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千億鐵路醜聞:消失的建築文件,失序失控的沙中線工程

一波未平,沙中線又爆出關鍵建築文件缺失,香港政府作為工程委託方,又是項目管理人港鐵公司的最大股東,為何會讓工程屢屢出錯?


2019年2月1日,沙中線紅磡站施工地盤。 攝:林振東/端傳媒
2019年2月1日,沙中線紅磡站施工地盤。 攝:林振東/端傳媒

港鐵沙中線工程醜聞不斷。2018年5月尾至8月,傳媒揭發紅磡站擴建工程的月台層板與連續牆有鋼筋被剪短,承建商禮頓在未經政府批准下擅自更改建造方式,港鐵公司及政府無法確認月台結構安全,事件備受關注,逼令行政長官林鄭月娥宣布召開成立沙中線紅磡站調查委員會,徹查事件。

調查委員會原於1月30日伴隨各方代表大律師完成結案陳詞而落幕,但翌日港府召開記者會,公布沙中線紅磡站工程另外三處地盤,包括南面連接隧道、北面連接隧道及列車停放處有施工表格(RISC form)缺失,承建商禮頓再次擅自更改建造方式,使政府無法知悉現時施工圖,遺失施工表格則令港鐵無法按既有程序確認結構是否安全。林鄭月娥其後宣布將此次發現的施工問題納入委員會調查範圍,聆訊將再一次召開。

新爆出的RISC form缺失會帶來甚麼問題?政府作為工程委託方,又是項目管理人港鐵公司的最大股東,為何會讓工程屢屢出錯?

2019年1月30日,運輸及房屋局局長陳帆召開記者會,指出沙中線紅磡站北面連接隧道、列車停放處和南面連接隧道工程出現多項問題,其中施工紀錄缺失達四成之多 。
2019年1月30日,運輸及房屋局局長陳帆召開記者會,指出沙中線紅磡站北面連接隧道、列車停放處和南面連接隧道工程出現多項問題,其中施工紀錄缺失達四成之多 。攝:林振東/端傳媒

消失的RISC form

在建築工序中港鐵會設立不同「關鍵檢查點」,承建商禮頓完成該工序後,需與港鐵共同簽署RISC form(Request for Inspection/Survey Check form),才可進行下一項工程,雖然RISC form並非屋宇署及路政署的驗收要求,但它是證明建築工序是否滿意完成的依據。

在沙中線紅磡站調查委員會中,代表港鐵沙中線分判商中科興業的結構工程專家、香港大學土木工程系副教授楊德忠指出,在紮鐵工序完成後,工人需要通知顧問工程師檢查及測量,並填寫RISC form(下稱表格)。港鐵制度非常嚴謹,該表格一式五份,港鐵、地盤辦公室、承建商禮頓各保存一份、另外兩份為文件紀錄,沒有該表格,承建商不可將石屎(混凝土)運送至地盤。港鐵及禮頓的監督人員共同簽署後,才可進行釘板和落石屎(灌注混凝土)工序。

這次政府公布紅磡站三處地盤的RISC form缺失率逾六成,屋宇署指暫未掌握現時施工狀況與原設計有何分別,亦未有足夠資料確認施工質素,政府需要港鐵公司採取措施,核實工程質量。

港鐵曾解釋指,有機會是港鐵人員因應趕工,在現場確認紮鐵工序後,便同意禮頓灌注混凝土,之後禮頓沒有補交表格,又指港鐵收到後,會上載電子平台保存,紀錄難以刪除,認為今次文件缺失原因是禮頓沒有提交相關表格。

除了這次RISC form缺失外,沙中線項目之前已被指有建築文件問題,包括建造方式與圖則不符,這會帶來甚麼後果?

楊德忠指出,港鐵作為沙中線的項目管理人,需要監督承建商按圖則建造、項目須乎合《建築物條例》及合約要求。合約裏有很多字眼可以爭議,但《建築物條例》則非常清晰,「不按圖則建造就是犯法,這是不能妥協」,「將來維修、擴建,大家都是靠這份紀錄」。

楊德忠認為正確圖則非常重要,「沙中線為何能夠順利連接入鑽石山站?那是因為興建鑽石山站時保存了正確圖則,進行新工程才得以按圖了解車站結構」。

去年揭露的紅磡站擴建工程醜聞中,承建商禮頓在施工期間兩次更改連續牆圖則,港鐵只將首次修改的圖則交予屋宇署,導致政府及港鐵都不知道紅磡站的實際建造情況。就此,政府要求港鐵提交全面評估策略建議,以確認月台的竣工狀況與政府最新收到的修訂設計圖則是否一致。

而對於今次缺失RISC form及禮頓再次擅改建造方式,運房局局長陳帆指,如果政府、港鐵及承建商禮頓皆未能掌握工程的結構安全,港鐵須再一次提交全面評估策略建議。

港大土木工程系副教授楊德忠。

港大土木工程系副教授楊德忠。攝:林振東/端傳媒

政府,沒有話語權的港鐵最大股東

香港政府作為港鐵最大股東,又是沙中線項目的業主及委託方,為何會讓工程屢屢出錯?

