須聽命於議會的決定,那麼所謂「人民的意志」將淪為一句空談,又何談人民主權呢?

這並非危言聳聽。在法國大革命時期,法蘭西第一共和實行的也是議會主權制。當時由公民選舉產生的國民公會(Convention)來行使法國的國家主權。在國民公會面前,法律條文既神聖不可侵犯、又隨時可以被取代。當然,英國悠久的憲政傳統和它對保守主義的偏愛,使得英國議會很難走上法國當年的激進道路。但是這並不代表英國的憲政制度中沒有潛藏着反憲政的種子。不要忘了,權力雖然被關進了籠子,但是鑰匙還掌握在權力的手裏。

如果把英國和大洋彼岸的美國做一番簡單比較,我們就會發現儘管同為民主國家,但是這兩個國家的憲政制度卻迥然有別。英國雖然被稱為是憲政國家,但是它並沒有成文的憲法。對公民權的保障體現於一系列在歷史中形成的憲法性文件當中。而這些憲法性文件從法律上來說,並不對議會的至上權威構成約束。而美國則是世界上第一個擁有成文憲法的國家。美國憲法不僅規定了對於公民權利的保障,而且確立了立法、行政和司法的分權政體。無論是國會、總統,還是最高法院,都無權凌駕於憲法之上。如果說英國是議會主權制國家,那麼將美國稱為憲法主權制國家並不為過。

如果說英國是議會主權制國家,那麼將美國稱為憲法主權制國家並不為過。

當然憲法並非神法,不是從天上掉下來的,而是由人民來制定和修改的,其所體現的也是人民的意志。人民在制憲和修憲時將自己的意志以憲法的客觀形式固定下來,並在退場後賦予憲法以主權般的至上權威。所以對於美國的憲政模式下,人民的意志並不隨着人民的退場而消失,而是以憲法的形式持續在場。打個比方,憲法就像古代的尚方寶劍,見寶劍如見天子。

因而,在美國沒有議會主權,而只存在人民主權。況且從概念上說,主權也不可能由人民和議會共享。根據法國思想家博丹(Jean Bodin)的定義,主權是指一國之內絕對且永恆的權力。它既不來自於授權,也不可轉讓,還不受任何法律的約束。根據這個定義,我們會發現英國的議會主權制度內部的自相矛盾。因為議會來自於人民的選舉,其權力出於人民的授權,所以議會主權的自主性其實是不完整的;另一方面,由於人民在退場後將權力轉讓給了議會,人民主權也不具有可持續性。

從1689年的《權利法案》算起,議會主權制已經在英國實行了300餘年。那麼在人民主權已經被全世界各個國家普遍接受的今天,是什麼原因使得英國一直固守議會主權的原則不放呢?

2019年3月28日,英國倫敦國會大廈。

2019年3月28日,英國倫敦國會大廈。攝:Simon Dawson/Bloomberg via Getty Images

精英主義的柏克

《權利法案》的誕生源於17世紀英國貴族對國王權力的限制。初期的英國議會主要由貴族組成,遠談不上代表人民。1789年的法國大革命在歷史上首次將人民主權的理想從盧梭等思想家的頭腦中搬到了現實世界。大革命給整個歐洲帶來了空前的恐懼和感召,憎恨大革命的國家急忙組織反法同盟,想要迅速撲滅這團「邪火」;而受到鼓舞的國家則紛紛舉旗易幟、主動要求合併到新生的法蘭西共和國。

當時英國政治家柏克在海峽彼岸,以一種英國紳士所特有的保守主義眼光,表達了對這場大革命的不屑。他在其著作《法國革命論》中說,國家政治制度是如此的微妙而複雜,怎麼可以只根據幾個哲學家的憑空構想就加以大刀闊斧的改造?在他看來,政治事務的複雜性遠非一般的平民百姓可以理解和駕馭,所以必須交由具備豐富經驗和專業知識的社會精英來負責。他在一次演講中甚至直言不諱地向選民們宣稱,議員應該有自己獨立的判斷和立場,不能只聽從選民的聲音。

柏克的思想中無疑帶有濃厚的精英主義色彩。假設今天的英國議員要為否決全民公投做辯護的話,完全可以引用柏克的話來作為佐證。但是在筆者看來,柏克似乎對議員的職責存在誤解。議員應當具有獨立的判斷,並沒有錯,但這僅限於就操作的層面而言,而不應該涉及立場層面。

