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楊路:任正非不支持自主創新,「什麼都要自己做」的中國產業政策有何問題?

從2018年下半年開始,一度風光無限的「中國製造2025」在中國的官方宣傳中突然銷聲匿跡,中國的產業政策到底有什麼問題?美國為什麼那麼反對中國的產業政策?


2018年11月29日,上海一個國際機械設備博覽會上,參觀者在印有「中國製造2025」字樣的設備生產企業前路過。 攝:Imagine China
2018年11月29日,上海一個國際機械設備博覽會上,參觀者在印有「中國製造2025」字樣的設備生產企業前路過。 攝:Imagine China

週二(22日),加拿大媒體指美國正式向加拿大提出引渡孟晚舟;而就在上週,華為創始人任正非在4天內接受3家內地及海外媒體採訪,公開談及華為事件。在採訪中,任正非公開表示自己「不支持自主創新這個詞」,並且用直白的語言指出,一味追求國產化沒有意義(「什麼都要自己做,除了農民,其他人不應該有這種想法」)。

作為中國最重要的通訊科技企業,華為在中美貿易戰以來一直處於風口浪尖,從產品不斷被禁,到CFO被捕,再到被美國司法部起訴,劇情跌宕起伏。任正非此番表態主要還是向美國示好、和中國的官方產業政策拉開一點距離;但其對「自主創新」,這個中國自胡錦濤時代就開始採用的產業政策目標的正面否定,還是稍稍令人有一些意外。

從2018年下半年開始,一度風光無限的「中國製造2025」在中國的官方宣傳中突然銷聲匿跡,不少中國國內媒體收到禁令,不準再使用「中國製造2025」的表述。政府最高級別科技規劃會議也全然不提「中國製造2025」,顯然不是巧合。

但這當然並不意味着「中國製造2025」就已經取消了。作為一項關鍵產業政策,「中國製造2025」牽涉到一大批政府部門:工業和信息化部負責制定產業技術標準,發改委負責審批投資,財政部負責提供補貼,地方政府提供配套政策,此外還有行業協會和央企國企負責建立示範項目,大量的資金已經投入,大量的企業已經在運營,中國的產業政策如同已經啟動向前的列車,要停下來也不是那麼容易。

美國當然不會僅僅因為中國不再宣傳就放鬆了對中國產業政策的壓力。美國貿易代表辦公室在2018年11月更新了「301調查」報告,其中提到雖然中國不再宣傳「中國製造2025」,但實際行動並沒有改變,相反在某些方面還出現了加強。所以中國的產業政策到底有什麼問題?美國為什麼那麼反對中國的產業政策?

2019年1月15日,深圳,華為創始人兼首席執行官任正非在當日舉行的圓桌會議上與媒體聊天。

2019年1月15日,深圳,華為創始人兼首席執行官任正非在當日舉行的圓桌會議上與媒體聊天。攝:Vincent Yu/AP

垂直產業政策和橫向產業政策

市場經濟體和資本主義國家,也有各式各樣的產業政策。產業政策本身並不是問題,問題是什麼樣的產業政策。

在一些輿論環境裏,產業政策常常給人以「共產主義」、「計劃經濟」的膝跳反射。這其實大可不必,在經濟學意義上,幾乎一切與產業發展相關的政府政策,從基礎設施建設到出口退税,都可以算作產業政策。這和意識形態無關:市場經濟體和資本主義國家,也有各式各樣的產業政策。產業政策本身並不是問題,問題是什麼樣的產業政策。

以發展工業為目標的產業政策,又可以分為「垂直」和「橫向」兩種。按照東京大學教授小宮隆太郎對日本產業政策的歸納,垂直產業政策是指使用政策、制度和行政干預等手段,選擇性地促進某些產業的生產、投資、研發和產業改組,同時抑制其他產業的同類活動,又稱為「選擇性產業政策」,或者「硬性產業政策」。在實踐中,這種垂直產業政策往往體現為政府向指定產業提供大量補貼,並促進產業上下游整合,「做大做強」個別龍頭企業或者是形成寡頭壟斷,以在國際競爭中取得優勢。