經歷2014年高鐵工程延誤超支及今次沙中線工程醜聞,港鐵企業形象再次受創。近日有消息指,政府已物色下任主席人選,現任主席馬時亨,將於6月30日離任。無論是馬時亨抑或特首林鄭月娥,都指新主席需重建港鐵形象,努力挽回公眾對港鐵的信心。

到底港鐵如何由香港人的驕傲,變成眾矢之的?運輸及房屋局前局長張炳良在其著作指出,2000年地鐵上市及兩鐵合併(註:2007年12月地下鐵公司與經營「東鐵線」及「西鐵線」的九廣鐵路公司合併,成為現時的港鐵),使港鐵變成一間既壟斷本地鐵路網絡建設及營運,且擁有車站上蓋物業優先發展權的企業,但由於港鐵是上市公司,業務發展由市場導向、營運受證監會監督,不受政府控制。

雖然政府在股權及董事局組成雖佔有一定席位,卻無法管治港鐵。

在股權分布上,政府持七成五股份為最大股東;在架構上,運房局局長、運輸署署長、財經事務及庫務局局長劉怡翔、發展局常任秘書長等四人雖是港鐵董事局的政府董事,然而按上市規則,大股東利益並不凌駕小股東,因此當董事局討論與政府有潛在利益衝突事項時,政府董事須避席。翻查資料,2017年至2018年間,政府董事避席了討論關於批准港鐵營運高鐵香港段的會議,以及關於港鐵票價調整機制檢討的會議。

就沙中線委託項目中,政府作為工程的業主及委託方,同時身兼被委託方(港鐵)的最大股東,兩角色存在利益衝突,所以在港鐵董事局討論有關沙中線事項時,董事局內的政府代表須要避席,沒有決策權。

沙中線以「服務經營權模式」進行,即政府出資興建,港鐵公司為沙中線的項目管理人,受政府委託進行設計、建造及監督工程,落成後鐵路由政府擁有、港鐵經營。目前,只有高鐵香港段及沙中線以此模式進行。

由於兩條鐵路工程都出現超支及延誤不斷的情況,「服務經營權模式」一直為外界咎病。楊德忠認為, 港鐵認為沒有錢賺的項目,在商言商便不願出資興建,主張「服務經營權」進行,自己做項目管理人,高鐵為一例。立法會議員陳淑莊則認為,由於港鐵是獨市生意,遇到政府希望興建,但港鐵不願出資建造的鐵路項目,政府也只能委託港鐵做。另一種鐵路模式稱為「擁有權模式」,即港鐵公司負責出資、建造及營運。

2019年1月30日,港鐵行政總裁梁國權、工程處總經理周蘇鴻,在政府記者會後見傳媒,回應指控。

2019年1月30日,港鐵行政總裁梁國權、工程處總經理周蘇鴻,在政府記者會後見傳媒,回應指控。攝:林振東/端傳媒

約束力有限的《委託協議》

政府未能參與董事局決策,那麼沙中線委託項目中,政府在港鐵內有何話語權,又以何為據監察沙中線工程?答案是《委託協議》。

政府靠與港鐵簽訂的《委託協議》、路政署與港鐵會的定期會議及屋宇署審批圖則,監察沙中線工程。但立法會議員陳淑莊形容,《委託協議》就港鐵的賠償上限寫得具體,但「責任部分」的用字卻很有彈性。

運房局局長陳帆連日來強調,港鐵受政府委託為沙中線項目管理人,有不可推卸的責任,政府對港鐵表現感到非常失望及遺憾。端傳媒翻查政府與港鐵公司簽訂的沙中線《委託協議》,以釐清港鐵的責任,以港鐵違反《協議》需承擔的責任。

運房局代表政府與港鐵於2012年5月29日簽訂《委託協議》,包括一份主協議及13份附錄,包括沙中線前期工程範圍資料、委託項目的定義、財務、沙中線資產移交安排、政府與承建商訂立附屬契約等。