議員應當具有獨立的判斷,並沒有錯,但這僅限於就操作的層面而言,而不應該涉及立場層面。

舉例來說,如果我請律師來做無罪辯護,律師當然應該在辯護的細節和技術上具備專業和獨立的判斷。但是萬一這位律師出於自己良心的考慮,內心認為我其實是有罪的,那麼他大可以放棄做我的律師,而我也可以另尋他人。相反,如果他繼續擔任我的律師,卻在法庭上竭力證明我有罪,那麼這種行為即使可以證明他是一個正直的人,卻絕不是一名稱職的律師。

不過柏克對議員職責的理解,並非僅僅是選民的代理人。他反對人民主權,也反對公民直接參政,因為在他眼中大眾是愚昧的,常常不知道自己的利益在哪裏,也不知道什麼才是正確的立場。所以在他看來,當選民們選舉出議員後,就應當全權委託議會來決定國家事務。

精英主義隱含着對人民主權的顛覆

歷史只會以前進的腳步來揭示真理。在隨後的半個世紀裏,人民主權的理念伴隨着大革命的火種迅速席捲了整個歐洲。而英國的紳士們也終於頂不住壓力,在19世紀陸續對議會進行了三次重要改革,逐漸擴大了選民的基礎,並在20世紀初基本實現了普選。隨着王權體制在地球上逐漸消亡,人民主權似乎取得了全面勝利。但實際上,精英主義的暗流從未停止過湧動。

這次精英主義者們不再站在人民的對立面。他們開始承認人民主權,但是依然否認人民具有參與政治事務的能力。在他們看來,人民主權只是一個形式,民主選舉則不過是一種工具。民主真正的價值在於將決斷權轉移到精英們的手中。英國的自由主義政治思想家米爾(John Stuart Mill,彌爾)說:「人民應該選擇比他們更有智慧的人作他們的代表,並且應該同意按照那個較高的智慧來統治自己。」

精英主義者們不再站在人民的對立面。他們開始承認人民主權,但是依然否認人民具有參與政治事務的能力。

熊彼特則將精英主義的觀點表達得更為露骨。他說人民普遍是幼稚和易衝動的而且缺乏判斷力,所以人民無法形成明確的意志。熊彼特認為,民主制的意義就在於由人民選舉代表,並全權委託代表來代替人民作決斷。代表們應當具有專門的技術和才能,而且是各個領域的專家。他們不是人民意志的執行者,而是人民的領導者。所以人民也必須自願接受代表的統治,不能再嘗試影響代表的判斷。

應當承認,精英主義的觀點確實具有一定的迷惑性。尤其是公共議題涉及到複雜的專業領域時,一般民眾確實難以參與其中。但是精英主義者忘了,術業有專攻,每個人都既有自己的專業擅長領域,同時也有知識的盲點。一個技術精湛的外科醫生在醫學領域可能是精英,但是在農業領域可能比一個目不識丁的農民更加無知。世界上不可能存在全知全能的精英。但精英主義者硬是要把社會劃分成精英-大眾的二元對立結構,這一想法不僅過於簡單化,而且應用於現實政治時還會帶來意想不到的危險。

精英主義在本質上隱含着對人民主權的顛覆。假設人民真的是幼稚和易衝動的,那麼人民必然會選舉出同樣幼稚和易衝動的代表。這樣一來精英就永遠不可能獲得對人民的領導權。假如精英們對自身所代表的真理依然深信不疑,那麼他們就只會走向民主的反面——以非民主的方式奪取權力。反正民主程序在精英主義者眼中不過是掌權的一個工具而已,只要自身代表着真理,手段又何足掛齒?

以理性的名義統治人民,這被魏瑪時期的德國法學家施米特(Carl Schmitt)稱為「理性專政」。理性專政者自稱代表真理,也代表人民。他的權力合法性無需來自於人民的認可,只要宣稱所做的一切都是為了人民的利益就足夠了,反正人民不過是一群烏合之眾,從不知道自己想要什麼。其實從雅各賓專政、納粹黨上台的歷史中我們都可以看到理性專政的影子。

英國人對於議會主權制度的保留,卻依然暗示着他們對於精英主義的戀戀不捨。

儘管英國議會距離施米特所描述的理性專政還有很遠的距離,但是在21世紀的今天,英國人對於議會主權制度的保留,卻依然暗示着他們對於精英主義的戀戀不捨。世人常常將專制主義視為民主的敵人,卻忽視了精英主義的潛在威脅。但事實上,精英主義不過是改頭換面的專制,它總是以理性的姿態來腐蝕民主的根基。