而橫向產業政策則通常是指,在市場機制的基礎上,政府通過向社會提供信息,彌補市場信息不對稱等外部性問題,屬於「軟性產業政策」。一些論者還會將建設基礎、提高公共研發投入、改善營商環境等內容加入到橫向產業政策的範疇。

任正非嘴裏的「什麼都要自己做」就是「垂直產業政策」的產物。中國製造2025之所以引發西方的強烈反彈,原因之一就是這個規劃中包含了大量與「市場佔有率」、「對外依存度」、以及「自主知識產權」相關的指標,如國務院2015年印發的政策綱領文件《中國製造2025》要求,「到2025年自主知識產權高端裝備市場佔有率大幅提升,核心技術對外依存度明顯下降」;而作為政策實施配套方案的《中國製造重點領域技術創新路線圖》則在相應領域列出了具體的市場佔有率指標,如5G通信:「國產移動通信設備、移動終端、移動終端芯片分別具有滿足國內市場80%、80%、40%的供應能力,分別具有滿足國際市場40%、45%、20%的供給能力」。

鼓勵本國產業向高科技領域進軍本身無可厚非,但以國家級政策(輔以實際激勵手段)劃定具體的市場佔有率目標則會產生嚴重的後果:如果落實,這無異於政府資助本國企業去壟斷國際市場,逾越了政府與市場之間的界限,也就違背了基本的市場經濟原則。

鼓勵本國產業向高科技領域進軍本身無可厚非,但以國家級政策(輔以實際激勵手段)劃定具體的市場佔有率目標則會產生嚴重的後果

除此之外,這樣的「進口替代」政策極有可能進一步扭曲國際貿易,造成中國的對外貨物貿易長期不平衡(進口被人為的壓抑了),從而引發貿易伙伴的普遍抗議(如中美貿易戰)。同時對於 「自主知識產權」的強調,則讓地方政府和相關部門在知識產權糾紛中,偏向執行保護主義政策、鼓勵技術轉移,甚至默許非法獲得知識產權的行為。

對於中國企業和經濟來說,這樣的產業政策也不意味着政府的無條件撐腰:劃定「重點產業」是一個非常武斷和不透明的過程(所有人都承認已經產能過剩的鋼鐵業一直到2017年還是政府補貼的大戶)。這樣的政府規劃缺乏技術上的合理性,也非常容易成為利益集團遊說乃至「監管俘獲」的對象,成為權力尋租和腐敗的温床。

「國產化」的歷史和現實

「自給自足」的思維源自於中國長期的國際孤立。歷史上的西方對華禁運和蘇聯「撤走專家」事件造成了中國人對於「自主」的某種執念。而改革開放在很大程度上就是放下這種執念,承認中國無法、也不應該什麼東西都自己造。

1985年,中國第一家合資轎車廠,中德合資上海大眾汽車公司(上海大眾)成立投產。大眾桑塔納隨後成為中國最成功的汽車品牌之一,但其國產化率一度只有2.7%——本地的工廠只能造收音機和天線等一些小部件。當時對於合資有大量的反對聲音(直到今天仍然有),許多人指出外資太「輕鬆」,賺了中國消費者的錢,核心技術也不留下。

1985年,中國第一家合資轎車廠,中德合資上海大眾汽車公司成立投產。大眾桑塔納隨後成為中國最成功的汽車品牌之一。圖為2013年8月29日,中國烏魯木齊的上海大眾工廠,生產新桑塔納房車的生產線上。

1985年,中國第一家合資轎車廠,中德合資上海大眾汽車公司成立投產。大眾桑塔納隨後成為中國最成功的汽車品牌之一。圖為2013年8月29日,中國烏魯木齊的上海大眾工廠,生產新桑塔納房車的生產線上。攝:VCG/VCG via Getty Images

事實證明,中國如果沒有對外開放,而是繼續「閉門造車」,那麼中國的汽車工業就不可能取得之後的發展。同時,作為產業鏈長、技術密集的工業,汽車對上下游相關產業的拉動,以及其技術的外溢效應,寫在許多其他行業的「賬本」上,光用「國產化率」衡量,將嚴重低估這些正面效應。對國產化的追求走到極端,就會變成閉關鎖國——今日朝鮮各種物產「國產化率」極高,但恐怕不是什麼令人豔羨的對象。