記者翻查《協議》第5部分,列明港鐵作為項目管理人的責任,列出政府對沙中線的設計及建造方式的要求,包括:對沙中線的標準及具體要求、港鐵委聘的顧問、承建商、分判商及僱員須具備的資格須與香港其他鐵路項目相乎等。

條款5.3則列明,如果因港鐵的失誤或遺漏(errors or omissions)構成違反《協議》,而導致委託項目被政府要求「重新執行」委託項目時,港鐵需要自行支付「重新執行」的費用,並達至港府合理滿意的程度。

港鐵於去年12月10日起,開鑿紅磡站擴建部分混凝土檢查鋼筋核實竣工狀況,以及利用「超聲波」方式檢測螺絲帽接駁質量,被問及費用應由誰負責時,港鐵曾指,費用暫由港鐵墊支,之後視乎調查委員會報告作決定,或向禮頓追討法律責任。

究竟檢查費用,以及日後紅磡站出現結構安全問題,需要重建或加固工程的費用,政府是否能按條款5.3,要求港鐵負責?執業大律師、立法會議員陳淑莊指出,開鑿混凝土檢查鋼筋的方法,是港鐵向政府建議,費用理應由港鐵支付;至於加固費用,陳指「不論是加固或重建,就重要是能證明港鐵有negligence(疏忽),如果不能證明,政府就要硬食(只能由政府承擔)」。

合約條款雖以白紙黑字註明,但追討責任過程中卻有很多灰色地帶,還有「魔鬼細節」。條款5.3寫明,港鐵就「重新執行費用」上限為政府已向港鐵支付的委託費用,即最多79億港元。陳淑莊慨嘆「這和(法律)責任有關,所有敏感東西都是arguable(具爭辯性),但最難接受的是,只要超過79億元,到最後埋單(付錢)的,都是香港人。

執業大律師、立法會議員陳淑莊。

執業大律師、立法會議員陳淑莊。攝:林振東/端傳媒

帳委會可索取沙中線機密文件

《委託協議》第七部分關於沙中線項目的諮詢、項目監察及核實清楚指出,項目監督委員會(Project Supervision Committee)的職責,包括須每月召開會議檢視項目進度,港鐵在每月開會需要就工程進度、招標、採購、索償事宜向委員提供文件。

監督委員會自沙中線工程問題接連被揭發以來,因未能發現承建商禮頓擅改圖則及紀錄缺失,作用一直被外界質疑。而條款16.3 提供了另一立法會監察沙中線工程的方法,條款例明:沙中線項目監督委員會,需將會議討論的、與會議相關的資料保密,但立法會帳目委員會可要求索取相關文件。只要政府給予港鐵合理通知期,則可向在帳委會提供予立法會議員討論。條款16.3及17.13更列明,就算《委託協議》終止後,此條款仍然生效。

身兼帳委會成員的陳淑莊同意條款給予帳委會監察權力,認為帳委會的特別之處在於,就算是機密資料委員都可獲得。陳淑莊指,「現在我問政府取沙中線文件,政府可能一腳踢開我,而經帳委會索取,在項目完結後都可以取得歷史文件」。但帳委會會議未必公開,委員亦須簽訂保密協議,陳淑莊坦言,她作為帳委會成員,未必能憑一己之力消化這些文件,或者要有專家協助才讀得懂工程相關資料。

審計署每年會向立法會帳委會提交兩份「審計報告」,審視政府部門及公營機構在日常營運及推行政策、政府基建及招標程序等事宜的行政及財政安排有否不當。立法會帳委會根據「審計報告」召開,會議分為公開或閉門,有權邀請官員及公共機構管理層出席公開聆訊,提供解釋。

陳淑莊:希望政府不要再跳入火坑

高鐵及沙中線項目同樣以「服務經營權」模式推行,結果兩條鐵路均陷入建造醜聞,運房局前局長張炳良去年批評政府需要檢討,又指《委託協議》列明索償上限亦不合理,認為政府將來興建新鐵路線,應由港鐵自行出資興建及營運。

陳淑莊指,由於港鐵是獨市,你只能委託它承建,她認為如以「擁有權」模式推行,港鐵在建造鐵路時成本控制及監督都會更小心。

「笨就比人搵咗(已經被港鐵佔了便宜),希望政府唔好再跳入火坑,港鐵獨大的問題,亦慢慢令其腐化,港鐵要認真處理,林鄭月娥委任新的港鐵主席亦要小心」,陳淑莊在訪問完結前慨嘆,「經一事,長一智,但這個教訓實在太大了」。

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