2019年3月23日,民眾在倫敦市中心抗議示威,要求就脫歐舉行第二次公投。

2019年3月23日,民眾在倫敦市中心抗議示威,要求就脫歐舉行第二次公投。攝:Dan Kitwood/Getty Images)

民主與自由間的裂隙

今天西方主流社會之所以對民粹主義抱有普遍憂慮,並不是因為民主本身出了問題,而是因為民主與自由主義的聯盟出現了裂隙。

今天精英主義依然活躍在現實政治舞台。它直接反映為近年來西方主流社會對於所謂民粹主義的擔憂,而此次英國議會否決公投方案也可視為這個背景的一個縮影。

2016年6月英國公投決定脱歐,令全世界大跌眼鏡。同年11月,主張「美國優先」的特朗普(川普)當選美國總統,又一次讓整個西方世界錯愕不已。主流社會突然驚訝地發現,民主制度正在以一種他們看不懂的方式運行,於是開始驚呼民粹主義這隻「狼」來了。

在政治學裏,其實並不存在對於民粹主義的嚴格定義。所以我們很難在概念上區分什麼是「民粹」,什麼是「民主」。但是在人們的日常使用中,民粹主義通常帶有貶義,大體指涉一種「糟糕的民主」或者「不理性的民主」。在當今的語境下,這種「糟糕」和「不理性」又是和反全球化浪潮緊密聯繫在一起的。

在主流社會眼中,全球化無疑是正確的,因為它帶來了資金和勞動力的自由流動,優化了全球的資源配置,代表着人類進步的方向,而反全球化則意味着故步自封和保守倒退。今天的精英們感到困惑,為什麼歷史進步的方向如此清晰和明確,而人民卻視而不見。難道反全球化真的是因為人民無知嗎?不,其實人民很清楚他們的利益在哪裏。

在西方國家內部,全球化的紅利更多地被掌握財富的精英階層分享,因為資本可以從第三世界國家中尋找到更低成本的勞動力。可這樣一來卻惡化了本國勞工階層的就業狀況,加劇了社會財富分配的不公。實際上,無論是英國脱歐還是特朗普當選總統,我們都可以在其支持者人群中清晰地看到藍領階層的身影。

人民對自身的利益自有其立場和判斷,只是這些判斷與精英的判斷存在分歧而已。而這種分歧又常常源自人民與精英階層之間利益的分殊。但是,掌握話語權的精英會將他們的利益與理性和真理捆綁在一起。如前所述,當精英主義者自詡代表理性時,民主在他們的眼中就不過是一個工具而已。一旦民主帶來的結果沒有實現其目的,精英主義者便會認為是民主本身出了問題:民主變成民粹了。於是我們看到,在特朗普當選後美國各地的反對者發起了無數次抗議遊行,不願意承認選舉結果;面對今天的脱歐僵局,英國議會寧可無所作為,也不肯將決斷權交與全民公投。

一旦民主帶來的結果沒有實現其目的,精英主義者便會認為是民主本身出了問題:民主變成民粹了。

平時人們通常會將自由與民主並稱,但是施米特在20世紀初就曾一針見血地指出,民主與自由主義所追求的理性實際並不是一回事。民主在本質上是一套辯論和投票程序。這套程序的核心價值在於使人民形成一個清晰而統一的意志。更為重要的是,人民主權決定了沒有任何人或者任何理念有權凌駕於人民的意志之上。所以,無論人民做出怎樣的決斷都必須得到無條件的承認。但是,奉行自由主義的精英所追求的理性則獨立於人民的意志。他們希望看到人民能夠追隨他們的腳步,以民主的方式的來承認他們的正確性,這樣民主與自由就有條件結成聯盟。而一旦人民開始偏離自由主義精英們所指示的方向,這個聯盟也就土崩瓦解了。

所以,今天西方主流社會之所以對民粹主義抱有普遍憂慮,並不是因為民主本身出了問題,而是因為民主與自由主義的聯盟出現了裂隙。這一裂隙的出現表明,即使是在西方國家,對於民主的理論和實踐也還遠沒有發展到成熟和完善的地步。從另一方面看,這一裂隙反而也為進一步澄清人民主權的內涵提供了契機。

如果從1789年的法國大革命算起,人民主權由理想變為現實才僅有230年的歷史。這在整個人類的歷史長河中不過是白駒過隙。2016年英國人民以全民公投的方式來決定脱歐,這項舉動無論對於英國還是對於全世界而言都是一次極其可貴的公民教育。而在這個過程中暴露出的問題和給予人們的啟發,無疑都將大大加深世人對於人民主權的理解。

(高霈寧,政治學博士)

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