中國今天的創新能力取得了長足的進展,正是因為沒有追求「國產化」而是看重「本地化」。

中國今天的創新能力取得了長足的進展,正是因為沒有追求「國產化」而是看重「本地化」。同樣都是在中國境內生產,國產化不僅僅強調生產者所在地,更強調生產者的國籍歸屬(乃至暗含的政治效忠),這第一鼓勵排外,第二對於在經濟中扮演重要角色的地方政府來說,也不構成任何改善本地治理的激勵。本地化則不同,外資帶來資本和技術的同時,對地方政府形成了正面激勵:地方政府需要互相競爭營商條件,才能吸引投資者到本地生產經營(張五常的「縣域競爭」理論)。2016年,在中國大陸經營的外資(含港澳台)貢獻了中國的信息通訊技術產品出口的近80%,這些企業雖然不算是「國產」,但他們給中國帶來了先進的技術和經驗、在本地納税、創造了就業、投資科研設施、培訓了中國的技術人員、推動了中國的經濟發展⋯⋯和所有本土企業一樣,推動了中國的經濟發展和創新進步。

所謂「技術自主」更是一個非常有問題的概念。英國數學家圖靈是計算機科學之父,但計算機並不是「英國的技術」;人類基因組計劃的參與者來自包括中國在內的全世界多個國家,其成果不會也不可能由某一個國家專享。今天許多科技企業都是上市公司,理論上世界上任何地方的投資者都可以成為其股東,其創新成果也就因此很難單純定義為某國「國產」。如果片面地將創新等同於「國產化」,並不能達到創新的目的,反而會造成一系列負面後果:追求表面的國產化將帶來低效的重複投資,知識產權糾紛,乃至國際貿易不平衡等嚴重問題。美國國際貿易委員會2016年的一份報告指出,一個半導體元件在當年要經過平均4萬公里的運輸,穿越4次國境之後,才會成為某個成品的一部分。創新的邏輯是資源配置的優化,而任何以國境為紅線的科技隔離政策,都會破壞這種優化。

創新的邏輯是資源配置的優化,而任何以國境為紅線的科技隔離政策,都會破壞這種優化。

拜錯師傅的中國產業政策

市場不可能脱離政府單獨運行,大部分主流經濟學家都承認「市場失靈」是存在的。比如市場往往存在交易成本高、信息不對稱的問題,導致僅僅依靠市場自發行動,無法達到資源分配的最優。但這並不意味着政府干預就是市場失靈的解藥。在具體產業問題上,一個 「全知全能」的政府對市場「不多不少,恰到好處」的干預,只是一種理論上的可能,並無現實意義。

在歷史上,日本可謂是垂直產業政策的鼻祖。由日本通商產業省主導的日本戰後產業政策,從一開始,就帶有一個經濟學上非常可疑的「防止過度競爭」傾向,試圖通過政府窗口指導的方式,促成重點行業(如汽車)的上下游整合,「做大做強」國內企業,以便與歐美競爭;但事實上,這樣的垂直產業政策在實施過程中遇到了日本立法機關、私營企業、反壟斷審查機關的強大阻力,因此雖然通產省最初制定了以壟斷為目的的「全日本汽車企業整合為一家」的政策,但依然沒能阻擋七家日本汽車企業的出現(這是市場規律的自然結果)。而激烈的競爭環境,也成為了日本汽車工業日後稱雄世界的重要基礎。

中國找到了洋和尚,卻沒有選對經,1989年發布的第一份正式產業政策法規,基本上就是因壟斷後果太嚴重而被日本國會否決的《特定產業振興法》翻版!

中國改革開放之後,將日本視為產業政策的榜樣。根據經濟學家吳敬璉回憶,1987年3月,國務院發展研究中心給最高決策層起草了一份題為《我國產業政策的初步研究》的報告,建議引進日本等東亞國家在戰後採用的產業政策。此時的日本,對於產業政策的反思已經開始,小宮隆太郎領銜的日本經濟學家們在1983年出版了《日本的產業政策》一書,對於日本在60年代實行的選擇性產業政策,特別是其壓抑競爭的傾向,進行了全方位的批判;而此時的中國,找到了洋和尚,卻沒有選對經,1989年發布的第一份正式產業政策法規《國務院關於當前產業政策要點的決定》,基本上就是因壟斷後果太嚴重而被日本國會否決的《特定產業振興法》翻版!

當然,日本私營企業和行業協會對於政府政策的「反抗」在中國是難以想像的,日本更不存在亦政亦商、大小通吃的國有企業。因此中國走上「選擇性產業政策」的道路,不是什麼偶然的誤會,而是計劃經濟的路徑依賴和對「大政府」的政治偏好。

2018年2月1日,江蘇一間汽車組裝車間內,百餘台工業機器人在生產線上焊接汽車配件。

2018年2月1日,江蘇一間汽車組裝車間內,百餘台工業機器人在生產線上焊接汽車配件。攝:Imagine China

研發:基礎研究短板

中國的產業政策的確有可能在短時間內推動某些產業的產能。但從長期來說,要提高中國經濟的整體科技含量,研發投入是不可或缺的。作為科技後發者,中國可以在通過模仿發達國家的成熟技術和經驗,在流程、商業模式、或者是具體應用上稍加改善,便可以進行成本低、收益高的漸進式創新。漸進式創新是非常重要的一種創新形式,但如果中國的產業政策目標是達到「領先水平」的話,那就必須要改變當前的研發投入結構。中國2017年的總研發(R&D)經費是1.75萬億人民幣,總量在美國之後,居世界第二,研發強度(佔GDP之比)也排到世界前列(OECD數據)。但中國的研發投入重點是將基礎科學的成果轉化為應用。基礎研究投入只佔到約5%。而美國的基礎研究佔總研發支出的比重則達到17%。考慮到美國的研發總投入約為中國的兩倍多,不難看出美國基礎研究投入遠遠超過中國。

基礎研究,簡單來說就是不帶有預設應用目的探索性研究。與應用和實驗性科研不同,基礎研究風險非常大,很有可能是高投入而低產出甚至完全失敗。但是基礎研究往往是所有應用的基礎,例如如果沒有基礎物理,就不會有今天的航天技術應用;沒有基礎數學,也就不會有計算機應用;但想要增加基礎研究投入並不是把錢從一個賬戶轉到另一個賬戶那麼簡單。

中國當前的產業政策主要是政府行為,因此具有官僚政治的激勵特點:厭惡風險,追求行動-結果的確定性。

中國當前的產業政策主要是政府行為,因此具有官僚政治的激勵特點:厭惡風險,追求行動-結果的確定性。一個政府官員的考核標準導致他更容易撥款給那些「已經知道怎麼做,肯定能夠出成果」的科研項目,而不是那些探索性質的項目,這就和基礎研究的高風險特性產生了內在的矛盾。外加中國的高校科研體系仍然相對落後,導致公共科研項目的成果,並不一定真正能成為「公共」知識,因而政府主導的研發活動效率較低。

科技民族主義全球回潮,但「自己什麼都造」不是解決方案

在地緣政治風險上升的大環境下,科技已經越來越多地進入國家安全戰略的視野:Cambridge Analytica事件說明了科技很難永遠維持「非政治」或「中立」,純粹的經濟理性已經難以說服政策制定者回到完全開放的態度上來了。貿易戰以來,美國反覆通過施壓中國科技企業,以尋求政治談判槓桿,也變向鼓勵了中國的一些「科技民族主義」思潮——這不是中國特有的問題,說實話在全世界來說也暫時缺乏完美的解決方案。然而,中國必須看到,反市場經濟的產業政策並不能促進創新或者是發展經濟,「自己什麼都造」肯定是錯誤的應對方法。

(楊路,自由撰稿人)

參考書目:
Komiya, R., Okuno, M., & Suzumura, K. (Eds.). 1988. Industrial Policy of Japan. Cambridge: Academic Press.
吳敬璉、八田達夫、陳清泰:《反思產業政策》,《比較》,總第87輯(2015),頁260-267。

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